CC BY
788
PolitBook - 2016 - 1
Х.А. Гаджиев
СТАНОВЛЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИИ
Аннотация
В статье предпринята попытка выявления основных факторов учреждения института президентства в России. Представлено поэтапное его развитие, позволяющее проследить путь становления центрального звена политической системы России и выявить основные тенденции его развития. Автором предложен комплексный подход к рассмотрению института главы государства, в соответствии с которым анализируется не только его место в системе органов государственной власти, но и роль главы государства в федеративных отношениях. Необходимость подобного формата исследования продиктована тем, что при изучении президентской власти в России зачастую неоправданно игнорируется одна из двух указанных плоскостей или же какой-либо из них уделяется недостаточное внимание. Это, в свою очередь, не позволяет получить наиболее полное представление о значимости данного института для политической системы России и масштабов его влияния на политический процесс. Проведенный анализ призван заполнить данную нишу.
Ключевые слова:
Россия, президент, политическая система, вертикаль власти.
K. Gadzhiev
INSTITUTE OF THE PRESIDENT IN RUSSIA: ESTABLISHMENT, DEVELOPMENT AND FEATURES
Abstract
The article attempts to identify the main factors in the establishment of institution of the President in Russia. Moreover, the author presents the division into stages of its development, allowing to trace the way of formation a central part of the Russian political system and to identify the key trends of its development. The author offers the integrated approach to the consideration of the Institute of the Head of state. In accordance with this approach analyses not only its place in the system of public authorities, but also the role of President in federal relations. The necessity for such study is dictated by the fact that the study of presidential power in Russia is often unfairly ignored one of the two planes, or one of them is paid insufficient attention. This doesn't allow obtaining the most complete picture of the importance of this Institute for the political system in Russia and the extent of its influence on the political process. The analysis aims to fill this gap.
Key words:
Russia, president, system of state bodies, principal officer of territorial subject, presidential envoy.
Институт президента является важнейшей составляющей любой политической системы, основанной на республиканской форме правления, а его значимость определяется типом государственной системы. Если брать в качестве основной классификации наиболее популярную и общепризнанную, в соответствии с которой выделяют президентские, смешанные
и парламентские типы, то институт президента не является центральным властным звеном только в последних. Однако, даже в них, в очень редких случаях президент имеет лишь представительские функции.
В статье под понятием «институт президента» мы будем подразумевать совокупность формальных правил, регулирующих деятельность и действия главы государства, а также других органов и структур, связанных с президентской властью.
По точному замечанию Н.А. Сахарова, при исследовании института президента необходимо анализировать не только конституционные и другие правовые нормы, относящиеся к нему, но также важно определение соотношения этих норм с политической практикой. Становление этого института является достаточно длительным и сложным историческим процессом. При этом его формирование, по мнению исследователя, должно осуществляться на основе зарубежного опыта [9, с. 4]. Сюда, однако, стоит добавить, что зарубежный опыт не может и не должен просто копироваться, даже с самых эффективных мировых образцов. В подобных случаях существование заимствованных институтов в новом политическом пространстве становится невозможным. В любом случае, новые институты конструируются с учетом собственного исторического опыта государства, особенностей политической системы, а также уровня развития общества. В этой связи О.Ф. Шабров справедливо отмечает, что результаты политической трансформации должны соответствовать базовым ценностям страны, в которой она проводится или, во всяком случае, выбранный путь не должен противоречить ментальности общества [14]. То есть, цель и средства транзита должны быть адекватны «той почве, на которой он происходит», а новые институты должны отвечать традициям и политической культуре общества [15, с. 28].
Руководствуясь вышесказанным, попытаемся проанализировать формирование института президента в России, этапы его развития и особенности. В данном случае важно не просто описать основные функции и полномочия президента, но и выявить его фактические возможности в политическом пространстве.
В СССР и в РСФСР институт президента не вводился вплоть до 1991 года, хотя вопрос этот неоднократно ставился. Связано это было с тем, что идеология советского государства отрицала возможность разделения властей. В СССР и, в частности, в РСФСР власть принадлежала Советам
народных депутатов, то есть представительным органам государственной власти. Фактически же всей полнотой власти обладали партийные структуры Коммунистической партии (КПСС).
В период вхождения в Советский Союз, роль главы государства в России выполнял Президиум Верховного Совета во главе с его председателем. Он являлся коллегиальным органом, который, не смотря на то, что был наделен достаточно широкими полномочиями, на деле не являлся самостоятельной силой, а был лишь придатком общесоюзного партийного аппарата. Так, Председатель и Секретарь Президиума подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения [2, с. 17].
Вопрос об учреждении института президента на всесоюзном уровне ставился неоднократно, но первые шаги на пути к введению института президента были сделаны после прихода к власти М.С. Горбачева. Необходимость введения подобного института власти была связана с начавшимся кризисом федерализма в советском государстве, возникшим вскоре после объявления курса на обновление политической системы. Многие нормативные акты союзных республик, издававшиеся в тот период, противоречили Конституции СССР. После начавшейся перестройки страну стали потрясать конфликты на национальной почве и социально-экономические проблемы. Требовалось принятие оперативных решений для преодоления сложившейся ситуации. Верховный Совет и другие органы государственной власти были не в состоянии обеспечить адекватную и своевременную реакцию на усугубляющиеся государственные проблемы. Возникла потребность в эффективной исполнительной власти, которая могла бы в чрезвычайных обстоятельствах принимать компетентные и оперативные решения.
В результате, 14 марта 1990 года был введен пост президента СССР и вице-президента. Конституция 1977 года была дополнена соответствующей главой - «Президент СССР». Президент СССР провозглашался главой государства и избирался гражданами на пятилетний срок. Первый президент должен быть избран Съездом народных депутатов. Заняв пост президента, М.С. Горбачев также сохранил за собой должность Генсека ЦК КПСС. Тем не менее, на общесоюзном уровне институт президента оказался недолговечным. После этого события, приблизительно в одно и то же время начался процесс учреждения института президента в некото-
рых союзных республиках. При этом данный процесс в каждой из этих республик имеет, как объективные факторы, так и субъективные.
Так, введение поста президента в РСФСР было вызвано следующими основными факторами: стремительное ослабление исполнительной власти, неэффективность механизмов реализации законов, ослабление внимания к вопросам законности и правопорядка, а также критическое состояние в основных сферах общества. Кроме того, на фоне социальной дезинтеграции институт президента рассматривался в качестве силы способной консолидировать многонациональный народ. В РСФСР было востребовано появление высшего должностного лица, которое бы укрепляло государственность, представляло и отстаивало интересы республики. Возникла необходимость заполнения «вакуума» власти, образовавшегося в результате радикальных экономических и политических реформ, требовалась интеграция политической системы и внесение изменений в федеративные связи. Несбалансированность органов государственной власти создавала необходимость усиления исполнительной ветви власти и повышение эффективности управления [3, с. 48-51].
Основная дискуссия в Конституционной комиссии развернулась при выборе между полупрезидентской и президентской моделями республики. Выбор был сделан в пользу последней. Был принят закон «О Президенте РСФСР» [5], который стал фундаментом института президента в России. Президент становился высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В Конституции РСФСР 1978 года появилась специальная глава «О Президенте РСФСР».
Итак, институт президента сначала в СССР, а затем и в РСФСР, вводился в связи с возникшим кризисом в социальной, экономической и политической сферах, а также для повышения эффективности системы органов государственной власти, которая на тот момент уже не могла справиться с возникшей ситуацией. Нужен был орган, способный мобильно реагировать на возникающие проблемы в основных сферах общества. Кроме того, была необходима ликвидация дисбаланса в государственной системе власти, который возник из-за доминирования законодательной ветви над исполнительной.
По мнению автора, рассматривая развитие института президента в России, необходимо анализировать не только плоскость конституционно-правовой характеристики главы государства, но и его роль в федератив-
ных отношениях. Специфика российской политической системы заключается в том, что в ней выстроена сложнейшая федеративная форма государственного устройства, продиктованная этноконфессиональными и социально-экономическими особенностями административно-территориальных единиц. Во многом такая модель унаследована еще от Союзного государства. Сама система государственной власти России устроена таким образом, что рассматривая отношения федеральной власти и региональной, мы рассматриваем, по большому счету, отношения института президента и региональной исполнительной власти. В этой связи, крайне важно проанализировать эволюцию отношений «центр-регионы» или института президента и региональной власти. Понятие «Центр», используемую в политической регионалистике, мы не сводим только к институту президента, но выносим на первый план именно главу государства, так как это соответствует выстроенной политической системе и, в первую очередь, политическим реалиям России. Таким образом, представляется целесообразным рассмотреть развитие института президентства с точки зрения места и роли президента в системе органов государственной власти, а также уровня влияния на региональную власть.
После апрельского референдума 1991 года, на котором был введен пост президента РСФСР, начинают разрабатываться атрибуты президентской власти, которые бы способствовали его адаптации в политической системе, усилению и становлению одним из центральных институтов власти. Так, начала создаваться администрация президента, были введены должности государственных секретарей, государственных советников и советников президента. Была учреждена должность главы администрации в краях, областях, автономных областях и автономных округах. Глава администрации, по сути, являющийся правопреемником исполнительного комитета, назначался и освобождался от должности президентом РСФСР. В этот период союзное руководство было парализовано, а президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР начали серьезно укреплять свою власть. Постепенно все больше вопросов переходило от СССР в ведение РСФСР, и в то же время существенно усиливался институт президента внутри системы российских органов власти. Ряд указов президента фактически привели к организационному развалу КПСС.
Несмотря на то, что президентская власть значительно ограничивалась Верховным Советом, на практике все было иначе. Президент далеко
не всегда согласовывал проекты указов с Верховным Советом, что в итоге привело к обострению отношений между ним и Верховным Советом. Как известно, 21 декабря 1991 года СССР распался, было создано Содружество Независимых Государств. РСФСР, как и другие союзные республики, получила независимость. 25 декабря 1991 года РСФСР была переименована в Российскую Федерацию. 21 апреля 1992 года в действующую на тот момент Конституцию РСФСР 1978 года вносятся существенные изменения, в соответствии с которыми полномочия президента значительно расширяются.
На этом этапе президент РСФСР был наделен статусом высшего должностного лица, главы исполнительной власти, а также верховного главнокомандующего Вооруженными силами РСФСР. Предусматривалась должность вице-президента, который избирался одновременно с президентом. В его компетенцию входило замещение президента, а также осуществление отдельных полномочий президента в случае подобных поручений самим президентом. Кандидатура вице-президента предлагалась президентом.
Эффективность исполнительной власти предполагалось повысить не только посредством усиления этой ветви, но в первую очередь за счет возможности влиять на законодательную власть. Эту функцию и должен был выполнить институт президента. Практическое достижение указанной цели отчасти было осуществлено за счет изменений Конституции в апреле 1992 года. Так, если ранее президент РСФСР мог издавать распоряжения и указы только на основе и во исполнение Конституции, законов и решений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР, то теперь эти нормативные акты издавались «по вопросам, отнесенным к его ведению». Изменение формулировки касательно актов президента значительно расширили его возможности, а также увеличили значимость этих актов. В частности, теперь акты президента могли восполнять пробелы в законодательстве, а не только дополнять и реализо-вывать уже существующие законы. При этом сохранялось положение, согласно которому эти акты не должны были противоречить Конституции и законам страны. Был также добавлен пункт относительно того, что в случае противоречия распоряжений и указов президента Конституции или законам РФ, применялись нормы последних. Помимо прочего, президент наделялся правом законодательной инициативы, был уполномочен под-
писывать законы и обнародовать их. Ему было предоставлено право отлагательного вето: законы, принятые Верховным Советом, могли быть возвращены президентом для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении за принятие этого закона голосовали большинством голосов в каждой из палат Верховного Совета, то президент был обязан его подписать. За президентом было закреплено право созыва внеочередных заседаний Съезда народных депутатов и сессий Верховного Совета. Президент не мог распустить или приостановить деятельность Съезда народных депутатов или Верховного Совета. Кроме того, он должен был представлять Съезду народных депутатов ежегодные доклады о положении дел в Республике, также о выполнении принятых программ в социально-экономической и других сферах. Съезду народных депутатов даже предоставлялась возможность потребовать от президента внеочередного доклада. Иными словами, предполагалась отчетность главы исполнительной власти перед законодательной ветвью. При всем этом, наиболее сильным инструментом контроля президента со стороны законодательной власти оставался институт импичмента. Съезд народных депутатов на основании заключения Конституционного суда большинством в две трети голосов мог отрешить президента РСФСР от должности в случае нарушения им Конституции, законов страны или данной им присяги. Инициатива по отрешению президента могла исходить от Съезда народных депутатов, Верховного Совета или одной из его палат. Аналогичным образом от должности мог быть отрешен и вице-президент. В случае отрешения президента РСФСР от должности, его отставки, невозможности осуществления возложенных на него полномочий или в случае его смерти обязанности переходили вице-президенту страны.
К концу 1992 года экономическая и социальная сферы находились в плачевном состоянии. Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, а также между президентом и правительством начались разногласия. Представительная власть начала издавать законы, за счет которых пыталась ограничить возможности усилившегося к этому времени президента. С формально-юридической точки зрения стал увеличиваться дисбаланс ветвей в сторону доминирования законодательной власти. Кроме того, стали приниматься законы, предполагающие сужение влияния президента на исполнительную власть. Была даже изменена подотчетность правительства президенту, которая фигурировала с момента уч-
реждения института президента. В соответствии с чем, правительство теперь становилось подотчетной не только президенту, как это было прежде, но также Съезду народных депутатов и Верховному Совету. Это ставило исполнительную власть во главе с президентом в еще более зависимое от законодательной ветви положение. Все это впоследствии вылилось в кризис 1993 [1].
Октябрьский конфликт, возникший между Верховным Советом и Президентом, стал кульминационной точкой в сложившемся в тот период внутригосударственном положении. Действующий на тот момент президент не стал мириться с отведенной ему ролью с момента своего вступления в должность и неоднократно выходил за очерченные институциональные рамки. 21 сентября 1993 года он подписал указ, согласно которому Верховный Совет РСФСР должен был прекратить свою деятельность, и назначил выборы в Государственную Думу. Несмотря на то, что за ним не имелось таких конституционных полномочий, возможность подобных действий была в немалой степени продиктована более высокой популярностью Б.Н. Ельцина по сравнению с Верховным Советом и его депутатами. Решение Верховного Совета об отстранении Президента от должности, принятое в ответ на президентский указ, ничего не изменило, даже, несмотря на то, что Верховный Совет располагал такими полномочиями. Президент, в свою очередь, воспользовался имеющимся у него серьезнейшим ресурсом - армией. Статус Главнокомандующего Вооруженными Силами позволил президенту в октябрьском кризисе 1993 года решить ситуацию в свою пользу [4, с. 229].
В судебной власти президенту РСФСР на этом этапе не отводилось каких-либо полномочий, в том числе и по кадровым вопросам.
После распада СССР, помимо противоречий в системе органов государственной, в России также обострились проблемы в федеративных отношениях, что вылилось в дезинтеграционные процессы. С ликвидацией КПСС исчезла партийная вертикаль. Потребовалась новая модель отношений регионов и центра, который был представлен уже новым институтом - президентом. Главной задачей было сохранение территориальной целостности государства. Стали вводиться новые механизмы для укрепления центральной власти. Так, в краях, областях, автономных областях и автономных округах была введена должность главы администрации (губернатора), который назначался непосредственно президентом. За губер-
натором закреплялась функция первого лица в субъекте и руководителя исполнительной власти. В республиках, находящихся в составе России, и в городах федерального значения сохранялась выборная власть. Другим институтом, также призванным укрепить вертикаль власти, стал полномочный представитель президента (полпред). Назначались полпреды одновременно с губернаторами и входили в администрацию президента. Они должны были осуществлять контроль за политической ситуацией на местах и за деятельностью губернаторов, а также информировать администрацию президента о текущей ситуации в регионе. Эффективность вертикали власти, основанной на поддержке губернаторов, проявилась в ходе октябрьского кризиса 1993 года, когда большинство из них поддержали президента [11, с. 567-568].
После октябрьских событий положение и компетенция президента уже определялась Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года. Принятие новой Конституции было продиктовано необходимостью легитимировать сложившийся фактический баланс сил в системе органов государственной власти и преодолеть противоречия между ветвями, появившиеся в прежней Конституции с введением института президента [16, с. 114].
В новом Основном законе не предусматривалась должность вице-президента. Президент наделялся статусом гаранта Конституции и призван обеспечивать «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» [6]. Это очень важное нововведение, которое на практике реализовывается посредством наделения президента довольно весомыми полномочиями в законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти.
Новая Конституция сохранила за президентом механизмы влияния на законодательную власть, посредством возможности выступать в качестве субъекта законодательной инициативы, издавать указы и распоряжения, а также применять право на отлагательное вето. Однако были внесены определенные изменения и в этой части. Причем, возможности президента существенно увеличились. Так, например, у законодательного органа нет возможности отменять указы и распоряжения главы государства, как это было раньше. Решение об отмене указов президента может принять только Конституционный суд, в случае определения его противоречащим Конституции. Наиболее важным изменением стало право президента на роспуск Государственной Думы.
Помимо этого, особо стоит обратить внимание на ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию, в которых говорится о текущем положении дел в стране и об основных направлениях во внешней и внутренней политике. Послания президента Федеральному Собранию задают вектор развития законотворческого процесса на ближайший год, увеличивая, тем самым, влияние главы государства в законодательной сфере.
Наиболее широкие полномочия главе государства были предоставлены в исполнительной власти. Но, если ранее президент наделялся статусом главы исполнительной власти, то теперь он не относится ни к одной из ветвей власти. Статус главы исполнительной власти принадлежит председателю правительства, которого, в то же время, назначает президент. Правда, по-прежнему необходимо получение согласия Государственной Думы на выдвинутую президентом кандидатуру премьер-министра. Здесь оговоримся, что но на сегодняшний день данный механизм парламентского влияния не является столь значимым, поскольку в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры, он может распустить Нижнюю Палату и назначить новые выборы в этот орган. По понятным причинам, подобный сценарий развития событий маловероятен. Более предсказуемым представляется одобрение Государственной Думой этой кандидатуры, что всегда подтверждалось в политической практике.
Кроме того, президент теперь вправе принимать или отклонять отставку правительства по её инициативе или по собственному усмотрению. При вынесении постановления о недоверии правительству Государственной Думой, президент может не согласиться с подобным решением. В таком случае Государственная Дума может в течение трех месяцев повторно выразить недоверие правительству, но тогда глава государства должен отправить в отставку либо правительство, либо Нижнюю Палату законодательного органа. Президент становится перед выбором роспуска правительства или Государственной Думы также и в том случае, если при постановке вопроса об отставки правительства премьер-министром перед Нижней Палатой, последняя отказывает в доверии. Все это свидетельствует о том, что прежних рычагов влияния на исполнительную ветвь, в частности, по важнейшим кадровым вопросам, у законодательной власти больше нет. Более того, у президента, который в большей степени является представителем исполнительной власти, появилась возможность ми-
нимизировать риск вмешательства законодательной власти в исполнительную ветвь за счет приобретенного права роспуска Государственной Думы. В то же время, нужно сделать оговорку, что не стоит рассматривать президента исключительно в рамках исполнительной власти, сводя его функции к этой ветви или в качестве особого органа исполнительной власти, так как функции и полномочия президента значительно шире.
Институт импичмента, предусмотренный в Конституции 1993 года, который, по идее, должен выступать в качестве механизма сдерживания президентской власти, не представляется столь весомым и равнозначным инструментом в руках парламента, по сравнению с аналогичным по смыслу инструментом, имеющимся у главы государства в отношении парламента. Связано это с тем, что процедура отрешения президента от должности представляет собой очень сложную процедуру, требующую консолидации обоих палат законодательного органа и судебной власти. Этот довод достаточно наглядно подтверждается неудачными попытками отрешить от должности президента в 1993 и 1999 году.
Особо стоит обратить внимание на измененный формат взаимодействия президента с судебной властью. Точнее, если раньше президент вообще не был с ней связан, то теперь за ним закрепились важнейшие кадровые вопросы и в этой ветви. Как отмечает Р.Саква, Конституция 1993 была призвана предотвратить повторение конфликта между исполнительной и законодательной властью, разразившегося в начале 1990-х годов, но при этом новый Основной закон утвердил новый дисбаланс, смещенный в сторону сильной президентской власти [17, с. 123].
После 1993 года изменилась ситуация и в отношениях федеральной и региональной власти. В регионах сформировалась моноцентрическая властная система, во главе которой стояли губернаторы. Как следствие, начинает усиливаться институт президента, так как прерогатива назначения и отстранения губернаторов принадлежала именно главе государства. В то же время, главный инструмент президентского влияния - институт полпредов постепенно теряет свои позиции. Подпадая под неформальное влияние губернаторов, полпреды фактически не выполняли свою роль во взаимоотношениях центральной и региональной власти. С принятием новой Конституции, создается орган регионального представительства на федеральном уровне - Совет Федерации. Последний был призван усилить региональное влияние на центральную власть. Новый Основной
закон формализовал взаимоотношения центра и регионов и, соответственно, - вертикаль власти, на вершине которой стоял президент. С другой стороны, отношения главы государства и губернаторов выходили за пределы конституционных установок. Был выбран формат, в соответствии с которым президент шел на уступки главам регионов, получая в обмен политическую лояльность. Можно сказать, что стабильность федерации обеспечивалась посредством консенсуса элит.
К середине 1990-х годов в стране стал обостряться социальный и экономических кризис. Политика, проводимая в этот период Б.Н. Ельциным, сказалась на резком снижении его рейтинга. Она была направлена на укрепление собственного положения. Опорой правящего режима стали неформальные центры власти и группы влияния. Постепенно роль этих сил увеличилась настолько, что фактически к ним переместился центр реальной власти. В итоге, серьезно снизилась легитимность правящего режима [4, с. 229-230].
Смещение баланса в пользу регионов продолжилось после выборов 1996 года. Стала вводиться выборность губернаторов и Верхняя палата Федерального собрания стала формироваться из губернаторов и спикеров законодательных собраний. Итогом стало ослабление вертикали власти и серьезная независимость губернаторов. Для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию, с 1998 года предпринимается попытка усиления института полпредов. В частности, создаются коллегии при полпредах, в состав которых включаются руководители федеральных структур, расположенных в регионе. Институт полпредов был введен также и в республиках, входящих в состав РФ. Кроме того, центральная власть сужает возможности губернаторов на уровне местного самоуправления, посредством изъятия у них права назначения глав местных администраций. В итоге, в некоторой степени удалось ослабить губернаторскую власть и, в то же время, за счет усиления полпредов вновь укрепить президентскую вертикаль. При этом губернаторская власть на этом этапе оставалась все еще достаточно сильной [12, с. 240-245].
После 2000 года в стране все кардинально изменилось. Фактически стали восстанавливаться государственные механизмы власти, начала стабилизироваться социальная и экономическая сфера.
На этом этапе, в частности, усиливается администрация президента, которая, не входя ни в одну из ветвей власти, становится одним из важ-
нейших органов политической системы России. В Конституции термин «государственный орган» применительно к Администрации президента не используется. В Основном законе лишь указано то, что этот орган формируется президентом. Статус Администрации президента закреплен в Указе президента от 6 апреля 2004 года [13]. Эта структура определяется как государственный орган, призванный обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. На практике администрация президента является далеко не техническим органом, обслуживающим институт президента, а представляет собой важнейший атрибут президентской власти, оказывающий существенное влияние на ход политического процесса современной России [7, с. 81].
Стали создаваться новые механизмы управления федерацией, направленные на укрепление вертикали власти. Так, 13 мая 2000 года вводится семь федеральных округов, контроль над которыми предоставляется полпредам. Целью их введения было - размещение федеральных структур для осуществления контроля над регионами и территориальными органами федеральной власти. Таким образом, полпреды получили серьезные рычаги влияния на региональном уровне, чего не было прежде. Эта мера значительно сужала возможности губернаторов. Теперь предусматривалась возможность отстранения глав региональных администраций от должности. Более того, в случае отстранения губернатора, президент также назначал временно исполняющего его обязанности. Кульминацией стала отмена губернаторских выборов в 2004 году. Новый порядок предполагал, что законодательное собрание региона назначает губернатором единственную выдвинутую президентом кандидатуру. В случае второго или третьего отклонения предложенной кандидатуры, президент мог распустить законодательное собрание. На местном уровне также произошли изменения в сторону централизации: главы местных администраций могли быть отстранены от должности [12, с. 245-252]. Как результат, на этом этапе президентская вертикаль власти становится наиболее сильной.
В 2005 году начинается реализации механизма назначения губернаторов. Для получения лояльности от центра многие губернаторы досрочно складывают свои полномочия и ставят вопрос о доверии перед президентом. В случае если президент подтверждает доверие, то эта же кандидатура на должность губернатора, согласно установленному закону, вносит-
ся в законодательное собрание региона. На практике, такой сценарий стал очень часто использоваться, что позволило ускорить процесс назначений глав региональных администраций. Подобно взаимоотношениям президента с другими ветвями власти на федеральном уровне, в регионах к 2005 году также сложился моноцентризм с персонификацией губернатора. Так, глава региональной исполнительной власти мог влиять на законотворческий процесс, подписывая законы и налагая на них вето, а также имел право роспуска регионального законодательного органа. Законодательным собраниям, в свою очередь, предоставлено право вынесения вотума недоверия губернатору, окончательное решение оставалось за президентом. То есть, на региональном уровне очевиден дисбаланс в сторону исполнительной власти, возглавляемую губернатором, который назначается президентом. Только местное самоуправление находилось в незначительной независимости от губернаторов. На данном этапе главы местных администраций продолжали избираться [12, с. 253-261]. В 2008 году активно стала внедряться модель сити-менеджера, которая предполагала, что на должность главы местной администрации приходит чиновник, нанятый местными депутатами по контракту. Важно, что при отборе претендентов участвуют также и представители региональной власти. По сути, у губернатора появляется возможность влиять на такое назначение и, соответственно, в дальнейшем на местную власть [10, с. 88]. Таким образом, к 2008 году президентская вертикаль власти существенно укрепляется.
Важным шагом на данной стадии стало увеличение в конце 2008 года срока полномочий главы государства до шести лет. Это было первое существенное изменение Конституции с момента ее принятия. Инициатором стал действующий на тот момент глава государства - Д.А. Медведев. Предлагалась поправка не только относительно сроков полномочий президента, но и Государственной думы. Срок полномочий последней был увеличен до пяти лет. Такой вариант можно рассматривать как, своего рода, компромисс с законодательной властью, позволивший внести подобные изменения.
В этот период сохранялись все рычаги влияния президента на политическую ситуацию в регионах. Более того, стали проводиться новые реформы, направленные на совершенствование уже созданной вертикали власти в предыдущем периоде. Так, в 2010 году был введен новый -восьмой федеральный округ. Несмотря на то, что в 2012 году были воз-
вращены выборы высших должностных лиц субъектов РФ. Необходимо понимать, что при выстроенной модели централизации с восемью федеральными округами, во главе которых стоят полномочные представители президента, выборность высших должностных лиц субъектов в данном случае не является мерой для децентрализации. Скорее, целью этого решения является легитимация выстроенной вертикали власти. Подтверждение этому стало внесение в 2013 году поправки в законодательство, предоставившей возможность представительным органам субъектов РФ заменять всенародные выборы главы субъекта на его избрание депутатами этих органов. Иными словами, вертикаль власти сохранилась, но приобрела новый формат.
Нижняя часть властной вертикали достроилась к 2011 году, когда в большинстве региональных столиц страны уже предусматривалась модель сити-менеджера, хотя модель выборного главы местной администрации сохранялась, а позднее была добавлена альтернативная возможность избрания главы местной администрации представительным органом из своего состава. Вдобавок к этому, начиная с 2009 года, у губернаторов появилась возможность обратиться к местному собранию с инициативой отстранения от должности главы муниципального образования [10, с. 89].
Отношения федеральной и региональной власти на сегодняшнем этапе развития, по большому счету, является продолжением курса на строительство «унитарной федерации», проводимого с начала 2000-х годов [8, с. 34]. Учитывая все особенности территориальных единиц России, их этноконфессиональный состав и социально-экономический контраст, то этот курс можно расценивать скорее положительно, если отталкиваться от национальных интересов и необходимости поддерживать политическую стабильность. Кроме того, опыт 1990-х годов наглядно продемонстрировал насколько опасно может быть ослабление механизмов управления федеральной власти для целостности государства.
Таким образом, с момента учреждения и по сегодняшний день институт президента в России претерпел серьезную эволюцию. Роль президента увеличивалась не только в системе органов государственной власти, но также, начиная с 2000 года, стала выстраиваться вертикаль власти, которая фактически поставила под контроль главы государства политический процесс в субъектах России. Такие составляющие президентской власти, как Администрация президента и полномочные представите-
PolitBook - 2016 - 1
ли, постепенно стали одним из наиболее влиятельных органов в политической системе страны. На сегодняшний день они являются незаменимым атрибутами института президента. Выстроены механизмы президентского влияния, которые распространяются на все ветви государственной власти и при этом позволяют сохранять контроль над политическим процессом на региональном уровне. Нужно также отметить, что если, начиная с 1990-х годов и по 2004-2005 гг., проводилось форсированное укрепление президентской власти, то после этого отрезка времени, когда институт президента имел уже достаточно крепкое положение и стал центральным звеном политической системы, изменения стали вноситься уже не в таком объеме. Начиная с 2009 года модель «управляемой федерации» стала совершенствоваться, а вертикаль власти начала частично видоизменяться, сохраняя основные принципы централизации. Можно сказать, что институт президента в России на сегодняшний день уже сформирован и имеет практически завершенную форму, но в то же время его развитие продолжается.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. М., 2000.
2. Баглай М.Б. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2012.
3. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005.
4. Жабров А.В. Эволюция института президентализма в современной России // Известия Тульского государственного университет. Гуманитарные науки. 2010. №2.
5. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 01.09.2015).
6. Конституция Российской Федерации от 12.12. 1993 года // СПС «Консультант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 01.09.2015).
7. Копаев Е.Н. К постановке вопроса о роли администрации президента РФ в политическом процессе современной России // Власть. 2013. №2.
PolitBook - 2016 - 1
8. Кынев А.В. Региональные реформы Путина при президенте Медведеве: централизация продолжается // Политическая наука. 2011. №4.
9. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М, 1994.
10. Туровский Р.Ф. Институциональный дизайн российской региональной власти: кажущаяся простота? // Общественные науки и современность. 2011. №5.
11. Туровский Р.Ф Политическая регионалистика М., 2006.
12. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2006.
13. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 01.09.2015).
14. Шабров О.Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии // Модернизация и политическое развитие России. М., 2012.
15. Шестопал Е.Б. Россия сегодня. Авторитарный запрос на демократию, или почему в России не растут апельсины // ПОЛИС. 2004. №1.
16. Шумилов А.В. Глобальная информатизация политических институтов - новые тенденции формирования гражданского общества // Гражданское общество в эпоху глобальной информатизации: II Молодежная научная конференция. Москва. 19-20 ноября 2010 г.: Доклады и материалы. Часть 1. М.: Изд-во Моск. гкманит. ун-та, 2010.
17. Colton T.J., Skach C. The Russian Predicament // Journal of Democracy. 2005. Т. 16. №3.
18. Sakwa R. Russian politics and society. Routledge, 2008.
References
1. Avak'yan S.A. Konstitutsiya Rossii: Priroda, evolyutsiya, sovremennost'. M., 2000.
2. Baglai M.B. Prezidenty Rossiiskoi Federatsii i Soedinennykh Shtatov Ameriki. Rol', poryadok vyborov, polnomochiya. M., 2012.
3. Degtev G.V. Stanovlenie i razvitie instituta prezidentstva v Rossii: teo-retiko-pravovye i konstitutsionnye osnovy. M., 2005.
4. Zhabrov A.V. Evolyutsiya instituta prezidentalizma v sovremennoi Rossii. Izvestiya Tul'skogo gosudarstvennogo universitet. Gumanitarnye nauki. 2010. №2.
PolitBook - 2016 - 1
5. Zakon RSFSR ot 24 aprelya 1991 goda «O Prezidente RSFSR». SPS «Konsul'tant Plyus». URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya 01.09.2015).
6. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii ot 12.12. 1993 goda. SPS «Konsul'tant Plyus» URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya 01.09.2015).
7. Kopaev E.N. K postanovke voprosa o roli administratsii prezidenta RF v politicheskom protsesse sovremennoi Rossii. Vlast'. 2013. №2.
8. Kynev A.V. Regional'nye reformy Putina pri prezidente Medvedeve: tsentralizatsiya prodolzhaetsya. Politicheskaya nauka. 2011. №4.
9. Sakharov N.A. Institut prezidentstva v sovremennom mire. M, 1994.
10. Turovskii R.F. Institutsional'nyi dizain rossiiskoi regional'noi vlasti: kazhushchayasya prostota? Obshchestvennye nauki i sovremennost'. 2011. №5.
11. Turovskii R.F Politicheskaya regionalistika M., 2006.
12. Turovskii R.F. Tsentr i regiony: problemy politicheskikh otnoshenii. M.,
2006.
13. Ukaz Prezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 6 aprelya 2004 goda «Ob ut-verzhdenii Polozheniya ob Administratsii Prezidenta Rossiiskoi Federatsii». «Konsul'tant Plyus» URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya 01.09.2015).
14. Shabrov O.F. Politicheskaya modernizatsiya Rossii: tochki soglasiya i diskussii // Modernizatsiya i politicheskoe razvitie Rossii. M., 2012.
15. Shestopal E.B. Rossiya segodnya. Avtoritarnyi zapros na demokratiyu, ili pochemu v Rossii ne rastut apel'siny. POLIS. 2004. №1.
16. Shumilov A.V. Global'naya informatizatsiya politicheskikh institutov -novye tendentsii formirovaniya grazhdanskogo obshchestva // Grazhdanskoe obshchestvo v epokhu global'noi informatizatsii: II Molodezhnaya nauchnaya konferentsiya. Moskva. 19-20 noyabrya 2010 g.: Doklady i materialy. Chast' 1. M.: Izd-vo Mosk. gumanit. un-ta, 2010.
17. Colton T.J., Skach C. The Russian Predicament. Journal of Democracy. 2005. T. 16. №3.
18. Sakwa R. Russian politics and society. Routledge, 2008.
