CC BY
269
УДК 321.022
А.В. Жабров, аспирант, 8-905-113-99-00, [email protected] (Россия, Тула, ТулГУ)
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Рассматриваются основные этапы становления и развития института пре-зидентализма в постсоветской России. Даётся характеристика системе президентской власти на каждом из этапов. Анализируется коэволюция политического режима и института президентской власти в период 1990-2010 гг.
Ключевые слова: власть, институт президентализма, политический процесс, политическая система общества, президентство, режим политический.
Системная трансформация в условиях кризиса, отразившегося во всех сторонах общественной жизни российского социума в конце 1980 -90 гг., привела к формированию во многом новой политической системы. Одновременно с этим демократизация как процесс, оказывающий ключевое влияние на характеристики политических институтов, в России протекала крайне неравномерно. Это привело к тому, что сущность формировавшихся и развивающихся институтов определяли не только их собственные характеристики, исторические и социально-политические условия российского государства, но и противоречивый характер трансформационных процессов.
Впервые в истории страны пост президента как главы государства возник еще в СССР. В марте 1990 года был принят закон № 1360-1 «Об учреждении поста президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР». Согласно этому закону главной функцией Президента становилось обеспечение взаимодействия органов государственной власти и управления СССР. Вскоре после этого начался аналогичный процесс установления президентской власти и в союзных республиках, где решения об этом принимались соответствующими Верховными советами.
В качестве причин, объясняющих смысл появления поста президента на трансформационном («перестроечном») этапе существования Советского государства, Е. Кудряшов выделяет следующие. Во-первых, размежевание функций партии и государства. В условиях зарождающейся в стране многопартийности, отказа от «определяющей роли партии» действительно существовала необходимость отделения управленческих функций государственной власти от функций и решений партии. Президент был призван укрепить звено государственной власти, формирующийся вне КПСС. Во-вторых, осуществление принципа «разделения властей» создавало потребность (новую в условиях Советского Союза) в согласовании деятельности законодательной и исполнительной властей, реализация ко-
торой стала главной функцией нового должностного лица. В-третьих, задача стабилизации обстановки в стране, сохранения её целостности, попытки сплотить субъектов политики и пр. становились жизненно важными, особенно с учетом того, что «демократизация процесса управления страной, довольно быстро продемонстрировала, что ... Парламент и Правительство оказались реально не в состоянии принимать оперативные решения». И, в-четвертых, «очевидно объективное стремление М.С. Горбачева освободиться от опеки “родной партии”» [6]. Важно отметить, что после распада СССР актуальность большинства из перечисленных причин возникновения президентской власти (по крайней мере, первых трёх) не исчезла.
Что же касается введения поста Президента РСФСР, то этот процесс проходил довольно трудно. Первоначально Съезд народных депутатов высказался против его введения. Тогда по инициативе трети депутатов на 17 марта 1991 года был назначен всероссийский референдум, исходя из результатов которого, пост Президента все же был введен в РСФСР. Однако модель включения Президента в систему государственной власти существенно отличалась от сегодняшней. Дело в том, что главная роль по-прежнему оставалась за съездом и Верховным Советом РСФСР. Так как, во-первых, все полномочия Президента определялись самим Парламентом; во-вторых, именно Парламент контролировал бюджет и определял направлять ли средства и в каком объеме на президентские программы, его администрацию и пр.; в-третьих, Парламент имел право заблокировать принятие президентских указов практически без последствий для себя; и наконец, в-четвертых, у Парламента были действенные рычаги, которые позволяли ему отрешать Президента от должности.
Таким образом, введение поста Президента наряду с субъективными имело и объективные основания. Главное из которых, по нашему мнению, заключается в том, что пост Президента отражал процесс трансформации политической власти из системы партийных органов, в систему органов государственного управления. При этом связь президентства с конкретной личностью Б. Ельцина, его популярность, а также наличие некоторых возможностей для манипулирования массовым сознанием позволили сформировать институт президентализма в постсоветской России.
Основными чертами политического режима первых лет президентства Б. Ельцина были: харизматическое господство; слабые политические институты с ограниченными мобилизационными возможностями; отсутствие обратной связи между лидером и населением; периодическое (только в условиях избирательных кампаний) обращение власти к обществу лишь для подтверждения права политической элиты на власть и т.д. Все эти черты довольно точно описывает Г. О’Доннел в теории о «делегативной» демократии [9].
Возникновение исследуемого нами института следует связывать с событиями 1993 года. Прежде всего, речь о процессе разработки и принятия новой Конституции России. Проект Конституции получился достаточно демократическим, в основном он явился результатом анализа и переработки Конституций европейских стран и США, однако, в нём значительно большие полномочия, чем ранее в РСФСР, а также в странах Западной Европы, возлагались на Президента. В основном законе нашей страны насчитывается 48 различных полномочий, находящихся в ведении Президента РФ в различных сферах.
Другим важным событием для становления института президента-лизма стал конфликт Верховного Совета и Президента, перешедший к осени 1993 года в открытую фазу. Сильный, харизматичный Президент, связывавший с своей собственной персоной представления о демократизации и развитии страны, не мог принять на себя роль, которую отводила ему парламентская республика. В то же время, такой лидер, даже не имея на это институциональных оснований, лишал Парламент возможности самостоятельно и активно участвовать в политическом процессе. Поэтому конфликт был практически неизбежен. Уверенность Президенту в его притязаниях на власть придавала также и более высокая популярность Б. Ельцина по сравнению с Верховным Советом и его депутатами.
В итоге, 21 сентября 1993 года Президент России подписал указ о прекращении деятельности Верховного Совета и назначил выборы в Государственную Думу. Действия Президента противоречили тогдашней Конституции, однако, Президент счел данное решение единственно возможным способом разрешить назревавший в стране политический кризис. В ответ Верховный Совет РФ принял решение отстранить Ельцина от занимаемой должности, и около 150 народных депутатов отказались подчиниться указу и забаррикадировались в здании Парламента. 4 октября после обстрела здания танками бывшие члены Верховного Совета прекратили сопротивление.
Таким образом, 1993 год стал переломным моментом для становления института президентализма в России. Прежде всего, были заложены нормативно-правовые основы функционирования данного института. Впервые так масштабно (даже радикально) были применены внеинститу-циональные возможности президентской власти. И еще один важный вывод: существование президентской власти в рамках парламентской республики на этапе трансформации российской политической системы было недолгим и привело к трагичным результатам.
Следующий этап связан с поиском форм функционирования нового политического института президентализма в конкретных условиях. И если в начале этого этапа стояла задача наладить взаимодействия данного института с другими элементами политической системы, то довольно быстро главным стало иное: «выживание» института президентализма. Ситуация
начинает меняться в 1994 - 1995 гг.. Существенно ухудшилось здоровье Президента, рейтинг его популярности, а значит, и легитимность государственной власти, во многом им олицетворяемой, стали стремительно снижаться. Подъём первых лет «перестройки» прошел, а острота экономического и социального кризисов не снижалась, последние ресурсы у власти отнимала малоуспешная военная кампания в Чечне, более того, к этим проблемам прибавлялись противоречия внутри самой государственной власти: «Институт президентства именно в этот период фактически перестает выражать общественные интересы. Власть занимается исключительно, тем, что формирует собственную клиентелу, которая рассматривается в качестве главной опоры. Это был период формирования сильных и самостоятельных игроков на политическом поле, начиная от полунезависимых неофеодальных образований в регионах и заканчивая новыми финансовыми группами» [10, с. 141]. Это привело к очередному переустройству (пусть и неформальному) системы государственной власти. Л. Шевцова характеризует ситуацию в России 1994 - 1996 гг. следующим образом: «Ельцину удалось совершить нечто из разряда высшего политического пилотажа — создать режим, совершенно неэффективный с точки зрения реализации общественных потребностей, но идеально приспособленный для осуществления интересов власти и кормящихся возле нее групп. Явно неустойчивый, создающий впечатление расползающегося по швам, этот режим, по крайней мере в описываемый период, продемонстрировал достаточную выносливость и способность приспосабливаться. Наличие в нем противоположных тенденций — авторитарных, демократических, «олигархических» — позволяло ему эволюционировать в нужном направлении. Гибридность режима проявлялась во включении в структуры власти представителей различных политических сил ... Немаловажным фактором выживания режима стала сотканная Ельциным “паутина” в виде опоры на неформальные центры власти и группы влияния» [12, с. 308-309]. Такая система «неформальных балансиров» функционировала относительно эффективно вплоть до конца 1996 г. Однако затем теневые механизмы подстраховки режима начали все чаще давать сбои. Это произошло, на наш взгляд, по двум основным причинам. Во-первых, те неформальные центры, на которые пытался опираться Президент менялись довольно часто, что, с одной стороны, мешало какому-то из них начать оказывать на власть чрезмерное воздействие, но, с другой, не делало ни одну из таких опор устойчивой и способной обеспечить Президенту необходимую поддержку. Во-вторых, определяющей стала постепенная утрата Президентом контроля над происходящим в стране: необходимость опираться на неформальные центры сохранялась, однако, сил, чтобы удержать эти центры на достаточном расстоянии от государственной власти уже не было. В результате это привело к перемещению центра реальной власти из органов системы госу-
дарственного управления к элитным группировкам, не имеющим для этого институциональных оснований.
Вторая важная составляющая эволюции института президентализ-ма заключалась в следующем: по итогам выборов в Государственную Думу 1995 года и выборов Президента РФ 1996, сложилась ситуация, при которой нижняя Палата Парламента оказалась в оппозиции к действующему Президенту. Такая ситуация в условиях президентализма угрожает дисфункциями системы государственной власти и даже блокировкой работы её органов. Собственно это и происходило в дальнейшем. В период, когда главной задачей Президента и Парламента стала конфронтация друг с другом, государственная власть оказалась в руках третьих лиц, не имевших на то никаких нормативно-правовых оснований. Возник внеинституциональ-ный центр власти, который в политической литературе получил название « семья».
За время президентства Б. Ельцина политическая система столкнулась со всеми «угрозами президентализма», описанными Х. Линцем в одноименной статье [1], а именно: открытым конфликтом Президента и Парламента, который не удавалось разрешить конституционными методами из-за наличия «двойной легитимности» высшего должностного лица государства и главного законодательного и представительного органа; невозможностью государственной власти активно реагировать на изменения из-за фиксированной продолжительности президентских полномочий; полной независимостью и рассогласованностью деятельности ветвей власти; необходимостью Президенту опираться на мощных неинституционализирован-ных акторов политического процесса и т. д. В результате президентства Б. Ельцина в России сформировался политический режим, описанный Х. Линцом и А. Степаном. Согласно их типологии, низкий уровень мобилизации и политического участия граждан в сочетании с недостаточной конституционностью власти, при высокой степени идеологизации режима и ограниченном уровне плюрализма в первые годы и фактически отсутствием идеологизации режима и политическом плюрализме в дальнейшем, указывает на эволюцию политического режима в эпоху Б. Ельцина от «по-сттоталитарного» до «авторитарного» (вначале «корпоративного», а затем «бюрократического» типа).
Обратный процесс - восстановления роли государства и возвращения ему его функций - связан с первыми годами президентства В. Путина. Важную роль сыграла политика «укрепления вертикали власти», которая, с одной стороны, способствовала повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти, а с другой, стремилась вернуть в единую систему федеральные и региональные органы власти, с лишением последних автономии, полученной в 1990-е гг. Большое значение получили институты, «поддерживающие» президентскую власть. Среди них институты, легитимирующие Президента (в том числе институт
президентских выборов, федеральные и региональные политические элиты, средства массовой информации и др.); институты, обладающие полномочиями, делегированными Президентом (Администрация Президента, представители Президента в органах власти, полномочные представители Президента в Федеральных округах и т.д.); параконституционные институты, находящиеся в тесном контакте с Президентом, причем по большей части созданные по его инициативе (Общественная палата и др.). Чтобы, в дальнейшем избежать конфликта с Парламентом, угрожающего «параличом» государственной власти, в партийной сфере была снижена роль оппозиции, принят новый закон, более жестко регламентирующий деятельность политических партий. В России начала формироваться новая партийная система, которую Дж. Сартори характеризует как систему ограниченного плюрализма. Таким образом, институт президентализма сохранил необходимую для его существования опору не только на нормативно-правовые основания, однако «точкой» такой опоры становились институционализированные акторы политического процесса.
Усиление президентской власти в условиях разобщенной элиты и наличия внеинституционального центра власти было,\ вряд ли возможно. Поэтому необходимо было, во-первых, снизить остроту внутриэлитных конфликтов, а во-вторых, устранить от власти элитные группировки, не подконтрольные Президенту и не имеющие институциональных оснований на осуществление государственного управления. Такая работа была проведена, однако консенсуса (т.е. добровольного согласия) элиты в отношении ключевых проблем развития страны добиться так и не удалось, поэтому оно было заменено компромиссом (т.е. согласием вынужденным): «У элиты, несмотря на её видимую консолидацию вокруг Путина, нет ни согласия в отношении будущего, ни предпочтительных политических целей» [4, с. 90.]. Более того, предметом разделения элиты сегодня стали не принципиальные основания, а степень лояльности власти (в первую очередь, к президентской).
Таким образом, в ходе президентства В. Путина произошло развитие и закрепление института президентализма в современной России. Президенту удалось вернуть себе не только утраченные в конце 1990 гг. формальные (нормативно установленных) полномочия, но и закрепиться в качестве важнейшего актора большинства неформальных взаимодействий на всех уровнях политической системы, а также стать лидером общественной поддержки и доверия.
Для того чтобы подытожить вышесказанное, сформулируем более точно этапы трансформации института президентализма в процессе становления и развития в постсоветской России:
- первый этап (1991 - 1993 гг.) связан с возникновением в политической системе России должности Президента РСФСР. Отличительными чертами данного этапа являются наличие системного кризиса и крайне вы-
сокая динамика трансформационных процессов в политической и социальной системах, что обуславливало поиск оптимальной модели включения поста Президента в систему государственного управления и исключало возможность окончательного закрепления какой-либо из этих моделей и формирования устойчивого политического режима. Отношения Президента с другими государственными институтами строились на основе главенствующей роли Парламента в политическом процессе (российская политическая система имела черты парламентской республике);
- второй этап (1993 - 1996 гг.) обусловлен становлением института президентализма в политической системе. Новая Конституция РФ сосредоточила в руках Президента довольно большие полномочия. События сентября - октября 1993 года, подкрепленные высоким рейтингом доверия и поддержки Б. Ельцина и его властным и авторитарным стилем управления, обеспечили Президента неформальными полномочиями. Важным моментом в становлении российской формы президентализма стали выборы 1996 года, находившиеся под угрозой срыва, однако в результате состоявшиеся, позволили не допустить превращения политического режима в автократический режим президенциалистского типа;
- третий этап (1996 - 1999 гг.) связан с глубоким кризисом системы государственной власти. Открытый конфликт Президента и Парламента, приведший, в условиях президентализма, фактически к взаимной блокировке деятельности государственных органов. Это, наряду с пошатнувшимся здоровьем Б. Ельцина, привело к тому, что власть оказалась в руках неформальных, неинституционализированых акторов политического процесса. Из политического процесса оказались отстранены не только органы государственной власти, но и общество
- четвёртый этап (2000 - 2003 гг.) связан с первой президентской легислатурой В. Путина. Благодаря реформе системы государственной власти, основные властные полномочия были возвращены институтам системы государственного управления. Централизация власти привела к усилению роли Президента, к созданию единой властной вертикали, в которую органично встроились не только институты исполнительной ветви власти, что является некоторым характерным для президенталистских режимов ограничением демократических принципов. Это ограничение произошло в форме «навязанной» консолидации политической элиты; создания партийной системы, в которой максимально снижена роль политической оппозиции; строительства единой подконтрольной Президенту властной вертикали, в которую, в ущерб принципу «разделения властей», стали включаться институты, находящиеся вне структуры исполнительной ветви государственной власти, и т.д. Можно говорить о том, что именно на этом этапе завершилось закрепление института президентализма в российской политической системе. Усиление президентской власти произошло еще и
благодаря высочайшему кредиту доверия и степени поддержки лично В. Путина со стороны населения;
- пятый этап (с 2003 - 2008 гг.) связан с налаживанием эффективного взаимодействия института президентализма с другими элементами политической системы. Произошло окончательное оформление института президентализма в относительно законченном виде. Свидетельством тому можгут являться выборы Президента РФ 2004 года, проведенные фактически в форме плебисцита, т.е. в виде выражения доверия В. Путину. В условиях сниженной политической конкуренции (два постоянных участника президентских избирательных кампаний - Г. Зюганов и В. Жириновский отказались от участия в выборах). В этот период завершилось становление партийной системы ограниченного плюрализма с доминирующей партией, которая тесным образом связана с Президентом страны. Итогом этого процесса стало решение В. Путина возглавить список «Единой России» на парламентских выборах, в результате чего действующий Президент фактически стал лидером политической партии. Еще более тесным стало взаимодействие Президента России с Правительством РФ. Границей большинства этапов являются в данном случае президентские выборы, поэтому важно отметить некоторую условность такой этапизации и размытость границ, особенно между четвертым и пятым этапами.
Необходимо рассмотреть состояние института президентализма на сегодняшний день. Несмотря на то, что данный институт в относительно законченном виде сформировался к середине второго президентского срока В. Путина и с тех пор имеет довольно устойчивую форму, существенные изменения произошли после президентских выборов 2 марта 2008 года. На нормативном уровне стоит отметить пролонгирование сроков легислатуры Президента. К числу институциональных изменений можно отнести некоторое перераспределение полномочий между Президентом и Председателем Правительства, а также формирование мощного и достаточно обособленного от Президента центра власти во главе с В. Путиным. Что же касается политикокультурных изменений, то сегодня сложилась новая для постсоветской России ситуация, когда по данным ВЦИОМ «рейтинг доверия» (измеряется на основании ответов респондентов на вопрос «Назовите, пожалуйста, 5-6 политиков, которым Вы более всего доверяете?») Д. Медведеву возрастал с момента его избрания и сегодня стабилизировался на отметке в 42 %.. При этом, «рейтинг института президентской власти» (измеряется на основании ответов респондентов на вопрос «Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность... ?») существенно снизился (с 83 % в январе и 79 % в сентябре 2008 года, до 70-72 % во втором 2010). То есть социально-экономическое положение населения, внешнеполитические проблемы и т.д. не сказались на личной популярности Д. Медведева, однако, отношение к институту главы государства в таких условиях ухудшилось. Впервые в истории современной России деятельность
Председателя Правительства одобряет больше россиян, чем деятельность Президента (разница составляет в среднем 7 %).
Все это означает, что у главы государства существенно меньше «неформальных» рычагов управления политической системой, чем было еще 3 года назад. При этом центр власти сегодня «размывается» между Президентом и Председателем Правительства, у которого, в свою очередь, стало нетрадиционно много рычагов власти, в т.ч. и неформальных. Можно ли в таких условиях говорить о существовании института президента-лизма?
С нашей точки зрения, президентализм, пусть и в особой форме, но все же продолжает существовать в современной России, лишний раз подтверждая, что динамичность трансформации политических режимов, включающих в себя институт президентализма, очень высока. Представляется, что индикаторами, которые будут свидетельствовать о становлении в России президентско-премьерского (либо даже президентско-парламентского) режима об отказе от института президентализма, смогут стать: уход В. Путина с поста Председателя Правительства РФ с одновременным снижением его роли в политическом процессе; президентские выборы 2012 и 2018 гг., при условии, что на пост Президента не будет избран
В. Путин; появление в нижней палате Парламента мощной оппозиционной партии с возможностью (хотя бы в коалиции с другими партиями) блокировать принятие решений депутатами «Единой России».
Таким образом, в современной России сохраняются предпосылки для дальнейшего функционирования в политической системе института президентализма. С другой стороны, из истории коэволюции политического режима постсоветской России и исследуемого института следует, что скорость протекания изменений в политической системе довольно высока. Это позволяет ожидать институциональных и политикокультурных изменений в формах и способах осуществления президентской власти по окончании легислатуры Д. Медведева в 2012 году.
Список литературы
1. Linz J. The Perils of Presidentialismи // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. №1. P. 51-69.
2. Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М.: Изд-во «Сервис», 2004. 544 с.
3. Всероссийский Центр изучения общественного мнения. Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru.
4. Гудков Л, Дубин Б. Иллюзия модернизации: российская бюрократия в роли «элиты // Pro et Contra. Т. 11. 2007. №3, май-июнь. C. 73-97.
5. Демократия в современном мире: сб. ст. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2009. 368 с.
6. Кудряшов Е.В. Необходимость учреждения поста Президента в Российской Федерации в начале 90-х годов: историко-правовой аспект // Вестник СГУ, серия Право 2004. №36. С. 45-47
7. Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретикоправовой анализ // Право и политика. 2001. №7. С. 4-10.
8. Образы российской власти: от Ельцина до Путина / под ред. Е.Б. Шестопал. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008. 416 с.
9. О’Доннелл Г. Делегативная демократия [Электронный ресурс]. URL: http://refs.redban.ru/ref_147270.html.
10. Пономарева Е.Г. Политические институты и отношения в современной России. М.: МГИМО(У); Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. 264 с.
11. Фонд «Общественное Мнение». Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: http://www.fom.ru.
12. Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М.: РОССПЭН, 1999.
537 с.
A. Jabrov
In this article are considered the basic stages of formation and presidentialism development in Post-Soviet Russia. The characteristic is given to system of the presidential power on each of the stages. It is analyzed co-evolution of the political mode and institute of the presidential power in 1990-2010.
Keywords: power, presidentialism, presidency, political process, political system of a society, political mode.
Получено 25.10.2010г.
УДК 32.001
О.С. Иванова, аспирант, (4872) 37-62-82, [email protected] (Россия, Тула, ТулГУ)
ОСОБЕННОСТИ КОНСОЛИДАЦИИ-АДАПТАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО СООБЩЕСТВА
Рассмотрен интеграционный потенциал и выявлены консолидационные возможности политической элиты Тульской области.
Ключевые слова: внутренняя консолидация, ценностные ориентации, демократизация
Политическая консолидация возможна при наличии альтернатив, способствующих сознательному согласию различных групп индивидов по поводу поддержки того или иного политического курса и открывающих для политических партий перспективы создания программ с учётом интересов различных слоев населения. Важно подчеркнуть, что предпосылки для консолидационного процесса наблюдаются скорее на уровне общест-
