CC BY
305
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2019. № 2 (22). С. 174-184. УДК 323.2
DOI 10.25513/2312-1300.2019.2.174-184
Е. Н. Головенкин
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ
Исследуется вертикаль политической власти в России с точки зрения целей, задач и основных этапов её формирования. Актуальность исследования этого вопроса объясняется тем, что политика построения властной вертикали не только позволила укрепить страну и разрешить многие конфликты, существовавшие внутри политической системы России в начале 2000-х гг., но и сформировала ряд новых политических проблем в отношениях между центром и регионами. В частности, усиление федерального центра привело к смещению баланса сил в регионах, что в свою очередь запустило целый ряд внутриполитических процессов, которые непременно должны учитываться при разработке внутренней политики и принятии политических решений.
Ключевые слова: вертикаль власти; региональная политика; исполнительная власть; рецен-трализация.
E. N. Golovenkin
POLITICAL SYSTEM OF MODERN RUSSIA: EXPERIENCE OF CONSTRUCTING THE VERTICAL OF POWER
The purpose of the article is to analyze the vertical of the political power in Russia according to the aims, tasks and main stages of its formation. The relevance of this research is explained by the fact that the policy of creating the top-down governance has allowed to strengthen the country and to resolve many conflicts existing in Russian political system at the beginning of the 2000s years. Also it has created a number of new political problems in the relations between center and regions. In particular strengthening of the federal center has led to the shift of power balance in regions that has in turn started a number of internal political processes which necessarily have to be considered during the developing of the domestic policy and political decision making.
Keywords: regional policies; vertical of power; executive power; greater concentration of power; recentralization.
В истории современной России можно условно выделить два периода. Первый период связан с деятельностью Б. Н. Ельцина на посту президента с 1991 по 1999 г. Второй период начинается с 2000 г., когда 28 марта президентом России был избран В. В. Путин, и продолжается до настоящего момента. Со сменой политического лидера произошла и смена политического курса страны, поэтому моментом зарождения современной политической системы можно считать 2000 год.
С начала 2000-х гг. структура политической власти в России претерпела серьёзные изменения. Для большинства граждан по-
© Головенкин Е. Н., 2019
следние 18 лет представляют собой время политической стабильности, но для руководства нашей страны этот период времени характеризуется активным государственным и политическим строительством. Новый президент должен был не только решить проблемы, доставшиеся ему от предшественника, но и укрепить свои собственные политические позиции, поэтому основное содержание региональной политики 2000-х гг. было направлено на построение властной вертикали и централизацию политических и экономических ресурсов в федеральном центре. На сегодняшний день можно сказать, что
этот политический курс был успешно реализован, в связи с этим возникает возможность рассмотреть и сопоставить те цели и задачи, на решение которых он был направлен, и те результаты, которых удалось достичь. Анализ указанных вопросов представляется особенно актуальным на фоне усиливающихся призывов к проведению конституционной реформы в России. В качестве основных недостатков российской Конституции отмечаются: отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная чёткость в распределении полномочий между президентом и правительством, центром и регионами, неопределённость статуса администрации президента и полномочий прокуратуры [1]. Поводом для реформ выступает необходимость неизбежного транзита власти, который предположительно состоится в ближайшие 6 лет, т. е. до 2025 г. Основная проблема заключается в том, что действующий президент обладает большим объёмом персональных полномочий, которые невозможно передать преемнику. В этом контексте период транзита власти представляет собой своеобразную точку бифуркации, в которой Россия может кардинально изменить направление своего развития, например, в сторону демократизации политического режима, или же напротив продолжить курс на усиление авторитарных тенденций.
Цель данной статьи заключается в том, чтобы проследить, как происходил процесс формирования властной вертикали в России в период с 2000 по 2018 г., определить цели и задачи проводимой политики, а также выделить основные политические проблемы, существующие в отношениях между центром и регионами на сегодняшний день.
Сразу следует отметить, что под словосочетанием «вертикаль власти» в данной работе будет пониматься система отношений между уровнями политико-административной структуры государства, построенная по принципу жёсткого подчинения вышестоящих уровней нижестоящим. Основными субъектами вертикали власти являются органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне во главе с президентом.
В России, где фактически сложилась суперпрезидентская форма правления с высо-
кой степенью персонализации власти, институт президента является центром и высшим уровнем в иерархии исполнительной вертикали. Это объясняется тем, что президент обладает широкими полномочиями внутри структуры органов государственной власти, позволяющими ему оказывать существенное влияние на политический процесс. Под руководством президента находится администрация президента, в которой по состоянию на 2016 г. работало 2 316 человек (1 730 на федеральном уровне и 586 на региональном) [2, с. 45], и которая из технического органа в 1990-х гг. превратилась к настоящему моменту в некий аналог теневого правительства страны [3, с. 78]. Также под непосредственным управлением президента находится ряд ключевых министерств и служб, таких как министерство иностранных дел, министерство юстиции, министерство обороны, министерство внутренних дел, а также силовые федеральные службы (ФСБ, ФСО, СВР и Национальная гвардия) [4]. При этом важнейшим аспектом политики формирования силовых структур в 2000-х гг. стал процесс их федерализации, включающий в себя переподчинение силовых структур федеральному центру (раньше региональные отделения МВД и силовых служб могли входить в структуру органов исполнительной власти субъекта и подчиняться губернатору) и перенесение бремени их финансирования на федеральный бюджет [5; 6]. Таким образом, в руках президента сосредоточены все силовые ресурсы государства и важнейшие министерства, отвечающие за сферу юстиции, внутреннюю и внешнюю политику.
На сегодняшний день актуальность исследования политики федерального центра по отношению к регионам связана с тем, что в результате формирования властной вертикали регионы постепенно теряют самостоятельность, а значит, и возможность представлять свои региональные интересы в федеральном центре и проводить самостоятельную политику, направленную на удовлетворение региональных интересов. В конечном счёте, это приводит к перераспределению политической власти и влияния в регионе, а также смещению центра принятия политических решений от легислатур к органам исполнительной власти. Вмешательство фе-
дерального центра нарушает баланс сил в регионе и ломает механизм сдержек и противовесов, так как ни один из политических субъектов на уровне региона не имеет достаточного количества ресурсов и возможностей для эффективного противостояния этому вмешательству. В результате поддержки со стороны федерального центра региональные органы исполнительной власти становятся доминирующей силой в регионе и получают возможность одностороннего влияния на региональные органы представительной власти. В свою очередь органы представительной власти, попадая в зависимость от исполнительной ветви власти, перестают представлять интересы избирателей и превращаются в механизм реализации интересов федерального центра на региональном уровне.
Анализ российского законодательства в период 2000-х гг. показывает, что политика построения властной вертикали проводилась целенаправленно и была призвана повысить устойчивость политической системы России и решить ряд внутренних политических проблем, существовавших в нашей стране в начале XXI в.
В 2000 г. одна из основных политических проблем в отношениях с регионами была связана с существенным расхождением между правовыми и фактическими характеристиками российского федерализма. Согласно ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, однако фактически таковыми регионы России не являются. За рамками физико-географических и демографических показателей основные различия между субъектами Российской Федерации можно провести по двум основаниям: экономическому положению (доноры, реципиенты) и политико-правовому статусу.
Субъектами с наиболее высоким политико-правовым статусом были и остаются республики. В частности, особый статус республик вытекает из некоторых положений действующей Конституции Российской Федерации. Например, рядом со словом «республика» в ст. 5 Конституции в скобках написано «государство», помимо этого республики имеют право на собственные государственные языки, основной закон в них именуется конституцией (во всех других регионах - устав), а органы
судебной власти называются Верховным Судом и Конституционным Судом. Субъектами с самым низким политико-правовым статусом являются автономные округа, которые, согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации, входят в состав краёв и областей. Таким образом, в этом положении изначально заложен конфликт между руководством автономных округов и руководством краёв и областей, в состав которых они формально входят. Основными участниками борьбы за равноправие автономных округов были самые богатые субъекты Российской Федерации -Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые формально входят в состав менее богатой Тюменской области. Помимо этого, равноправие субъектов нарушалось практиками, связанными с заключением индивидуальных договоров о разграничении полномочий между конкретными регионами и центром.
Что касается экономических показателей, то в России существует серьёзное неравенство налоговой базы в регионах, что приводит к двум последствиям. Во-первых, федеральный бюджет обеспечивается более чем на 50 % за счёт налогов из четырёх субъектов. По данным на 2015 г., это Ханты-Мансийский автономный округ (24,7 %), Москва (15,7 %), Ямало-Ненецкий автономный округ (9,4 %) и Санкт-Петербург (5,5 %) [7, с. 2629]. Остальные субъекты в налоговом отношении имеют очень незначительную долю в федеральном бюджете. Во-вторых, центр забирает себе два базовых и легко собираемых налога: НДПИ - налог на добычу полезных ископаемых (нефть и газ) и НДС (основная часть которого собирается там, где самый развитый и большой рынок). Региональные бюджеты пополняются за счёт менее прибыльных и труднособираемых налогов.
Таким образом, при существующем уровне неравенства региональной налоговой базы в России невозможно уйти от перераспределительной модели государства, в которой баланс отношений между центром и регионами находится в перманентной динамике и нуждается в постоянной корректировке. Основная проблема такой системы распределения заключается в достаточно сложной и непрозрачной системе региональных дотаций (в каждом регионе существует огромное
количество видов и форм дотаций, которые очень сложно учесть и проконтролировать). Поэтому основная задача региональной финансовой политики заключается в формировании прозрачной системы перераспределения налоговых сборов, которая бы не стимулировала иждивенчество. Указанный экономический дисбаланс федерации имеет и политические последствия. Например, при существующей системе бюджетного распределения эффективным губернатором является не тот, кто способствует развитию региона, а тот, кто имеет поддержку со стороны федеральной власти и способен привлечь в регион как можно больше финансовых трансферов из центра, при этом абсолютно не обязательно добытые ресурсы вкладываются в общественное благо.
Рассматривая динамику развития отношений центра и регионов, нельзя забывать и о политических факторах. Учитывая факты политико-правового и экономического неравенства регионов, следует отметить, что процесс выстраивания вертикали власти имел и политические цели. В первую очередь эти цели были связаны с ослаблением позиций главного политического конкурента В. В. Путина и его команды в конце 1990-х гг. - избирательного блока «Отечество - вся Россия» (ОВР), возглавляемого знаковыми и очень популярными фигурами того времени -Е. М. Примаковым и Ю. М. Лужковым. Также в состав ОВР входил целый ряд сильных региональных лидеров, среди которых: президент Татарстана М. Ш. Шаймиев, президент Башкортостана М. Г. Рахимов, президент Ингушетии Р. С. Аушев, губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев. Следует отметить, что в 1999 г. рейтинг Е. М. Примакова, лидера ОВР, был очень велик, его поддерживал телеканал НТВ и почти все российские губернаторы. Финансовую поддержку ОВР оказывали такие организации, как «Лукойл», АФК «Система», «Газпром», группа «МОСТ», «Татнефть». Целью блока ОВР была победа на парламентских выборах в декабре 1999 г. и выдвижение Е. М. Примакова на пост президента в июне 2000 г.
В итоге парламентские выборы в декабре 1999 г. ОВР были проиграны, блок набрал 13,3 % голосов, заняв третье место после КПРФ (24,2 %) и «Единства» (23,3 %). Одна-
ко у ОВР оставалась возможность вступить с коммунистами в коалицию и выдвинуть Е. М. Примакова в качестве общего кандидата на выборах президента. Главным событием, помешавшим осуществлению этих планов, стал уход Б. Н. Ельцина с поста президента практически сразу после выборов парламента. Отставка Б. Н. Ельцина означала, что выборы пройдут на три месяца раньше, и времени для кардинального изменения ситуации у оппозиции нет. В результате уже на первом заседании Государственной Думы стало понятно, что коммунисты не поддерживают ОВР. Впоследствии Е. М. Примаков решил не участвовать в выборах президента, а через полтора года и вовсе ушёл из Государственной Думы, оставив пост главы фракции В. В. Володину, а в 2001 г. «Единство» и ОВР были преобразованы в политическую партию «Единая Россия». Однако формальное создание «Единой России» не означало полной политической победы, так как основные центры политической автономии были сосредоточены в регионах, имеющих не только политические, но и экономические ресурсы для отстаивания своей независимости. Поэтому для сохранения единства и управляемости страны была разработана политика, направленная на концентрацию власти и ресурсов в центре страны при политическом и экономическом ослаблении регионов. Основным инструментом реализации этой политики должна была стать исполнительная ветвь власти, как наиболее близкая и подконтрольная президенту структура внутри системы органов государственной власти.
С 2000 г., после прихода к власти В. В. Путина, начинается процесс снижения асимметрии и установление равноправия субъектов путём построения жёсткой вертикали власти, пронизывающей все уровни политико-административной структуры России. Политика централизации власти должна была решить следующие задачи:
• Восстановление единого правового поля на всей территории Российской Федерации путём приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством.
• Унификация регионального политического пространства, выравнивание политико-
правового статуса субъектов Российской Федерации. Разрешение конфликтов между руководством краёв, областей и автономных округов.
• Подавление региональной оппозиции и ликвидация сепаратистских настроений.
• Разрешение конфликтов между мэрами региональных столиц и губернаторами, избираемыми напрямую населением (содержание этого конфликта было связано с борьбой за ресурсы и влияние в местной элите при соизмеримом уровне легитимности за счёт победы на прямых выборах).
• Предупреждение возможных конфликтов между губернаторами и легислатурами при условии принадлежности губернаторов и доминирующих фракций регионального парламента к разным политическим силам.
• Централизация экономических ресурсов в федеральном центре и проведение перераспределительной политики, ориентированной на выравнивание экономического положения регионов.
Для решения этих задач был предпринят ряд действий по изменению баланса сил между центром и регионами в сторону доминирования федерального центра за счёт построения властной вертикали.
Одним из первых решений в этом направлении стало создание в мае 2000 г. федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями президента. Основная задача полпредов заключалась в установлении верховенства федерального законодательства на территориях регионов и реализации в федеральном округе кадровой политики президента. В этот период признаются недействительными положения регионального законодательства, обосновывающие региональный суверенитет, верховенство местного законодательства, право приостанавливать правовые акты Российской Федерации. В отношении большинства республик период десуверенизации завершился к 2002-2003 гг. С 2003 г. начинается процесс по укрупнению регионов России, направленный в первую очередь на объединение автономных округов с краями и областями. В результате этого в период с 2003 по 2008 г. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83, в частности прекратили самостоятельное существование 6 из 10 автономных округов. В свою очередь
политическое влияние полпредов в 2000-х гг. только возрастало. С 2004 г. к полномочиям полпредов добавилась задача внесения предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [8]. В 2005 г. политическое влияние полпреда был усилено за счёт создания советов при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах, куда вошли высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в федеральном округе [9].
Следующим шагом к установлению контроля над регионами стала реформа Совета Федерации, связанная с принятием 5 августа 2000 г. нового Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [10], который вывел из верхней палаты губернаторов. Результатом этой реформы стало снижение статуса Совета Федерации и ослабление представительских и лоббистских возможностей регионов в федеральном центре.
За месяц до начала реформы Совета Федерации в июле 2000 г. была принята ещё одна важная поправка, позволяющая президенту назначать на должность губернатора временно исполняющего обязанности. Такое решение могло быть принято в случае игнорирования президентского предупреждения о противоречии регионального законодательства федеральному и в случае предъявления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [11]. В это же время некоторые губернаторы (А. Г. Тулееев, М. М. Прусак, Е. С. Савченко, О. А. Богомолов) и депутаты (В. В. Ледник) предлагали перейти к системе назначения президентом глав исполнительной власти в регионах, однако поправка о назначении высшего должностного лица субъекта президентом была отклонена [12].
В июле 2001 г. принимается закон «О политических партиях», в котором были определены требования к политической партии, порядок её регистрации, а также вводилось государственное финансирование партий в зависимости от итогов выборов в Государственную Думу [13]. По новому закону
партия должна была иметь не менее 10 тысяч членов и региональные отделения численностью от 100 и более членов не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Однако более важно то, что закон запрещал создание региональных политических партий, которые были опорой губернаторов в регионе.
Таким образом, в начале 2000-х гг. за счёт создания федеральных округов, вывода глав регионов из Совета Федерации и введения запрета на создание региональных партий федеральному центру удалось сместить баланс сил в отношениях «центр - регионы» в свою сторону. В частности, было расширено присутствие федеральных органов власти в регионах и сформированы новые инструменты влияния на региональные органы исполнительной власти при параллельном ослаблении политического влияния региональных руководителей на федеральном уровне.
Дальнейшее строительство вертикали власти шло по линии ослабления региональных легислатур при усилении политических позиций исполнительной власти. Контроль над исполнительной властью был закреплён за счёт постепенного перехода от модели выборов глав регионов и муниципалитетов к модели их назначения. Дополнительным рычагом влияния на регионы в целом и на губернаторов в частности продолжает оставаться сфера финансовых дотаций [14, р. 2226-2228]. В результате, к концу 2000-х гг. поддержка федерального центра постепенно становится для региональных и муниципальных лидеров одним из важнейших факторов их политического выживания. Основным рычагом влияния на представительную власть в регионах становится набирающая политический вес «Единая Россия».
Важнейшую роль в формировании вертикали политической власти сыграло трагическое для России событие - теракт в Бесла-не, произошедший 1 сентября 2004 г. и ставший отправной точкой второго этапа политических реформ. После этого события, 13 сентября 2004 г., на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации недавно переизбранный президент страны В. В. Путин озвучил план политических реформ, который был последовательно реализован в последующие
четыре года. В частности, речь шла о реформе партийной системы, создании общественной палаты и формировании новой региональной политики, однако центральным пунктом выступления была реформа исполнительной власти. Данная реформа предполагала отмену губернаторских выборов, увеличение влияния глав субъектов на формирование органов местного самоуправления, повышение эффективности работы правоохранительных органов. Основной целью этих мер была кардинальная перестройка исполнительной власти и обеспечение единства действий всей исполнительной вертикали, в которой органы исполнительной власти работают как целостный соподчинённый единый организм [15].
В 2004 г. выборы губернаторов были отменены, и, как уже было отмечено, изначально кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе [16]. С 2005 г. это право также получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах [17]. А с 1 июля 2009 г. на основании указа президента предлагать главе государства кандидатуры на пост руководителя региона могли только политические партии, имеющие большинство в парламенте субъекта [18]. Указанные изменения были направлены на повышение роли политических партий в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, на усиление роли региональных отделений «Единой России» в структуре органов власти субъектов.
Идея о возвращении прямых выборов губернаторов была озвучена Д. А. Медведевым в декабре 2011 г. в рамках ежегодного послания Федеральному Собранию [19], после массовых акций протеста против фальсификаций результатов выборов в Государственную Думу пятого созыва. В итоге прямые выборы губернаторов были вновь возвращены, но с оговорками. В отличие от выборной модели, существовавшей в России с 1995 по 2004 г., новые правила избрания губернаторов имеют ряд существенных ограничений, включающих в себя президентский и муниципальный фильтр [20]. В случае избрания руководителя субъекта на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права президентский фильтр связан с возможностью президента повлиять на состав кандидатов в результате проведения консультаций с партиями, выдвинувшими кандидатов, и самими кандидатами. Муниципальный фильтр, введённый в мае 2012 г., предполагает, что желающие принять участие в выборах на пост губернатора должны получить поддержку от 5 до 10 процентов депутатов муниципальных собраний. На сегодняшний день, в условиях доминирования одной политической партии, в большинстве легислатур ситуация доходит до крайностей, так как многие кандидаты (в том числе и от парламентских партий) просто не могут самостоятельно преодолеть этот фильтр без помощи «Единой России» [21].
Впоследствии в 2013 г. регионам дали право заменять прямые выборы руководителей субъектов процедурой их избрания депутатами регионального парламента [22]. В случае принятия субъектом этой модели, законодательный орган региона выбирает губернатора из трёх кандидатур, внесённых президентом. В свою очередь, предложения по кандидатам глава государства получает от партий, представленных в региональном парламенте и Государственной Думе. Таким образом, федеральный центр смог сохранить за собой формальное право политического влияния на выборы глав регионов. Изначально предполагалось, что это решение было продиктовано стремлением отменить прямые выборы глав регионов лишь в нестабильных республиках Северного Кавказа, однако фактически ничего не мешает и другим субъектам перейти на эту модель. На сегодняшний день этим правом воспользовались такие регионы, как Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Крым, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа (первоначально парламентом выбирался руководитель Севастополя, но в ноябре 2016 г. был осуществлен переход к модели прямых выборов губернатора города [23; 24]).
Для полного понимания смысла отмены губернаторских выборов необходимо более подробно разобраться в механизме работы системы властной вертикали. Дело в том, что эффективность и устойчивость механизма
работы вертикали власти обеспечивается за счёт одного важного условия - каждое нижестоящее звено получает власть от вышестоящего звена и несёт перед ним ответственность за её использование. В связи с этим основным препятствием для формирования такой вертикали являются другие источники легитимности, позволяющие субъектам вертикальной цепи приобрести власть какими-либо иными способами, кроме получения её от вышестоящего звена. В случае, если субъект властной вертикали получает власть не от вышестоящего звена, то он перестаёт нести перед ним ответственность и начинает действовать в интересах другого источника легитимности, тем самым разрушая вертикаль власти. Таким образом, если единственным источником легитимности помимо вышестоящих органов государственной власти является народ, то для формирования вертикали власти необходимо одно единственное условие - чтобы граждане перестали быть источником легитимности для субъектов властной вертикали (т. е. губернаторов и мэров). Это можно осуществить либо путём отмены выборов, либо путём обеспечения победы на этих выборах своих кандидатов.
В этом контексте следует обратить внимание на результаты одного из последних эмпирических исследований малых городов, проведённого исследовательской группой в составе А. Е. Чириковой, В. Г. Ледяева и Д. Г. Сельцера. Наряду с такими выводами как преобладание корыстных мотивов в политической повестке, превалирование неформальных отношений над формальными, было отмечено, что основной объём политической власти сосредоточен в руках представителей администрации, крупнейших бизнесменов и в меньшей степени представителей легислатур. При этом наибольшим влиянием во всех ключевых сферах городской политики обладают лидеры исполнительной власти. Вторым по уровню влияния игроком является крупный бизнес, в то время как уровень влияния представительных институтов -партий, местных легислатур, организаций гражданского общества оказывается минимальным [25].
Раскрывая тезис о слабом политическом влиянии легислатур и политических партий, следует отметить, что основными инстру-
ментами контроля со стороны власти за процессом формирования парламента, политическими и гражданскими объединениями являются региональные отделения «Единой России» и ресурсы региона. Будучи зависимым от центра в экономическом и политическом отношении, губернатор имеет определённые негласные обязательства, связанные с обеспечением электоральной поддержки партии власти. От этого зависит формирование национального парламента, контроль над которым обеспечивает доминирование исполнительной власти, тем самым замыкая круг самовоспроизводства и сохранения выстроенной вертикали политической власти. Если губернаторы справляются с этой задачей, то вопрос об их переизбрании или назначении зачастую также решается в положительную сторону. Поэтому превращение «Единой России» в партию власти можно рассматривать как технологию реализации плана по формированию властной вертикали. У политической партии нет и не может быть административного ресурса, он находится исключительно в руках исполнительной власти. В качестве основных факторов электорального успеха «Единой России» исследователи выделяют наличие большого количества ресурсов (денежные средства, административный ресурс, государственные корпорации, электоральные манипуляцию) и возможность использования клиентских сетей [26, р. 1130-1134]. В связи с этим высокие результаты «Единой России» на выборах, по большей части, является заслугой исполнительной власти, а не самой партии. Именно поэтому парламенты не заинтересованы в отстаивании интересов местного населения, от которого они фактически не зависят. В свою очередь выборы играют роль легитимации существующего режима и политического курса исполнительной власти [27, с. 33-72; 28].
Самым нижним уровнем вертикали власти, который формально не входит в систему органов государственной власти, однако фактически является её продолжением на локальном уровне, является местное самоуправление (МСУ). Роль местного самоуправления в политической системе России очень велика, особенно если речь идёт о городском самоуправлении, у этого есть три
причины. Во-первых, большая часть населения концентрируется в городах. Во-вторых, в России очень много моногородов, которые ещё в СССР строились вокруг крупных производств и на сегодняшний день имеют важное экономическое, стратегическое и политическое значение. В-третьих, большая часть территории России практически не заселена, поэтому и устанавливать там какую-либо политическую власть не имеет смысла. В связи с этим, несмотря на огромную территорию Российской Федерации, население России в основном концентрируется в крупных городах, где сосредоточена основная часть экономического, политического и социального потенциала России. Таким образом, в очень упрощённом виде Россию можно представить в виде 15 крупнейших го-родов-миллионников с их агломерациями, а именно: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград, Воронеж [29]. В этих городах и ассоциированных с ними территориях ведётся основная политическая борьба.
Основным центром формальной политической власти в городах и поселениях является должность главы муниципального образования, поэтому контроль над этой должностью является главным объектом политической борьбы. При этом особое внимание уделяется городам - столицам субъектов Российской Федерации.
С 2000 по 2003 г. в органах МСУ власть формировалась только в результате прямых выборов. Однако уже в октябре 2003 г. принимается новая версия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [30], в котором глава муниципального образования может избираться не только гражданами, но и депутатами из числа членов представительного органа муниципального образования. Помимо этого происходит разделение функций мэра на две должности - глава администрации (сити-менеджер) и глава муниципального образования (избираемый мэр). В комбинации все эти нововведения формируют юридическую базу для трёх основных моделей МСУ, которые используются в муниципальных образованиях. В первой
модели выборный глава муниципального образования является одновременно главой администрации. При этой модели граждане имеют возможность полностью сформировать органы власти МСУ, т. е. избрать главу и представительный орган муниципального образования. Во второй модели глава муниципального образования является председателем представительного органа МСУ. В этом случае глава администрации избирается представительным органом или назначается им по контракту (более распространено). Третья модель формируется в ситуации, когда представительный орган МСУ не избирается населением, а формируется из глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального образования. Здесь глава представительного органа обязательно избирается депутатами.
В результате введения указанных выше моделей муниципалитеты всё чаще уходят от прямых выборов глав муниципальных образований. Наиболее ярко эта тенденция проявляется в столицах регионов России с 2006 г. [31, р. 669-676]. На сегодняшний день только в девяти региональных центрах главы муниципальных образований избираются напрямую (Абакан, Воронеж, Калининград, Кемерово, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Южно-Сахалинск, Якутск) [32].
Таким образом, конфликт между мэрами и губернаторами, заложенный в федеративном устройстве России в начале 2000-х гг., был успешно разрешён за счёт того, что и губернатор и мэр стали, в основном, назначенцами. Сам процесс отмены прямых выборов привёл в ряде городов к ярким протест-ным компаниям (Ярославль, Астрахань, Петрозаводск, Екатеринбург), однако это никак не повлияло на общую тенденцию ухода от прямых выборов глав муниципальных образований. Результатом этой реформы стало изменение баланса власти между центром и регионами, выразившееся в переходе с федеративной модели на модель, носящую более унитарный характер.
Подводя итог рассмотрению динамики взаимоотношений центра и регионов, можно сказать, что политика построения властной вертикали позволила укрепить страну и разрешить многие конфликты, существовавшие внутри политической системы России в на-
чале 2000-х гг. Поэтому, учитывая сложную внутриполитическую ситуацию, в которой оказалась Россия на пороге нового тысячелетия, можно сказать, что политика централизации является вполне оправданным шагом по урегулированию раздирающих страну противоречий. С другой стороны, курс на централизацию политической власти имеет и ряд негативных последствий, которые, несомненно, должны учитываться при принятии политических решений и разработке региональной политики.
Во-первых, несмотря на уменьшение количества автономных округов, остаётся неразрешённым конфликт между руководством оставшихся автономных округов (Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Чукотский, Ханты-Мансийский) и руководством краёв и областей. Также продолжает существовать конфликт между федеральным центром и национальными республиками, которые требуют от центра экономических и политических уступок за счёт «торговли угрозами». К основным таким угрозам можно отнести сепаратизм, этнические конфликты, террористическую активность.
Во-вторых, ценой решения конфликта между мэрами и губернаторами стало снижение политической значимости их позиций. В данной ситуации важно отметить нецелесообразность муниципального фильтра, который на сегодняшний день становится невыгоден даже «Единой России», так как она вынуждена выступать администратором процесса сбора подписей. В свою очередь, невключение кандидатов от парламентской оппозиции в состав претендентов на пост губернатора потенциально может вызвать серьёзный общественный резонанс. В результате даже парламентские партии, не способные самостоятельно пройти муниципальный фильтр, вынуждены идти на теневые сделки с администрациями. Такая политика создаёт у избирателей ощущение «договорного матча» и снижает общую легитимность режима. В свою очередь, закрытие канала обратной связи, которым являются прямые выборы мэров и губернаторов, а также отстранение граждан от полноценного участия в решении локальных проблем ведёт к политизации вопросов градостроительства и благоустройства. В ситуации, когда партии не выражают
интересы населения, а выборы руководителей отменены, складываются условия, в которых люди не имеют возможности выразить и отстоять свои интересы по наиболее важным для них вопросам. Это ведёт к тому, что такие бытовые вопросы организации жизни городов, как парковки, дорожное движение, логистика, парки, застройка и т. д., каждый раз становятся потенциальными зонами острого и сопряжённого с насилием конфликта между властью и обществом.
Таким образом, политика централизации стала причиной ряда других проблем, решение которых может быть предусмотрено уже в рамках новых программ политического развития России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зорькин В. А. Буква и дух Конституции // Российская газета. - 2018. - 10 окт. - № 7689 (226) . - URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html.
2. Российский статистический ежегодник. 2016 : стат. сб. / Росстат. - М., 2016 - 725 с.
3. Соловьев А. И. Латентные структуры управления государством или игра теней на лике власти // Политические исследования. - 2011. -№ 5. - С. 70-98.
4. О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636. - URL: https://rg.ru/2012/05/22/struktura-dok.html.
5. Об утверждении типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации : Приказ от 15 сент. 2003 г. № 730. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 11 авг. 2003 г. № 960. -URL: http://kremlin.ru/acts/bank/19870/page/!.
7. Регионы России. Социально-экономические показатели . 201 6 : стат. сб . / Росстат. - М ., 2016. - 1326 с.
8. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 27 дек. 2004 г. № 1603. - URL: https://rg.ru/2004/12/29/gubernatori-dok.html.
9. О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах : Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337. - URL: http://base.garant.ru/187995/.
10. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : Федеральный закон от 5 августа 2000 г.
№ 113-Ф3. - URL: https://rg.ru/2000/08/05 /sovfed-dok.html.
11. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Стенограммы обсуждения законопроекта № 31201-3 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». - URL: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/31201-3.
13. О политических партиях : Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ. - URL: https://rg.ru/2001/07/11/partii-dok.html.
14. Remington T. F. Institutional Variation Among Russian Regional Regimes: Implications for Social Policyand the Development of Non-governmental Organizations // Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Vol. 6, no. 26. - P. 2215-2237.
15. Вступительное слово на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации. - URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts /22592.
16. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : Федеральный закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
17. О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» : Федеральный закон от 31 дек. 2005 г. № 202-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 23 апр. 2009 г. № 441. -URL: https://rg.ru/2009/04/28/ukaz-dok.html.
19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федера-
ции от 22 дек. 2011 г. - URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/14088.
20. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Партии устали от муниципального фильтра. -URL: http://www.kommersant.ru/doc/3229952.
22. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 2 апр. 2013 г. № 30-Ф3 (ред. от 3 февр. 2015 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23. О внесении изменений в Устав города Севастополя : Закон г. Севастополя от 29 нояб. 2016 г. № 292-ЗС. - URL: https://sevzakon.ru/ view/laws/bank/14402/zakon_n_292_zs_ot_29_ 11_2016/19626/.
24. Мухаметов Р. С. Эволюция системы избрания глав регионов в России // Известия Уральского федерального университета. Серия 3. Общественные науки. - 2016. - № 2 (152). - С. 80-86.
25. Чирикова А. Е., Ледяев В. Г., Сельцер Д. Г. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Политические исследования. - 2014. -№ 2 (140). - С. 88-105.
26. White A. C. Electoral Fraud and Electoral Geography: United Russia Strongholds in the 2007
Информация о статье
Дата поступления 20 ноября 2018 г.
Дата принятия в печать 28 мая 2019 г.
Сведения об авторе
Головенкин Егор Николаевич - канд. полит. наук, ведущий аналитик Государственного бюджетного учреждения города Москвы «Московский дом общественных организаций» (Москва, Россия)
Адрес для корреспонденции: 109456, Россия, Москва, 4-й Вешняковский проезд, 1/1
E-mail: [email protected] Для цитирования
Головенкин Е. Н. Политическая система современной России: опыт построения вертикали власти // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2019. № 2 (22). С. 174184. DOI: 10.25513/2312-1300.2019.2.174-184.
and 2011 Russian Parliamentary Elections // Europe-Asia Studies. - 2016. - Vol. 68, no. 7, September. - P. 1127-1178.
27. Голосов Г. В. Демократия в России: инструкция по сборке. - СПб. : БХВ-Петербург, 2012. - 208 с.
28. Nye J. V., Vasilyeva O. When does local political competition lead to more public goods?: Evidence from Russian regions // Journal of Comparative Economics. - 2015. - Vol. 43, no. 3. -P. 650-676.
29. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям // Федеральная служба государственной статистики. - URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect /rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications /catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce.
30. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
31. Reuter O. J., Buckley N., Shubenkova A., Gari-fullina G. Local Elections in Authoritarian Regimes: An Elite-Based Theory With Evidence From Russian Mayoral Elections // Comparative Political Studies. - 2016. - No. 49 (5). - P. 662697.
32. Горяченко Е. Е., Малов В. В. Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России (результаты опроса руководителей муниципальных образований, апрель-май 2016 г.) : аналит. зап. -URL: http://www.asdg.ru/about/struct/sobr /XXXIII/Monitoring_2016.pdf.
Article info
Received
November 20, 2018
Accepted May 28, 2019
About the author
Egor N. Golovenkin - PhD in Political Sciences, Leading analyst of the Moscow State-Funded institution "Moscow house of public organizations" (Moscow, Russia)
Postal address: 1/1, 4-j Veshnyakovskij proezd, Moscow, 109456, Russia
E-mail: [email protected] For citations
Golovenkin E.N. Political System of Modern Russia: Experience of Constructing the Vertical of Power. Herald of Omsk University. Series "Historical Studies", 2019, no. 2 (22), pp. 174-184. DOI: 10.25513/2312-1300.2019.2.174-184 (in Russian).
