CC BY
39
Государственное и частное партнерство
инвестиционным проект как основной объект создания системы государственного и частного партнерства в россии и в некоторых странах ближнего зарубежья
После распада ссср экономика россии и стран ближнего зарубежья переживает нелегкие времена. Особенно тяжело процессы перехода к рыночным отношениям протекают в странах, где принципы партнерств между государством и частным бизнесом либо еще не сформированы (размыты), либо не получили должного распространения. совокупность таких принципов в международной практике имеет общее название «государственные и частные партнерства» («public-private partnerships»). данный сборный термин в последнее время приобретает все большую известность на мировом рынке. Его суть сводится к созданию по инициативе национального правительства отдельно взятого государства особых (кластерных) экономических и правовых условий для воссоздания и/или управления имуществом либо принадлежащим государству на праве собственности, либо тем, которое будет принадлежать государству после завершения работ (услуг). Метод государственных и частных партнерств позволяет мобилизовать финансовые капиталы и технологии в тех областях, в которых государство не имеет возможности сделать это самостоятельно. Государственные и частные партнерства также можно рассматривать как инструмент социально-экономической поддержки международным сообществом отдельного государства, которое не имеет возможности эффективно справляться с управлением имуществом, находящимся у него на праве собственности, в национальных интересах, в обмен на определенные экономические или геополитические блага, осуществляемые им в этой связи.
А. Э. БАРИНОВ, кандидат экономических наук
В самом общем смысле для государственных и частных партнерств характерны следующие общие принципы:
— наличие специальной правовой базы, регламентирующей условия присуждения соответствующих контрактов и получения государственной поддержки;
— наличие специальной схемы финансирования контракта и снижения сбытовых рисков, при которых государство принимает на себя прямые финансовые обязательства в отношении предмета контракта и частного участника (участников);
—строящийся (управляемый) объект приобретает характер общенациональной (стратегической) единицы, что, помимо государственной поддержки, позволяет ему иметь прочие разнообразные привилегии.
В международной практике правовое поле государственных и частных партнерств имеет огромное количество различных нюансов и регламентируется множеством договоров различных типов. В самом общем плане их можно подразделить:
— на сервисные контракты с риском и без риска, в рамках которых осуществляется освоение, финансирование и управление государственным имуществом (в том числе недрами) с последующей передачей приращенного имущества государству такие контракты имеют, как правило, смешанную правовую природу;
— государственные (административные) контракты, заключаемые на конкурсной основе для поставки товаров в рамках государственного заказа;
— международные контракты, заключаемые на создание (управление) имущественными ком-
плексами между крупнейшими операторами национальных стратегий. Такие соглашения обычно регулируются нормами международного права.
В качестве одной из форм партнерских отношений некоторые специалисты указывают создание совместных предприятий с долей государства. На наш взгляд, создание совместных предприятий может считаться некой базисной или начальной формой сотрудничества государства и частного бизнеса, поскольку принцип объединения капиталов все же не отменяет необходимости последующих гражданско-правовых отношений, реализуемых в рамках договоров подряда, аренды, управления, концессионных договоров, несмотря на то, что правовая природа последних весьма расплывчата. Разновидностью концессий является законодательство о разделе продукции в нефтегазовой области; реализация таких соглашений имеет специфический характер и является предметом отдельного глубокого исследования.
Как отмечается рядом отечественных специалистов1 (мы имеем сходную позицию по данному вопросу), существуют два пути образования партнерских отношений в экономике отдельных государств:
— формирование системы партнерств «с нуля», что наблюдается в странах Восточной Европы и странах, обогащенных нефтегазовыми запасами. В этом случае утверждается некий комплекс норм, как правило, инвестиционного, кредитного и гарантийного свойства, который бы позволил максимально снизить суверенные и отраслевые риски. Задача, стоящая перед странами, избравшими данную стратегию, — в максимально сжатые сроки обеспечить общий экономический рост, следовательно, привлечь крупные международные капиталы и технологии. При этом они в большинстве случаев имеют природные или геополитические преимущества (богатства), доступ международного сообщества к которым (или за пользование которыми) является платой за привлечение этих капиталов и технологий. Изначально заключаемые «партнерские» соглашения, как правило, существенно менее выгодны для национальной экономики государств-инициаторов из-за их высоких общеэкономических и отраслевых рисков. Впоследствии, по мере экономического развития инициатора, данные соглашения обычно пересматриваются или завершают свое действие по волеизъявлению государства;
— эволюционное врастание партнерских отношений в сложившуюся структуру экономики и права, что наиболее характерно для стран с развитой рыночной средой. необходимость обеспечения
1 http://www. concession. ru/paiseDocument. php?DocFName=116.
общеэкономического роста для этих стран не так актуальна, в то же время они могут испытывать трудности, связанные, например, с освоением каких-либо узких отраслей, государственная поддержка которых не достаточна, или области энергетики (как, например, в США).
Как показывает мировая практика, эффективность партнерских отношений существенным образом зависит от следующих компонентов:
— государственных гарантий, что прямые инвестиционные вложения в реальный сектор экономики не будут национализированы или отчуждены иным способом;
— инвестиционного законодательства, содержащего четкое определение инвестиционного проекта — объекта долгосрочного вложения инвестиций в реальный сектор экономики, а также, что чрезвычайно важно, правовой и финансовой системы отношений между государством и частным бизнесом в связи с его реализацией. Иными словами, механизм партнерств необходимо выделить из системы традиционных координат взаимодействия государства и частного бизнеса посредством выделения инвестиционного проекта как главного объекта подобных взаимоотношений и определения специального правового поля, обеспечивающего эти взаимоотношения. инвестиционное или приравненное к нему законодательство должно также содержать несколько инструментов государственной поддержки, в числе которых предоставление бюджетных кредитов, гарантий, стимулирование экспорта, выделение грантов, бюджетных ассигнований, возможность перехода права собственности на наименее прибыльные объекты («смешанные» концессии) и т.д. Чем разнообразнее механизм поддержки — тем лучше. Очевидным негативным моментом является высокая вероятность коррумпированности процессов ее предоставления;
— наличия специального органа или органов управления и мониторинга действий концессионера в особенных случаях, когда проект настолько важен для экономики, что нуждается в комплексной поддержке и более тщательной проверке со стороны государства;
— наличия четкого и, желательно, зафиксированного в нормативных актах государственного значения, перечня секторов, открытых для зарубежных инвестиций, и тех, управление и финансирование которых является прерогативой государства.
Рассмотрим эволюцию партнерских отношений государства и частного бизнеса в россии и некоторых странах ближнего зарубежья — в рес-
публике Казахстан, Украине, Республике Беларусь. Эти страны были выбраны в качестве примера по следующим причинам. Во-первых, они находятся в преддверии комплексного вхождения в мировой рынок капиталов и торговли, что означает необходимость освоения нового экономического пространства и, значит, желание, а главное — готовность существовать по общемировым стандартам. Во-вторых, все они испытывают трудности по восстановлению транспортной инфраструктуры. В-третьих, что самое интересное, наблюдается некоторая схожесть мер, принимаемых этими государствами для внедрения у себя механизмов государственного и частного партнерства, что более подробно будет исследовано ниже.
Россия. При всем многообразии существующих в россии правовых норм, регламентирующих взаимоотношения в области инвестиций, в том числе в реальный сектор экономики, полагаем, что их корректность и эффективность пока находятся не на должном уровне. Проблемы российской экономики совершенно определенно требуют не просто партнерских отношений, а стратегических партнерских отношений, которые бы подтвердили международному сообществу факт наличия в россии условий, достаточных для внедрения извне долгосрочных капиталов и технологий. Примеров потребности в государственно-частных партнерствах огромное количество, соответствующие инвестиционные проекты охватывают почти все области российской экономики. Наиболее ярким подтверждением является сектор дорожного строительства2. Большинство из декларируемых на федеральном уровне инвестиционных проектов в этой области отличают капитальная емкость, техническая сложность, слабая проработанность вопроса об интенсивности движения, что, очевидно, требует установления под каждый из них специального финансового, налогового и правового режима. В то же время закон о платных дорогах, о котором на государственном уровне ведутся многочисленные дискуссии последние несколько лет, не утвержден, перспективы его подписания в ближайшее время туманны. ранее предпринятые
2 Общая протяженность автодорог в России составляет почти 900 тыс. км (при потребностях в 1,5 млн км), из них около половины находится в неудовлетворительном состоянии. Модернизация дорожного хозяйства потребует капитальных вложений — 650 млрд руб. в год в ценах 2005 г. (т. е. около 4 % от ВВП). Фактический объем бюджетного финансирования в 2005 г. составил 150,8 млрд руб., в 2006 г. — более 174 млрд руб. («Транспорт России» от 11.09.2006.).
попытки решить затруднения без создания специальной правовой базы были неудачны3.
В 2005 — 2007 гг. в России активно создавались следующие институциональные и правовые механизмы, способствующие развитию партнерств государства и частного бизнеса:
— Инвестиционный фонд РФ;
— концессии;
— Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк).
как следует из различных информационных источников, государственная поддержка большинства инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне, будет осуществляться в рамках Инвестиционного фонда РФ, утвержденного в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.2005 № 694, либо в форме государственных гарантий сроком на пять лет, либо в форме «совместного финансирования». также допускается направление средств в уставные капиталы юридических лиц (очевидно, при учреждении совместных предприятий, хотя в Постановлении не указывается, при каких случаях конкретно). В нем также не содержится разъяснений, какой именно инструмент государственной поддержки будет предоставлен при совместном финансировании. Тем не менее изложенные в приказе Министерства экономического развития и торговли РФ от 23.05.2006 г. № 139/82н «Об утверждении Методики расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации» критерии позволяют сделать предположение, что речь идет не о безвозмездной поддержке.
Основные риски партнерства, создаваемого посредством использования Инвестиционного фонда РФ будут снижены, очевидно, за счет комплексности и качества предварительных экспертиз и отбора инвестиционных проектов (что должно удостоверить высокое качество проекта для частного инвестора). Во-первых, к финансовым потокам проекта будут предъявляться довольно высокие требования, которые, по нашему мнению, в полном объеме вряд ли исполнимы. Во-вторых, принятию положительного решения о бюджетной поддержке
3 В следующих проектах — строительстве 10-километрового участка автодороги Воронеж — Тамбов, мостового перехода у
села Семилуки в Воронежской области, обходного пути вокруг села Хлевное в Липецкой области и мостового перехода через реку Обь в Барнауле — плата за проезд пока не окупила вложенных инвестиций.
проекта будут предшествовать заключения федеральных министерств (в том числе Федерального агентства по особым экономическим зонам) и иностранных банков, среди которых «ABN Amro», «BNP Paribas», «Goldman Sachs» и др. Попытки найти в поисковых базах и открытых для доступа материалах хотя бы одно заключение указанных иностранных банков не увенчались успехом. Вполне возможно, они носят конфиденциальный характер, что весьма странно, поскольку, если данные заключения лишь подчеркивают достоинства проекта, — это еще более удостоверяет высокое качество и низкие риски соответствующих контрактов для иностранных инвесторов, равно как и приемлемый (высокий) уровень качества молодых для российской экономики государственных и частных партнерств.
В перечне документов, которые претендент должен представить в профильное министерство для рассмотрения его заявки, содержится ссылка на проект инвестиционного контракта, типовая форма которого «разрабатывается и утверждается Министерством экономического развития и торговли (п. 7 указанного Постановления об Инвестиционном фонде РФ «Порядок отбора инвестиционных проектов»). Эта форма в открытом доступе на момент подготовки данного материала отсутствовала, равно как и утвержденное в федеральном законодательстве описание инвестиционного контракта. Упоминания об инвестиционном контракте в контексте инвестиционного проекта (определение которого также вызывает многие вопросы4) содержится в некоторых правовых актах субъектов РФ, в частности, в постановлении Правительства Москвы от 27.04.2004 № 255-ПП «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов» (приложение 6) 5.
4 Определения инвестиционного проекта приведены в федеральных законах от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и от 25.02.1999. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В них, в частности, говорится, что под инвестиционным проектом понимается обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления прямой инвестиции (160-ФЗ) и капитальных вложений (39-Ф3), в том числе необходимая проектная документация и бизнес-план. Получается, что инвестиционным проектом является его ТЭО. При этом понятно, что речь идет о финансировании инвестиций и вложений в основной капитал — затрат на новое строительство, расширение, реконструкцию и перевооружение действующих предприятий. тем не менее инвестиционный проект в контексте вложений в основной капитал (капитальных вложений) в указанных федеральных законах четко не формулируется.
5 В указанном Постановлении инвестиционный проект представляет собой совокупность мероприятий по строительству
В российском федеральном законодательстве не приводятся термин и описание признаков инвестиционного контракта. Заключаемые в сфере жилищно-коммунального хозяйства инвестиционные контракты на строительство объектов недвижимости регулируются частично гражданским кодексом, частично — инвестиционным законодательством6. Вряд ли подобные проекты являются (если вообще являются) объектом финансирования (гарантий) со стороны Инвестиционного фонда РФ. Помимо этого, предметом контракта на строительство является действительно инвестиционная деятельность, а не те формы государственной поддержки, которые прописаны в указанном Постановлении об Инвестиционном фонде РФ, кроме, возможно, вложений в уставные капиталы юридических лиц.
О необходимости утверждения института концессий говорят почти с самого начала становления рыночных отношений в российской экономике, т. е. с начала 1990-х гг. Тем не менее федеральный закон был принят лишь в 2005 г. (№ 115-ФЗ). Не имея возможности ознакомиться с проектом рассматриваемого в 1990-е гг. концессионного закона (который так и не был принят), логично было бы предположить, что длительный срок составления нового закона и возможность в этот период исследования международного опыта обеспечат его комплексность и глубину Тем более что многие аналитики и крупные специалисты изначально полагали, что именно концессии станут для российской экономики практически единственно возможным механизмом отраслевого развития7. как известно, вышедший Закон не определил ни одного принципиального условия взаимодействия, за исключением, возможно, некоторых отраслевых ограничений.
В соответствии с указанным Законом, концессионными могут считаться объекты экономической и социальной инфраструктуры, включая трубопроводную инфраструктуру, а также объекты по производству, передаче и перераспределению электрической и тепловой энергии. При этом ни сроков, ни предель-
инвестиционного объекта — жилого дома, гаражей, объектов жилищно-коммунального назначения, что подтверждает использование термина «инвестиционный контракт» лишь в строительной сфере ЖКХ. Из этого следует, что речь идет о финансировании строительства, что является корректным и понятным, но существенно ограничивает норму применительно к другим отраслям.
6 Точнее — Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с последними изменениями от 18.12.2006 г.).
7 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски, М:, Наука, 2005 г.. С. 6.
ных (ограничительных) сумм поддержки Закон не содержит, из чего, очевидно, следует, что она может быть бессрочной и — в любом объеме. Равно как и не указаны объем и механизм исполнения обязательств государства перед концессионером, уж не говоря об обязательстве поддержки трафика на достаточном уровне для гарантирования окупаемости проекта в установленные сроки. Из этого следует, что все указанные принципиальные условия концессионных взаимоотношений должны быть прописаны непосредственно в соглашениях. Таким образом, на федеральном уровне не предусмотрена ответственность за корректность и приемлемость для российской экономики условий концессионных соглашений, что тем более странно, учитывая масштаб и сложность инвестиционных проектов, заявляемых именно на национальном уровне.
Очевидно, содержащиеся в федеральном законодательстве неясности не смущают инициаторов проекта строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге — по сути, первого проекта, который будет реализован в соответствии с действующим законодательством о концессиях и об Инвестиционном фонде РФ. Из средств фонда для целей проекта предполагается (на 01.01.2006 г.) выделить 28 млрд руб. (около 30 % его стоимости), оставшаяся часть средств будет привлечена за счет внебюджетных (частных) источников (около 50 %) и бюджетов субъектов Федерации8. Находящиеся в открытом доступе сведения об условиях участия в проекте не позволяют в полной мере оценить его привлекательность. Введение определенных требований к концессионеру, на наш взгляд, порождает множество вопросов и позволяет предположить не очень высокую изначальную проработанность проекта по сравнению с заявленной в средствах массовой информации9.
1) В предварительной тендерной документации не прописано, каким образом государство будет обеспечивать трафик; отмечается лишь, что механизм снижения риска недостаточной интенсивности движения будет разработан к моменту начала конкурсных процедур. При этом срок концессии ограничен 25 годами (со строительством — 30 лет), а в материалах не приведен расчет окупаемости проекта в указанный период. Очевидно, в этом случае приходится верить датской консультационной
8 «Перечень инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.11.2006 № 1708-р.
9 http://www. whsd. га.
компании «COWI», назвавшей финансовую модель удовлетворительной (хотя готовили модель не специалисты этой компании). «COWI» компания достаточно известная в международном сообществе, в особенности тем, что оказывает консультации по транспортным проектам по поручению Европейского союза. Тем не менее вопрос, что понимается под «удовлетворительной» моделью и для кого она удовлетворительная, остается на повестке дня.
2) Странные и противоречивые требования к претенденту. Для соблюдения концессионных требований он должен подтвердить:
— собственную финансовую состоятельность, доказав наличие у него за последние пять лет годового оборота в размере, эквивалентном 60 млрд руб. (более 2 млрд долл. США) и за последние 2 года чистой прибыли после налогообложения;
— имеющийся у него опыт мобилизации (привлечения) средств не менее чем по двум концессионным проектам стоимостью выполненных работ не менее 10 млрд. руб. (около 400 млн. долл. США) по каждому; хотя бы один объект должен включать в себя трассу с шестью полосами движения, а также мост высотой не менее 25 м. Кроме того, необходимо подтвердить опыт эксплуатации и сбора средств не менее чем по двум проектам дорожного строительства протяженностью не менее 30 км каждый (протяженность ЗСД — 46,6 км, в черте города — 26 км);
— отсутствие существенных негативных тенденций финансового положения самого претендента, равно как и его акционеров или участников, а также уплату всех причитающихся в соответствии с законодательством России налогов и сборов.
Среди российских предприятий, которые могут соответствовать критерию оборота (очевидно, выручки) в 60 млрд руб., выручку в требуемом и более объеме за 2005 г. (актуализированных данных в открытых источниках не приводится) имели, в частности:
— «Западно-Сибирский металлургический комбинат» (входит в «Евразхолдинг»);
— «Газпромстройинжиниринг» (100 %-ная дочерняя структура «Газпрома»);
— строительный холдинг «СУ-155» (принадлежит частным лицам) 10.
Ни у одной из сорока крупнейших компаний России (у которых пороговое значение выручки соответствовало заданному критерию) за 2004, 2005 гг. выручка не имела одинаковых значений. При этом ни одна из указанных компаний не специализировалась на дорожном строительстве, тем более в рамках концессии, хотя бы по причине того,
10 Шр://гай^. гЬс. гиДаЬ. 8Ыт1?2006/12/07/31284252.
что ЗСД является первым в России концессионным дорожным проектом, а за рубежом российские компании дорог не строят, поскольку не имеют надлежащего опыта и технологий.
В связи с этим логично было бы предположить, что указанные критерии составлены с ориентацией на иностранные компании, имеющие опыт реализации подобных проектов и возможность привлекать для этих целей зарубежные кредиты. Однако высказанное предположение также под вопросом, учитывая специфику некоторых требований и неясные перспективы их исполнения.
Во-первых, каким образом оператор сможет доказать факт уплаты всех российских налогов, если он нерезидент и до этого в России не работал? И каким образом, например, крупнейшая американская инженерно-строительная компания «ВесМе1» (специализирующаяся на дорожном строительстве), владельцами которой, по некоторым данным, являются бывшие и нынешние правительственные чиновники, приближенные к администрации Д. Буша, будет информировать российские власти об их финансовом положении? Во-вторых, является ли пороговое значение выручки усредненным за последние пять лет, или необходимо получать именно данную сумму каждый год, что на практике вряд ли возможно? В-третьих, речь идет о выручке непосредственно претендента или о показателе всего холдинга (если он в него входит), и, что самое главное — по каким стандартам? Изложенные требования уже создают благодатную почву для двоякого толкования, и, следовательно, неоднозначных решений.
Положение об Инвестиционном фонде РФ и законодательство о концессиях, не отменяя возможности параллельного концессии использования средств из фонда, терминологически и по смыслу друг друга не дополняют. В одном случае правоотношения регулируются комплексом не совсем понятных норм, но с составлением договора концессии, в другом — аналогично, но с составлением инвестиционного контракта. Как уже указывалось, механизм поддержки государства проявляется либо через гарантии, либо через не совсем понятный термин «совместное финансирование» (при наличии положений, содержащих возможность вложений в уставный капитал, это могут быть и кредиты), следовательно, «инвестиционное» соглашение в данном случае не может основываться только на инвестиционных нормах. Указанное разночтение толкований правового поля, регулирующего отдельные положения соответствующих федеральных законов, может привести к тому, что исполнение
условий одного договора будет противоречить (или ограничивать) исполнению условий другого.
В мае 2007 г. Президент России В. Путин подписал Федеральный закон № 82-ФЗ «О банке развития», который будет создан на базе Внешэкономбанка (далее — Банк). В соответствии со ст. 3 Закона, спектр деятельности Банка с уставным капиталом 250 млрд руб. (около 10 млрд долл. США) будет чрезвычайно широким: кредитование и инвестирование инфраструктурных проектов, страхование экспортных кредитов (раньше Банк их не страховал), участие в финансовой и гарантийной поддержке экспорта. Согласно Меморандуму о финансовой политике Банка, утвержденному правительственным распоряжением от 27.07.2007 № 1007-р, основными отраслевыми приоритетами станут:
— авиастроение и ракетно-космический комплекс;
— электронная промышленность и судостроение;
— атомная промышленность и атомная энергетика;
— транспортное, социальное и энергетическое машиностроение;
— деревообрабатывающая промышленность и оборонный комплекс.
Также в Меморандуме установлены количественные ограничения на сумму одного инвестиционного проекта (не менее 2 млрд руб., при этом участие Банка — не менее 1 млрд руб.) при сроках окупаемости не менее пяти лет. деятельность Внешэкономбанка до момента создания на его основе корпорации развития, на наш взгляд, была противоречива. С одной стороны, Банк регулярно засвечивался в громких и порой достаточно неоднозначно воспринимаемых обществом инвестиционных и экспортных сделках (таких, как экспорт двух самолетов «Ил-96-300», создание самолета <^Ш»), которые имели ярко выраженную политическую природу. С другой стороны, Банк участвовал в финансировании достаточно важных для российской экономики проектов, таких, как, например, строительство аэропортового комплекса «Шереметьево-3». Общий объем предоставленных Банком кредитов в 2005 г. по сравнению с 2004 г. возрос почти в 2,5 раза и составил около 27 млрд руб. (более 1 млрд долл. США) 11. Более подробной информации в доступных источниках не содержится.
Благоприятные перспективы расширения деятельности Банка развития, равно как и последую-
11 http://www. уеЬ. гu/common/img/uploaded/files_list/VEB аппиа!_2005_гш. pdf.
щий прирост его активов в результате проводимой консолидации с Внешэкономбанком еще двух российских банков сомнений не вызывают. Вопрос состоит в другом — хватит ли средств и возможностей Банка для финансирования потребностей всей российской экономики. Вполне вероятно (видимо, так и задумывалось разработчиками такой схемы), что Инвестиционный фонд РФ, Банк развития, концессии будут друг друга взаимно дополнять и усиливать. В этой схеме отсутствует одно, но очень важное звено: единая система (центр) управления процессами регулирования этими инструментами. Учитывая, что концессии будут апробироваться в регионах (и неизвестно, насколько болезненным будет этот процесс), средств Инвестиционного фонда РФ хватит не на все проекты, единственным более-менее стабильным и надежным институтом в системе государственных и частных партнерств России может оказаться Банк. Сможет ли он это сделать максимально эффективно, и не станет ли российская модель государственного и частного партнерства загадкой со многими неизвестными — покажет время. Однако вероятность этого предположения, особенно с учетом нынешних законотворческих реалий, очень высока.
Отметим также, что инвестиционный проект, на который дается множество ссылок во всех нормативных актах, связанных с Инвестиционным фондом РФ и Банком развития, не упоминается в Федеральном законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», в нем используется термин «объект концессионного соглашения» как предмет концессии. Это еще одно доказательство, что указанные выше инструменты государственного и частного партнерства в правовом и структурном смысле находятся обособленно друг от друга, что также не способствует восприятию российской системы партнерских отношений в качестве единого механизма воплощения национальных стратегий.
Не менее сложно процессы адаптации парт-нерств государства и частного бизнеса в существующих экономических и правовых отношениях происходят в Республике Казахстан (Казахстан), экономика которой тождественна российской вследствие схожих проблем параллельного восстановления транспортной области и разработки углеводородных месторождений. В отличие от российской практики Инвестиционный фонд Казахстана, утвержденный Законом Республики от 06.07.2004 № 575, не занимается гарантийной и прочей государственной поддержкой инфраструктурных инвестиционных проектов; в его компетенцию входит инвестирование в организации, осуществляющие
проекты в индустриально-инновационной сфере, а также проводимые в этой сфере исследования. Национальная поддержка инвестиций закреплена в Законе Республики Казахстан от 08.01.2003 «Об инвестициях», который практически отменяет действие принятого в 1994 г. закона «Об иностранных инвестициях». К очевидным минусам Закона «Об инвестициях» юристы относят отсутствие того, что некоторые операции инвестиционного характера могут не подпадать под действие Закона. Закон предоставляет инвесторам ряд гарантий, в частности, на возмещение вреда, причиненного в результате действий (бездействия) государственных органов, свободного вывоза дохода от объекта инвестиций после уплаты налогов. Инвестиционный проект — «комплекс мероприятий, предусматривающий инвестиции в создание новых, расширение и обновление действующих производств», трактуется в Законе лишь как частное проявление инвестиционной деятельности и не обеспечивается особой системой гарантирования 12.
Очевидно, из-за того, что в инвестиционном законодательстве Казахстана не содержалось каких-либо специальных условий, способствующих реализации инвестиционных проектов, основным инструментом государственного и частного партнерства в сфере проектного финансирования местными и международными аналитиками рассматривается концессия. Запустить на практике концессионные механизмы предполагалось еще в 1995 г., когда на казахстанском рынке появилась крупная бельгийская компания «Тга^еЪе1». Экономический эффект от действий этой компании неоднозначен. Начав свою деятельность в сфере электроэнергетики, в феврале 1997 г. компания выиграла тендер на управление национальной газотранспортной сетью, в котором также участвовали зарубежные компании. Реализация концессии позволяла модернизировать газотранспортную инфраструктуру Казахстана и решить проблемы, связанные с перебоями в подаче газа в отдельные регионы страны. В результате «Тга^еЪе1» получила право модернизации и эксплуатации в течение 20 лет проходящего через Казахстан участка трубопровода «Средняя Азия — Центр», соединяющего Узбекистан и Алма-Ату с Бишкеком. По условиям концессионного договора бельгийская компания обязалась инвестировать в модернизацию трубопроводов 600 млн долл. США, перечислить казахстанскому правительству разовый бонус в 30 млн долл. США, роялти в размере 2 % от стоимости
12 http://www. inуestkz. сот/ритак/34/299.Мт1.
перекачиваемого газа и от 10 до 40 % прибыли от эксплуатации газопроводов.
В результате объемы транспортировки газа опустились до уровня ниже критического, перебои с подачей газа участились, а объем инвестиций в инфраструктуру оказался не соответствующим ранее достигнутым договоренностям. В 2000 г. бельгийская компания вышла из проекта по формальной причине отсутствия государственного разрешения повысить тарифы адекватно девальвации курса тенге в 1999 г. Этот уход оказался накладным для Казахстана, поскольку за досрочное расторжение контракта пришлось платить солидную неустойку. Еще одним примером неудачного использования концессий стала передача Павлодарского нефтеперерабатывающего комбината в управление американской компании «CCL Oil» в 1997 г. 13.
Закон № 167 «О концессиях» был принят парламентом Казахстана в июле 2006 г., т. е., спустя ровно год после принятия закона о концессиях в России. Процесс принятия закона был чрезвычайно трудоемким: в правительстве на тот момент существовало несколько полярных точек зрения на структуру и полноту изложенных в законе положений. Наблюдались серьезные противоречия между позициями Министерства экономики и бюджетного планирования и Министерства индустрии и торговли по данному вопросу. Одновременно рассматривался законопроект, инициированный частью депутатов парламента, а также предложения Инвестиционного фонда Казахстана. В итоге получился рамочный документ, который допускал свободное толкование многих норм. До конца 2006 г. было принято семь подзаконных актов, регулирующих положения закона «О концессиях». Тем не менее кардинально ситуацию они не изменили.
Концессия по существующему Закону ограничена максимальным сроком 30 лет с возможным продлением этого срока путем заключения нового договора на неконкурсной основе. Теоретически продлевать договор можно до бесконечности, но только в том случае, если стороны удовлетворены совместной деятельностью, чего может и не произойти. Кроме того, в существующей редакции Закона критерии отбора победителей концессионного тендера также не прописаны. Несмотря на, вроде бы, многообразие форм государственной поддержки, в числе которых предоставление поручительств и гарантий, натурального гранта, передача исключительных прав, связанных с эксплуатацией
13 Здесь и далее по Казахстану — «Эксперт-Казахстана» от 12.03.2007 г.
объекта концессии и извлечение прибыли, в Законе четко не определен механизм ее предоставления, условия и объем, что допускает большое количество всевозможных разночтений и принятие непрозрачных решений. Как видно, концессионное законодательство Казахстана имеет аналогичные с российским правовым полем проблемы: слабое централизованное управление, нечеткость формулировок некоторых норм, непрозрачность сроков и сумм государственной поддержки.
Видимо, чтобы удостоверить достаточность изложенных в Законе норм для начала практического применения концессий казахстанское правительство приняло решение приступить к реализации Транспортной стратегии Казахстана, которая была разработана в соответствии с посланием Президента Н. Назарбаева Сенату в начале 2006 г. На финансирование стратегии до 2015 г. предполагается израсходовать беспрецедентную сумму — 3,4 трлн тенге (27,3 млрд долл. США), в том числе около 0,5 трлн тенге (4 млрд долл. США) будет привлечено на концессионной основе14. Среди наиболее приоритетных проектов Транспортной стратегии указаны:
— Единая стратегия («Большой скачок») и Программа ускоренного развития западных провинций («Идти на Запад») с Китаем;
— китайско-американский транспортный коридор «N. E. W. -corridor», берущий начало из порта Бостон и далее проходящий через норвежский порт Нарвик в страны Европы.
Из стратегии ясно следует, что Казахстан уже сформулировал собственную экономическую политику, направленную на разрыв отношений с Россией посредством создания обособленной инфраструктурной (транспортной) модели. Строительство и управление железнодорожной веткой «Шар — Усть-Каменогорск» по концессионной схеме «ВОТ» («build, operate, transfer» — «строительство, эксплуатация, передача») с передачей объекта государству в 2028 г. стали первым широко заявленным инфраструктурным проектом Казахстана в рамках реализации Транспортной стратегии и наиболее явным инструментом воплощения заявленных в ней идей. Указанный проект фактически исключит транзит грузов по территории России по Транс-
14 В ее рамках предполагается построить 1 600 км новых и электрифицировать 2 700 км существующих железных дорог, а также
построить 50 тыс. км автодорог, модернизировать городской пассажирский транспорт, портовую инфраструктуру, гражданскую авиацию. Огромное внимание уделено развитию транзитных перевозок. В 2015 г. через Казахстан должно проходить 32,2 млн т транзитных грузов в год (против 9,3 млн т в 2005 году), что принесет чистый доход в размере 136,3 млрд тенге в год.
сибирской магистрали15. Источниками вложений в проект стали акционерный капитал оператора проекта «Досжан темир жолы» (1,3 млрд тенге) и привлеченный им долгосрочный облигационный заем (30 млрд тенге). Сравнительно небольшая сумма собственных средств инициаторов, вложенная в проект, позволила привлечь сумму в 23 раза большую по причине выставления государственных гарантий. Изложенное подтверждает, что следующий из Транспортной стратегии курс на экономический разрыв российско-казахстанских отношений становится, очевидно, одним из существенных стимулов реализации национальной экономической стратегии, осуществляемой с применением государственных и частных партнерств.
Наиболее рыночным и действительно способствующим развитию государственных и частных партнерств инструментом Казахстана являются сравнительно недавно созданные институты развития. Четкое разделение их функций и динамика их деятельности свидетельствуют о растущем влиянии этих институтов на национальную экономику. В настоящее время основными инструментами развития казахстанской экономики являются:
— Банк развития Казахстана, учрежденный в 2001 г. Как следует из информации, находящейся на официальном сайте Банка, начиная с момента учреждения по 01.01.2007 г. им было профинансировано инвестиционных проектов и экспортных операций на общую сумму 1,2 млрд долл. США при общем кредитном портфеле за указанный период — 2,6 млрд долл. США. Спектр функций Банка (по сравнению с российским Банком развития) довольно ограничен: кредитование и организация синдицированных кредитов для инвестиционных проектов, экспортных операций, исполнение функций андеррайтера и агента, предоставление третьим лицам банковских гарантий и поручительств. В сентябре 2005 г. Банк создал 100 %-ную дочернюю лизинговую компанию «БРК Лизинг» (уставный капитал в настоящее время — 6,5 млрд тенге), предоставляющую широкий перечень лизинговых услуг комплексного типа, в том числе с использованием концессионных схем «build, lease, transfer» («строительство, лизинг, передача»);
— Государственная страховая компания по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, созданная в 2003 г. Корпорация имеет кредитный рейтинг
15 Фактическая протяженность Транссибирской магистрали по главному пассажирскому ходу составляет 9 288,2 км. По этому показателю она является самой длинной на планете, пересекая по суше почти всю Евразию.
«Moody's» на уровне Baal, что означает верхнюю планку приемлемых для инвесторов рейтингов, ее уставный капитал — 7,7 млрд тенге (около 61 млн долл. США). Корпорация занимается страхованием политических (национализация, экспроприация, другие действия государственных органов) и коммерческих рисков (банкротств, некредитоспособности) по финансовым вложениям. В 2005 г (актуализированные данные на момент подготовки статьи в доступных источниках отсутствовали) общий объем страховых премий корпорации составил 141 млн тенге (8,3 млн тенге в 2004 году), чистая прибыль — 205 млн тенге (133 млн тенге в 2004г). Объем принятых обязательств корпорации за весь период деятельности составил 5,7 млрд тенге (в т. ч. по экспортным операциям — 2,6 млрд тенге и по инвестиционным проектам — 3,1 млрд тенге) 16;
— Инвестиционный фонд Казахстана с начала деятельности (2004 г.) профинансировал 31 проект общей стоимостью 113,8 млрд тенге; они носят преимущественно инновационный характер или принадлежат отраслям, разработка которых по тем или иным причинам затруднена;
— Национальный инновационный фонд Казахстана характеризуется большей, чем Инвестиционный фонд инновационной направленностью проектов. В 2004 — 2006 гг. фонд принял обязательства по финансированию 56 сделок общей стоимостью 99,5 млрд тенге, в том числе с долей участия Инновационного фонда — 23,2 млрд тенге. Из них более половины приходится на проекты по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам.
Создание в 2006 г. в соответствии с указом Президента Казахстана Фонда устойчивого развития (фур) «казына», уставный капитал которого был оплачен принадлежащими государству акциями указанных, а также других институтов развития, определило централизованное управление институтами развития в рамках единой национальной стратегии. По состоянию на 11 месяцев 2006 г. совокупный размер активов фонда, с учетом присоединенных, составил 297 млрд тенге (более 2 млрд долл. США), собственного капитала — 188 млрд тенге (1,5 млрд долл. США).
Система партнерских отношений украины в настоящее время находится в начальной стадии становления. Предваряя результаты настоящего исследования, можно сделать вывод, что экономики Украины и Республики Беларусь в гораздо меньшей степени подготовлены к международным рыночным
16 http://www. kecic. kz.
отношениям. Но если в Республике Беларусь все же, на наш взгляд, создана централизованная правовая база управления инвестиционными и концессионными инструментами экономического развития, а также учреждены (хоть и недавно) специализированные институты, то успехи Украины в этом смысле гораздо менее впечатляющи. В этой связи перспективы партнерских отношений в Украине существенным образом зависят от общего состояния инвестиционного законодательства и надежности государственных гарантий защиты прав инвесторов. Рассмотрим этот аспект более подробно.
После принятия Хозяйственного кодекса Украины 16 января 2003 г. появились новые возможности для защиты прав субъектов инвестиционной деятельности. Кодекс предусматривает два уровня таких государственных гарантий. Первый уровень включает в себя общие гарантии, которые могут применяться в отношении всех субъектов хозяйствования. Второй уровень адресован непосредственно субъектам инвестиционной деятельности. В этот перечень входят гарантии защиты иностранных инвестиций при изменении законодательства; гарантии от принудительного изъятия, а также незаконных действий органов власти и их должностных лиц; гарантии беспрепятственного перевода за рубеж прибыли и использования доходов от инвестиций.
Государственные гарантии для субъектов инвестиционной деятельности предусмотрены и другими законодательными актами, например, законами Украины «Об инвестиционной деятельности» от 18 сентября 1991 г. и «О режиме иностранного инвестирования» от 19 марта 1996 г. Однако данные акты устанавливают ограничения применения государственных гарантий. Так, в Законе «Об инвестиционной деятельности» указывается, что государственные гарантии защиты инвестиций не касаются вопросов финансово-хозяйственной деятельности участников инвестиционной деятельности, равно как и уплаты ими налогов и сборов. По сути, Закон «Об инвестиционной деятельности» содержит декларацию о государственных гарантиях, которая не во всех случаях может быть применена инвесторами, что подтверждается мнением международных и местных юристов17.
Кроме того, общее информационное пространство, вмещающее в себя законодательную базу Украины, непрозрачно; соответствующие акты
17 Виноградова А. Проблемы реализации гарантий для иностранных инвесторов в случае изменения законодательства Украины, Пщприемництво, господарство 1 право. 2001. № 2. С. 16.
доступны либо в сильно сокращенном варианте, либо недоступны вообще18. В связи с этим поиск используемых в украинских законах определений инвестиционного проекта и анализ его места в украинской правовой и институциональной системе были сопряжены с рядом сложностей. В то же время основным предметом рассмотрения является не само определение, которое может быть более или менее точно сформулированным, но не получившим развития на практике, а система правовых и финансовых отношений, образующих внешнюю среду его реализации, с учетом текущих потребностей экономики в капитальных вложениях.
В Украине инвестиционный проект имеет все предпосылки, чтобы стать основным инструментом воплощения государственных и частных партнерств. В ближайшие десять лет в украинскую транспортную инфраструктуру необходимо инвестировать 3,5 — 5 млрд долл. США ежегодно. По имеющейся информации, в 2007 г. на развитие и содержание дорожной сети Украины из бюджета будет выделено всего около 6 млрд гривен (1 % ВВП), что составляет немногим больше 1 мллрд долл. США. Достаточность данной суммы для заявленных целей можно определить в сопоставлении с международным опытом. Например, в послевоенной Японии19 на восстановление дорог и мостов в течение пятнадцати лет ежегодно расходовалось по 10 % ВВП. Только поддержание дорог в нормальном состоянии по европейским меркам требует расходов, составляющих 1,5 — 2 % ВВП. В Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР) подтверждают эти показатели, утверждая, что Украине на эти цели необходимо ежегодно тратить 4 % своего ВВП, т. е. не менее 20 млрд гривен в год. Как видно, пока Украина готова тратить на указанные цели почти втрое меньше20.
Из-за недостаточности финансирования транспортной области Государственная служба автомобильных дорог Украины («Укравтодор») вынуждена экономить на материалах, не соблюдая технологии дорожного ремонта и строительства. Кроме того, все 170 тыс. км украинских дорог, в том
18 Данный тезис подтверждает еще и тот факт, что, например, информация об ОАО «Укрэксимбанк» (www. eximb. com) в части его финансовой отчетности доступна только на украинском языке, притом, что официальный сайт банка включает в себя русифицированную версию. ОАО «Укрэксимбанк» занимается в основном гарантированием и финансированием экспортно-импортных операций на Украине, в последнее время он также кредитует некоторые инвестиционные проекты.
19 Имеется в виду после Второй мировой войны.
20 «Эксперт Украина» от 13.03.2007 г.
числе дороги местного значения, находятся у нее на балансе, что вряд ли допускает их эффективное управление в регионах. Сессии областных советов лишь утверждают годичный план дорожных работ, сформированный Укравтодором, не принимая участия и, по сути, не неся ответственности за качество дорог. Но даже выделяемые в специальный дорожный фонд государственные средства не расходуются эффективно. Согласно закону о государственных закупках определять подрядчиков по строительным и ремонтным дорогам на конкурсной основе надлежит также Укравтодору, у которого просто нет реальных конкурентов и исполнителей, кроме входящей в его структуру компании «Автомобильные дороги Украины». Таким образом, одна государственная компания расходует средства другой. Источником этих средств является государственный бюджет.
Следует констатировать, что экономика Украины не готова к развитию сегмента инфраструктуры не только структурно, но и в правовом плане. В украинском Законе «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» от 14.12.1999 г. прописан только один вариант возврата инвестиций — взимание платы за проезд с автомобилистов. Эта схема не имеет для концессионеров никакой привлекательности; необходимы хотя бы гарантии интенсивности движения и, возможно, компенсация государством недостаточного трафика. Однако если украинское правительство примет на себя обязательства компенсировать разницу между проектным и реальным трафиком на новых платных дорогах, то фактически выступит соинвестором. При низком спросе на платные магистрали, особенно в первые годы их эксплуатации, и множестве альтернативных дорог, возвращать средства концессионерам придется почти полностью из бюджета.
Вместе с тем украинское правительство позитивно оценивает перспективы развития государственно-частных партнерств в целом и концессий в частности. Министр транспорта и связи Украины Н. Рудьковский на прошедшей в начале 2007 г. третьей ежегодной Международной конференции «Украина: больше экономики, меньше политики» объявил о намерении транспортного ведомства инициировать строительство пяти тысяч километров концессионных дорог. Согласно планам министерства, в течение пяти лет строительные компании из Франции и Китая освоят 20 — 30 млрд долл. США на строительство новых дорог. Эти деньги ведомство рассчитывает привлечь у крупных иностранных банков. Большинство отечественных и зарубежных специалистов признали
эти планы нереалистичными и несвоевременными: ведь даже в США и Европе, в которых реализовано большинство успешных концессионных проектов, платные магистрали составляют от одного до пяти процентов всех дорог. Вряд ли найдутся инвесторы, готовые рисковать большими суммами на неопределенный срок21.
Понятие концессии для республики Беларусь (Беларусь) является сравнительно новым. В 1991 г. законами «Об инвестиционной деятельности» и «Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь» инвесторам было предоставлено право вкладывать финансовые и материальные средства в определенные, указанные законами объекты, среди которых значились земля и другие природные ресурсы. При этом термин «концессия» не использовался, правовой механизм передачи объектов в концессию также отсутствовал.
С принятием Инвестиционного кодекса (Кодекса) , вступившего в силу 01.10.2001 г., в Беларуси законодательно закрепился институт концессий. Инвестиционный кодекс различает три разновидности концессионных договоров: полный концессионный договор; концессионный договор о разделе продукции; концессионный договор об оказании услуг (выполнении работ). По полному концессионному договору (и в этом его принципиальное отличие от других видов договоров, предусмотренных Кодексом) инвестор получает право собственности на произведенную им продукцию и полученные доходы с учетом уплаты всех установленных налогов и других обязательных платежей, среди которых особо выделены платежи за право пользования объектом концессии (роялти). При этом предусматривается возможность включения в договор условия, обязывающего концессионера реализовывать на внутреннем рынке Беларуси часть произведенной продукции.
Второй разновидностью концессионного договора является договор о разделе продукции, в соответствии с которым произведенная продукция делится между концессионером и государством в порядке и размерах, определяемых договором. В связи с передачей государству права собственности на часть произведенной продукции концессионер полностью или частично освобождается от уплаты налогов и других обязательных платежей. По своей юридической природе такое соглашение ближе всего к договорам подряда.
Последняя разновидность концессионных договоров — договоры об оказании услуг (выпол-
21 Там же.
нении работ) — сервисные контракты (с риском или без риска) определяются как соглашения, в соответствии с которыми государство предоставляет инвестору право на осуществление определенной деятельности. Право собственности на произведенную по договору продукцию передается государству, а концессионеру выплачивается вознаграждение, которое может быть выражено в денежной форме или в виде части произведенной продукции. Обе разновидности концессионных договоров об оказании услуг по своей правовой природе являются подрядными договорами.
Кодекс предусматривает ряд обязательных положений, подлежащих включению в концессионные договоры. Их можно разделить на две группы:
1) общие условия, относящиеся ко всем разновидностям концессионных договоров;
2) специальные условия, которые относятся к какой-нибудь одной из трех разновидностей концессионных договоров. Эти условия, в свою очередь, можно разделить на обязательные и факультативные.
Общие условия, подлежащие обязательному включению в концессионные договоры, должны предусматривать: срок действия концессионного договора; виды деятельности, работ и услуг или описание имущества, являющегося объектом концессии; право собственности на произведенную продукцию и полученную прибыль (доходы) и т. д. Помимо перечисленных выше общих условий концессионный договор той или иной разновидности включает некоторые специальные положения. Так, полный концессионный договор должен включать в себя условие, определяющее порядок платежей за право пользования объектом концессии, и в него может быть включено обязательство концессионера по реализации на внутреннем рынке Беларуси части произведенной продукции.
Среди специальных условий, присущих концессионному договору об оказании услуг (выполнении работ), в него обязательно включаются положения, определяющие размер и порядок выплаты вознаграждения концессионеру; процедуру передачи концессионному органу либо лицу, определенному этим органом, произведенной продукции. Могут включаться положения о выкупе концессионером части произведенной им продукции или о получении вознаграждения в виде части этой продукции.
Предельный срок концессий согласно положениям Кодекса — 99 лет. При этом концессионер, выполнивший основные условия договора, пользуется преимущественным правом на его
перезаключение. Кроме того, при наличии заявки концессионера, которая должна быть подана в концессионный орган не позднее, чем за один год до истечения срока действия договора, на государственном уровне может быть принято решение о продлении действия договора на тот же срок без проведения конкурса или аукциона. Вместе с тем, если объектами концессии являются недра и иные природные ресурсы — их использование осуществляется в соответствии с актами законодательства Беларуси о недрах и иных природных ресурсах с учетом положений Кодекса. Таким образом, указанные сроки концессии действуют, если специальное законодательство не предусматривает собственных сроков.
Наиболее важными положениями концессионных договоров следует назвать государственные гарантии инвестициям. Помимо гарантий, предусмотренных для национальных и иностранных инвесторов при вложении средств в концессии, особо оговариваются гарантии стабильности условий договоров. Кодекс содержит норму, в соответствии с которой условия концессионного договора могут быть изменены только по взаимному согласию сторон при отсутствии в договоре иных оговорок22.
Приводимое в Кодексе определение инвестиционного проекта — «совокупность документов, характеризующих замысел о вложении и использовании инвестиций и его практическую реализацию до достижения заданного результата за определенный период времени» — определяет схожие с российскими реалиями трудности по соотнесению «проекта» в значении проектной документации и проекта как объекта инвестиционных вложений. Деятельность по реализации инвестиционного проекта (не при концессиях) осуществляется по инвестиционному договору, правовая природа которого в Кодексе изложена довольно четко — речь идет об инвестиционной поддержке проекта со стороны республиканского бюджета.
Как и в случае с Россией и Казахстаном, система государственных и частных партнерств Беларуси включает в себя учреждение банков развития. В октябре 2005 г. в соответствии с президентским указом А. Лукашенко «О выполнении ОАО «Белорусский банк развития и реконструкции «Белин-вестбанк» (созданным в 2001г. — примеч. авт.) задач инвестиционного банка и об уточнении отдельных показателей бюджета Республики Беларусь на 2005 год» в Беларуси, по сути, появился первый национальный банк развития. Уставный фонд Банка
22 ;МЬе1. Ыо/2002-3/агШ.Мт.
по состоянию на 01.01.2007 г. составил 24,1 млрд белорусских рублей (11,2 млн долл. США), брутто-активы — 1,2 трлн рублей (560 млн долл. США) 23. Акционерами Банка являются 760 юридических и 44 тыс. физических лиц, что довольно необычно для банков развития, в подавляющем большинстве случаев контролируемых государством.
Согласно постановлению Совета министров Республики Беларусь от 06.01.2006 № 10/1 «О программе развития ОАО «Белинвестбанк» как инвестиционного банка на 2006 — 2010 гг.», Банку надлежит обеспечить рост:
— собственной ресурсной базы в 3,3 раза (до 4,7 трлн белорусских рублей),
— собственного капитала — в 2,8 раза (до 537 млрд белорусских рублей),
— уставного фонда — в 3 раза (до 330 млрд белорусских рублей) 24,
— объема привлеченных ресурсов — в 3,3 раза (до 4,1 млрд белорусских рублей),
— доли долгосрочных кредитных операций в портфеле — не менее 65 %. Также Банку надлежит направить в указанный период на кредитование инвестиционных и инновационных программ не менее 130 млн долл. США. Одним из источников финансирования развития деятельности Банка предполагается федеральный бюджет Беларуси, из которого ежегодно будет выделяться на указанные цели не менее 10 млн долл. США.
В перспективных планах Банка также оказание всего комплекса инвестиционных услуг, включая андеррайтинг25.
В июле 2007 г. в целях создания на государственном уровне механизма кредитования экспортно-импортных операций президентским указом Белпромстройбанку (аналог российского Промстройбанка, создан в 1923 г., акционирован в 1992 г.) присвоен официальный статус экспортно-импортного банка Беларуси. Доля государства в уставном фонде Банка с учетом предприятий и организаций государственной формы собственности составляет около 90 %. К основным задачам Банка (с уставным капиталом 194 млрд белорусских рублей, эквивалентным 90,1 млн долл. США) отнесены обслуживание государственных программ в сфере внешнеэкономической деятельности, кредитование ориентированных на экспорт организаций (с доведением доли их кредитования в общем портфеле
23 По кросс-курсу на соответствующую дату.
24 Очевидно, имелось в виду — собственного капитала, составившего на 01.01.2007 г. 92 млрд белорусских рублей.
25 http://www. bveb. by/index. php.
до минимум 35 %). На выполнение перечисленных задач Банк в 2007 — 2010 гг. направит кредитные ресурсы в сумме, эквивалентной 1 млрд долл. США. В форме вклада в уставный фонд Банка в указанный период за счет средств республиканского бюджета будут внесены не менее 30 млрд белорусских руб. (13,9 млн долл. США) в год. Международное рейтинговое агентство «Moody's Investors Service» оценило данную меру государства положительно, присвоив Банку довольно высокий долгосрочный рейтинг Ba1 и краткосрочный рейтинг Not Prime по депозитам в национальной валюте, а также рейтинг финансовой устойчивости E+.
В настоящее время уровень инвестиций и деловой активности в сфере инвестиционных и экспортных сделок Беларуси растет стремительными темпами. Это подтверждают договоренности с Венесуэлой о реализации нескольких десятков проектов (совместно с Беларусью они создадут инвестиционный фонд для финансирования совместных проектов; вклад венесуэльской стороны составит 500 млн долл. США), удовлетворение инвестиционных потребностей компаний и банков за счет роста привлекаемых иностранных и внутренних капита-ловложений26. Беларусь заключила соглашения о взаимной защите инвестиций почти со всеми странами, которые являются основными экспортерами капитала в республику Межведомственный комитет по экспортным кредитным гарантиям Германии предоставил Беларуси в 2007 году плафонд кредитования (потолок поручительств) на 100 млн евро для реализации проектов со сроком кредитования от 2 до 10 лет27. В 2006 г. под гарантии национального правительства в Беларусь поступило 40 млн евро кредитов из Германии; общий объем немецких инвестиций составил 401,7 млн долл. США28.
26 В первой половине 2007 г. объем привлеченных Белоруссией иностранных инвестиций составил 2,3 млрд долл. США, что в два раза превысило аналогичный период 2006 г. Из общей суммы инвестиций 21,9 % (510,9 млн долл. США) составляют прямые иностранные инвестиции. Наиболее крупными заемщиками иностранных ресурсов стали предприятия концерна «Белнефте-хим», Минпрома, Минэнерго, Минсвязи, Минтранса. Общая сумма инвестиций в экономику Беларуси (внутренних и иностранных) по итогам первого полугодия 2007 г. составила около 10 трлн белорусских рублей (4,6 млрд долл. США), из них 6,5 трлн рублей составили инвестиции в производственную сферу.
27 Среди стран-кредиторов белорусских организаций Германия занимает второе место, уступая лишь России — 14,1 % в общем кредитном портфеле. В Беларуси зарегистрировано 360 предприятий с участием германского капитала, из них 212 совместных предприятий и 148 — со стопроцентным германским капиталом. Их общий уставный фонд составляет 74,6 млн долл. США.
28 Белорусский рынок (Беларусь) от 21.05.2007.
В Беларуси находятся в стадии реализации около 700 инвестиционных проектов на общую сумму 4,7 трлн белорусских рублей. Наиболее крупными являются проекты с участием объединений «Беларуськалий» и «Белшина», строительство завода по производству газетной бумаги в Шкло-ве, реконструкция Минской ТЭЦ-2, техническое перевооружение завода «Кречевцементошифер», реконструкция Минского тракторного и Минского автомобильного заводов, запуск цеха по производству бесшовных горячекатаных труб на Белорусском металлургическом заводе29. Данных об используемых на практике формах (методах) государственной поддержки указанных и прочих инвестиционных проектов Беларуси в открытых источниках не найдено.
Не вызывает сомнений, что на нынешнем этапе существования белорусские банки развития не имеют существенного влияния на национальную экономику. Тем не менее совокупность усилий и мер, принимаемых белорусским правительством для концентрации капиталовложений в инвестиционных проектах, а также комплексность инвестиционного и концессионного законодательства указывают на определенную вероятность достижения запланированных задач. Темпы роста инвестиций, пока еще носящих в большей степени спекулятивный характер, растут, что является доказательством повышения общей привлекательности белорусской экономики. На наш взгляд, Беларуси очень не хватает институтов страхования экспортных кредитов и инвестиций, а также лизинга, поскольку, как показывает практика, они существенно повышают привлекательность проектов, реализуемых с использованием государственных и частных партнерств.
На основании изложенной информации о перспективах развития системы партнерских отношений между государством и частным бизнесом в России и в странах ближнего по отношению к ней зарубежья, а также ее анализа сделаем следующие выводы.
1. Инвестиционный проект, реализуемый на государственном уровне, декларируется в качестве основного инструмента оздоровления национальной экономики, индикатора общеэкономического курса и выразителя общественных интересов.
2. За внешней привлекательностью и декларируемой безубыточностью такого проекта кроется административная (и не очень восприимчивая к новым формам партнерских отношений) среда принятия решений, а также, как правило, фрагмен-
29 БелаПАН от 17.05.2007 г.
тарная проработанность некоторых основных (принципиальных) условий. На фоне «белых пятен» национального инвестиционного и концессионного законодательства изложенные факторы повышают неопределенность перспектив реализации проекта. Без прямых государственных гарантий возвратности долга (как, например, в проекте, реализуемом казахстанской компанией «Досжан темир жолы») зона неопределенности окупаемости возрастает.
3. Система гарантирования частных средств, вкладываемых в «партнерский» проект, должна включать в себя как политические гарантии — в случае недружественных действий государства в отношении частного участника на весь период действия концессионного соглашения, так и финансовые гарантии — возвратности частных вложений в заявленные сроки. При отсутствии хотя бы одного изложенного компонента государственная поддержка проекта должна считаться неполной, а риски частных вложений — повышенными (высокими).
4. Институциональные и правовые механизмы, создаваемые при государственных и частных парт-нерствах, должны иметь единую систему управления (принятия решений). В странах с развивающейся экономикой это условие выполняется далеко не всегда, концессии заявляются, как правило, гораздо позднее других элементов правовой и финансовой системы отдельно взятого государства. Врастание концессионных механизмов в действующую систему правовых, экономических и институциональных координат низкопрозрачных, многоотраслевых и изобилующих сырьевыми запасами экономик происходит тяжело и во многом формально.
Именно по указанным выше причинам условия реализации национального инвестиционного проекта, формируемые на государственном уровне некоторых развивающихся экономик, отчасти подменяют (и даже отменяют) необходимость создания (разработки) концессионных механизмов. Инвестиционный проект становится, по сути, наиболее приоритетной формой партнерских отношений; взаимоотношения между государством и частным бизнесом при его реализации упрощаются и переходят из партнерских (договорных) в более жесткие, административные. Государство, как правило, ограничивает до минимума свое непосредственное участие в проекте (или размер обязательств перед частным участником) или делает его формальным, фактически оставляя за собой негласное право на изменение или дополнение ранее достигнутых с частными компаниями и банками договоренностей по мере осуществления сделки.
