CC BY-NC-ND
19
КОММУНАЛЬНАЯ СФЕРА В РОССИИ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ВЛАСТИ, БИЗНЕСА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Л.В. Семенова
В статье рассматривается взаимодействие власти и бизнеса в коммунальной сфере на основе институтов государственно-частного / муници-пально-частного партнерства. Приводятся некоторые модели таких парт-нерств в коммунальной сфере РФ, даны примеры из мирового опыта. Делается вывод, что одна из причин медленного развития партнерства власти и бизнеса в коммунальной сфере в России заключается в низкой вовлеченности институтов гражданского общества в такие процессы. Автор считает, что эффективность государственно-частного / муници-пально-частного партнерства напрямую зависит от становления институтов гражданского общества в России.
Ключевые слова: государство, гражданское общество, партнерство, коммунальная сфера.
Предприятия коммунального комплекса являются крупнейшими производителями ресурсов (воды, газа, тепла, электричества) в городах и населенных пунктах, они обладают устойчивым рынком сбыта продукции и значительными потоками коммунальных платежей, их товары и услуги всегда востребованы населением.
Объекты коммунальной инфраструктуры являются социально важными. В соответствии с Федеральным законом РФ от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ответственность за организацию коммунальных ресурсов несут местные органы власти.
Долгое время объекты коммунальных комплексов городов и населенных пунктов не модернизировались, сегодня их состояние характеризуется высокой степенью изношенности. Наиболее остро стоит задача замены оборудования, сетей и систем тепло-,
© Семенова Л.В., 2010
водоснабжения и канализации, которые находятся в собственности органов местного самоуправления (ОМС).
Потребность в развитии и модернизации коммунальной инфраструктуры в настоящее время чрезвычайно высока. Органам местного самоуправления необходимо обеспечить эффективное управление организациями коммунальных комплексов, в том числе - проведение своевременной диагностики состояния сетей и инженерного оборудования, применения новых технологий. Однако ОМС не могут сегодня самостоятельно справиться с решением этих задач.
Одним из наиболее эффективных путей решения проблем в коммунальной сфере является привлечение частного сектора для выполнения обязательств ОМС. В мировой практике широко распространено участие бизнеса в тех сферах, где ответственность несут государство и / или местное самоуправление, которые, однако, не могут самостоятельно выполнить свои обязательства перед обществом в силу различных обстоятельств, таких как, например, дефицит бюджетов, бюрократические процедуры согласования принимаемых решений, недостаточная квалификация и пр. Такое взаимодействие с частным бизнесом в мировой практике получило название Public Private Partnership (PPP), которое в РФ переводится в основном как государственно-частное партнерство (ГЧП).
Известно, что в РФ коммунальная сфера относится к компетенции органов местного самоуправления (ОМС), которые, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Поэтому на практике может реализовываться партнерство органов местного самоуправления или унитарных предприятий с компаниями частного бизнеса. В этих случаях следует говорить не о государственно-частном партнерстве, а о муниципально-част-ном партнерстве.
При реализации проектов в коммунальной сфере должен заключаться договор, между ОМС / унитарным предприятием и частным бизнесом, определяющий права и обязанности сторон партнерства. Такой договор является, по сути, договором поставки / продажи потребителям (например, управляющим многоквартирными домами) товаров (коммунальных ресурсов) или предоставления услуг (например, энергосбытовых), на условиях, согласованных в договоре.
Очевидно, что партнерство власти и частного сектора в коммунальной сфере является эффективным способом модернизации важных объектов коммунальной инфраструктуры, способным обеспечить привлечение частных инвестиций в эту сферу, снижение издержек, ресурсосбережение и повышение энергоэффективности. Органам местного самоуправления предоставляется возможность развития инфраструктуры ускоренными темпами, при-
влечения не только финансовых средств, но и профессионального опыта частных операторов.
Инициатором проектов в коммунальной сфере могут выступать как органы местного самоуправления / унитарные предприятия, так и частный бизнес, так как всем сторонам проекты выгодны, они заинтересованы в их успешном осуществлении. Но следует помнить, что для привлечения частного сектора в коммунальную сферу требуется, прежде всего, создание благоприятных условий, то есть определенный набор преференций - снижение налогов, гарантии получения прибыли и возврата инвестиций и др.
В то же время необходимо понимать, что такое партнерство для бизнеса - это не социальная ответственность и не благотворительность. Бизнес идет в эти проекты ради получения прибыли. Поэтому задача местных органов власти - обеспечивать строгий контроль деятельности частных операторов, следить за сохранностью муниципального имущества, передаваемого в управление, обеспечивать лишь обоснованное повышение тарифов, защищать интересы потребителей путем контроля качества товаров и услуг.
Вместе с тем есть веские основания предположить возможное лоббирование некоторых крупных проектов со стороны бизнес-групп, злоупотребления и нетранспорентность процессов в этой сфере, что очевидно противоречит интересам населения. В связи с этим представляется необходимым общественный контроль, который может ре-ализовываться посредством институтов гражданского общества.
В последние годы федеральным и региональными правительствами были сделаны определенные попытки для привлечения частного сектора в различные сферы экономики, в том числе в коммунальную сферу. В частности, был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», создан Инвестиционный фонд РФ, разработан ряд региональных законов - «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области», «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» и др. Однако широкого распространения участие частного сектора в управлении организациями коммунальных комплексов еще не получило.
Одна из причин медленного развития партнерства власти и бизнеса в коммунальной сфере заключается в том, что со стороны государства / местных органов власти не проводится широкое обсуждение возможных проектов партнерства с институтами гражданского общества, а следовательно, не учитываются мнения различных групп населения. В некоторых странах, например в Швейцарии, важные решения, которые затрагивают общественные интересы, постоянно выносятся на референдум.
Другая причина недостаточного развития институтов государственно-частного / муниципально-частного партнерства в РФ состоит в том, что на многих уровнях власти сегодня делается ставка на реализацию известной, но наиболее сложной в организации модели партнерства с бизнесом - модели концессионных соглашений. Например, в Федеральном законе от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» (далее - Фонд) говорится: «Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств при условии деятельности на территории муниципального образования (территориях субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, коммерческих организаций коммунального комплекса с долей участия в уставном капитале субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований не более чем двадцать пять процентов, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, водоот-ведению, очистке сточных вод и эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если использование такими организациями объектов коммунальной инфраструктуры осуществляется на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению».
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» вступил в силу четыре года назад, но данная форма пока не находит широкого применения в коммунальной сфере, в регионах заключены только единичные концессионные соглашения. К сожалению, автору не представляется возможным проанализировать условия этих договоров, но, возможно, что такие договоры концессии являются лишь демонстрацией псевдоусилий чиновников по исполнению закона №185-ФЗ, и, возможно, они несут в себе значительную коррупционную составляющую. Защитой институтов государственно-частного / муниципально-частного партнерства от таких псевдоусилий может стать активная деятельность институтов гражданского общества, способных защитить интересы населения.
В мировой практике имеется большой опыт по реализации проектов в коммунальной сфере на основе концессий. Однако анализ этой практики не дает оснований делать однозначный вывод о целесообразности повсеместного заключения концессионных соглашений - здесь известно множество как успешных, так и неудачных (прекращенных) проектов.
Наиболее крупные успешные проекты в коммунальной сфере:
1. Австралия, 1993 г., концессия на водоснабжение в г. Сидней с численностью населения 3,5 млн чел., концессионер - «Австра-лиан Уотер Сервисиз», срок концессии - 25 лет.
2. КНР, 1999 г., концессия на водоснабжение в г. Шенгду с численностью населения 3,5 млн чел., концессионер - консорциум «Вивенди-Марубени», срок концессии - 18 лет.
3. Колумбия, 1999 г., концессия на водоснабжение и канализацию в г. Монтериа с населением примерно 300 тыс. чел., концессионер - консорциум FCC (частично принадлежащий крупнейшему в мире оператору в сфере ЖКХ французскому конгломерату «Вивенди»), срок концессии - 20 лет.
4. Венгрия, 1997 г., делегированное управление канализацией г. Будапешт, обслуживаемое население - около 2 млн чел., контрактор - «Вивенди», срок контракта - 25 лет.
5. Болгария, 2000 г., София, водоснабжение и канализация, обслуживаемое население - 1,2 млн чел., концессионер - «Софийская вода АД» (75% акций принадлежит International Water, США), срок концессии - 25 лет.
Представляют интерес также статистические данные проектов ГЧП в секторе водоснабжения и канализации в мировой практике.
Таблица 1
Мировой опыт ГЧП в секторе водоснабжения и канализации (1990-2007 гг.)
Число стран, применяющих ГЧП 60
Число заключенных контрактов 584
Общий объем инвестиций, млрд долл. 56,5
Доминирующая модель ГЧП:
по объему инвестиций Концессия (68%)
по числу проектов Концессия (40%)
Прекращенные или значительно видоизмененные
в процессе осуществления проекты:
число 53 (9% от общего числа)
объем инвестиций, млрд долл. 16,4 (29% от общего
объема инвестиций)
Источник: Всемирный банк, расчеты автора
При подготовке концессионных соглашений следует помнить о том, что мировой опыт показывает: примерно каждый десятый проект в секторе водоснабжения и канализации был прекращен или значительно видоизменен по разным причинам. Прекращенными оказались самые крупные и дорогостоящие проекты. Наиболее показательным примером в этом плане является концессия в области водоснабжения г. Атланта (США). Этот один из самых успешно начавшихся в 1990-е гг. проектов был прерван со скандалом
в 2003 г. Главными причинами стали разногласия между концессионером и муниципалитетом по вопросу размера бюджетных субсидий, а также ошибки на стадии ТЭО при оценке состояния инженерных коммуникаций. Аналогичные ситуации вполне могут возникать и в российских условиях. Органы местного самоуправления должны иметь самую достоверную информацию о возможностях населения по оплате коммунальных услуг и величине бюджетных дотаций, необходимых каждому домохозяйству в соответствии с федеральными нормами.
В коммунальной сфере в России пока наиболее распространенной формой партнерства ОМС / унитарных предприятий и частного сектора в коммунальной сфере в настоящее время является договор аренды. Механизм арендных отношений давно используется, он закреплен в российском законодательстве и опирается на большое количество подзаконных нормативных актов. Есть опыт реализованных проектов, а также судебных рассмотрений дел, что позволяет учитывать определенные нюансы договорных отношений и адаптировать нормативно-правовую базу под новые проекты.
Кроме того, сегодня уже видны некоторые негативные моменты данной модели партнерства в РФ - настораживает нарушение конкурсных процедур при выборе частных операторов. С 2008 г. обязательным условием передачи объектов коммунальной инфраструктуры в аренду является проведение конкурса или аукциона. Такое решение было принято Федеральной антимонопольной службой РФ в целях развития конкуренции за право доступа на рынок управления коммунальным хозяйством. В апреле 2008 г. Федеральной антимонопольной службой главам регионов и муниципалитетов были разосланы письмо и методические рекомендации по проведению конкурса. В Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» также были внесены соответствующие изменения (ст. 171, п. 1).
Есть примеры, когда договор аренды был расторгнут по решению суда, причина - нарушение законодательства при проведении конкурсов. Одним из наиболее громких дел стало расторжение договора аренды в г. Волгограде. Нарушение выразилось в передаче Администрацией Волгограда в аренду одним лотом двух имущественных комплексов, предназначенных для осуществления разных видов деятельности и на разных рынках. Также в конкурсной документации ошибочно был установлен период подачи заявок на участие в конкурсе, что не позволило широкому кругу претендентов принять в нем участие. Кроме того, администрация Волгограда нарушила порядок определения победителя конкурса, а также ограничила доступ к участию в торгах1.
Общественный контроль конкурсных процедур при выборе операторов коммунальной инфраструктуры - поле для работы институтов гражданского общества и возможность предотвращения многих коллизий при организации партнерства власти и бизнеса.
Недостатки рассмотренных выше моделей не являются основанием для отказа от использования идей институтов государственно-частного / муниципально-частного партнерства. Заслуживает внимания успешный опыт реализации в российском коммунальном секторе отдельных проектов партнерства власти и частного сектора по модели BOOT, где нет передачи муниципальной собственности в управление частному партнеру, но предполагается строительство частным партнером тех или иных объектов с «нуля».
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) «Строительство-владение-эксплуатация / управление-передача» - это модель партнерства, в которой частный сектор осуществляет инвестиции в строительство того или иного объекта в какой-либо коммунальной системе. Далее частная фирма владеет и управляет этим объектом в течение периода (срока, достаточного для окупаемости вложенных средств и получения прибыли), оговоренного в договоре, по истечении которого объект может передаваться в собственность ОМС.
Значительный опыт проектов по модели BOOT накоплен в Москве:
- строительство станции очистки сточных вод в Южном Бутово;
- расширение очистных сооружений в г. Зеленограде;
- сооружение Юго-Западной водопроводной станции;
- реконструкция и эксплуатация мусоросжигательного завода № 3.
Аналогичные проекты, по мнению автора, могут успешно реа-лизовываться во всех регионах страны. Они должны активно обсуждаться не только в профессиональной среде, но и в обществе, в среде жилищных ассоциаций, ассоциаций ТСЖ и других объединений, для которых важны задачи развития коммунальной инфраструктуры, задачи ограничения темпов роста тарифов на коммунальные ресурсы. Институты гражданского общества могут и должны играть значительную роль в распространении положительного опыта и возможностей практической организации парт-нерств власти и бизнеса как альтернативы постоянным жалобам администраторов различного уровня на дефицит бюджетов.
Модель BOOT эффективна, достаточно просто применима на практике и может быть рекомендована для повсеместного использования в коммунальной сфере России.
Основные выводы
Очевидно, что партнерство власти и бизнеса может выступать эффективным методом решения социально важных проблем, в том числе в коммунальной сфере. Успешная реализация партнерских проектов и их широкое практическое применение зависят не только от законодательных решений, политической воли руководителей на местах и гарантий для бизнеса, но и от степени вовлеченности в этот процесс институтов гражданского общества.
В РФ уже есть успешная практика реализации проектов. Сегодня необходимо ее продолжать и развивать. Возможно, наиболее успешными могут быть небольшие проекты, которые под силу не только крупным городам, но и райцентрам даже при их партнерстве с частными структурами, еще не имеющими значительного опыта реализации проектов в коммунальной сфере. Сегодня, к сожалению, еще весьма ограничено участие населения в принятии решений о развитии городских территорий, но в перспективе оно может осуществляться через институты гражданского общества, задача которых будет не только контролировать реализацию проектов, но и выступать их инициатором.
Институты гражданского общества могли бы также осуществлять контроль качества коммунальных ресурсов и услуг, оказывая тем самым существенную поддержку ТСЖ, кооперативам и другим объединениям собственников жилой недвижимости.
Тема партнерства власти и бизнеса вполне может стать важным и понятным пунктом предвыборных программ политических партий, кандидатов, баллотирующихся в законодательные собрания регионов и на должности глав муниципальных образований. В таких программах могут предлагаться конкретные механизмы для решения социально значимых и понятных электорату на каждой территории проблем на основе институтов государственно-частного / муниципально-частного партнерства. Знание данной проблематики и понимание важности таких проектов обществом гарантирует поддержку кандидатам.
Таким образом, развитие партнерства между государством / ОМС и бизнесом в России напрямую зависит от становления институтов гражданского общества и их способностей влиять на принятие важнейших общественно-политических решений.
Примечание
1 Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы (ФАС). URL: http://www.fas.gov.ru/news/n_21778.shtml (дата обращения: 15.08.2009).
