CC BY
55УДК 332.872.4
ПРИМЕНЕНИЕ НЕКОТОРЫХ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
И.В. Линев
APPLICATION OF SOME FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF MUNICIPAL SERVICES
I.V. Linev
Аннотация. В статье исследуется проблема привлечения средств частного инвестора в жилищно-коммунальное хозяйство с использованием различных механизмов государственно-частного партнерства. Рассматриваются наиболее распространенные формы: аренда, концессионное соглашение, контрактное управление и приватизационно-инвестиционная схема.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, государственно-частное партнерство, аренда, концессии, контракты, приватизация.
Abstract. In article the problem of attraction of financial resources of the private investor in housing and communal services with use of various mechanisms of public-private partnership is investigated. The most widespread forms are considered: rent, concession agreement, contract management and privatization and investment scheme.
Keywords: housing and communal services, public-private partnership, rent, concessions, contracts, privatization.
Финансирование развития жилищно-коммунального хозяйства (далее: ЖКХ) в Российской Федерации традиционно осуществляется, в основном, из двух источников: бюджетов различного уровня и тарифной выручки. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N° 187-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения. В условиях ограниченных бюджетных (прежде всего - местного уровня) возможностей и когда тарифы не могут быть повышены (обусловлено в первую очередь социальным аспектом), важнейшим (и в дальнейшем - доминирующим) источником инвестиций должны
быть средства частных инвесторов, а стимулирующим фактором их привлечения может стать предоставление государственной поддержки в различных формах. Инструментом этого может стать государственно-частное партнерство (далее: ГЧП), при котором основой выстраивания отношений между государством и бизнесом является взаимная договоренность и учет интересов сторон.
Существует два основных способа организации процесса оказания коммунальных услуг потребителям: традиционный («не рыночный») и «рыночный», основанный на использовании различных моделей ГЧП [1]. Регулирование отношений при организации обеспечения населения необходимыми коммунальными услугами по первому способу осуществляется на основании положений Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N° 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», отражено в литературе достаточно подробно и не является предметом представляемого материала. Второй способ может быть предложен в качестве альтернативы или, как вариант, - дополнения к первому. По мнению автора, он позволяет за счет повышения качества коммунальных услуг заинтересовать государственного и частного партнеров (и, разумеется, потребителя) больше, чем традиционный. Во-первых, за счет включения более эффективных реальных и легальных рыночных механизмов, во-вторых - как вытекающий из первого вследствие оптимизации финансово-хозяйственной деятельности операторов коммунальных систем, в-третьих - за счет минимизации соответствующих рисков.
Успешно развивающееся ГЧП в экономиках ряда зарубежных стран строится исходя из следующих базовых принципов:
- средства инвесторов направляются на развитие старых и строительство новых объектов коммунальной инфраструктуры;
- коммерческие структуры эксплуатируют их;
- компенсация затрат и получение прибыли происходит из двух источников: из бюджета и от непосредственных потребителей услуг.
Функции сторон четко регламентированы. Местные органы власти контролируют качество предоставляемых услуг и сроки выполнения работ. Инвесторы эффективно вкладывают средства
и контролируют ход реализации проекта, так как отвечают за наем подрядных организаций, за целевое расходование вложенных средств. Имущественные отношения строятся следующим образом: муниципальная собственность сохраняется, права владения и пользования передаются частному лицу. Орган местного самоуправления воздействует на частного партнера через процедуру установления тарифов, контроль над стандартами надежности и качества, а также посредством планирования инвестиционных проектов.
Отношения, возникающие при реализации ГЧП, подразделяются на модели (то есть конкретные проекты ГЧП) и формы (представляющие собой правовое основание реализации модели). При этом формы ГЧП носят договорный, программный и смешанный характер. К первой относятся концессия, лизинг, аренда, контракт, соглашение о разделе продукции. Ко второй - использование средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, банков развития и получаемых за счет межгосударственного сотрудничества. Проекты, реализуемые на основании законодательства об особых экономических зонах, также относятся к этой форме. Третья форма основана на использовании смешанного капитала в целях адаптации науки или социальной сферы к современным российским рыночным реалиям.
Из всего разнообразия применяемых в ЖКХ форм ГЧП, в Российской Федерации наиболее распространены аренда и концессионное соглашение. Кроме названных форм, в предлагаемом материале рассматриваются контрактное управление и приватизационно-инвестиционная схема.
Вопросы применение арендной формы ГЧП в коммунальной отрасли достаточно широко рассмотрены в научной и периодической печати, в том числе автором (см., например, [3; 4]), и в рамках этого материала представляется целесообразным ограничиться приведением положительных примеров использования этой формы в Российской Федерации.
Так, ОАО «Российские коммунальные системы» и его дочерние предприятия эксплуатируют, начиная с 2003 г., системы электро-, тепло-, водоснабжения и канализации в Амурской, Брянской, Владимирской, Кировской, Тамбовской и Тверской областях, Алтайском и Пермских краях, Республике Карелия. Группа компаний «Росводо-канал» - коммунальные системы водоснабжения и канализации
городов Барнаула, Краснодара, Омска, Оренбурга, Твери, Тюмени, Луганска (Украина), а также Калужской области. Компании холдинга «Евразийский» - системы водоснабжения и канализации города Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), а также города Сочи и других населенных пунктов Азово-Черноморского побережья Краснодарского края (ООО «Югводоканал»).
В результате ГЧП с ООО «Респект Энергия», на основе договоров аренды муниципального имущества, в двух районах Московской области (Волоколамский и Рузский) в 2005-2006 гг. произведена модернизация семи угольных и мазутных котельных (замена на современные автоматические угольные котельные и обеспечение их диспетчеризацией).
Компания-оператор ООО «НОВОГОР-Прикамье» заключила два долгосрочных договора аренды в Пермском крае:
- системы водоснабжения и водоотведения г. Перми, сроком на 49 лет;
- комплекса электро-, тепло- и водоснабжения г. Березники, -на 30 лет.
Кроме того, были подготовлены и согласованы с администрациями указанных городов программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры сроком на 20 и 10 лет соответственно. Передача в долгосрочную аренду водоканала в Березниках и тепловых сетей в Перми проводились на конкурсной основе.
Основные выводы, которые можно сделать из этого опыта:
- без открытых и прозрачных конкурсных процедур на выполнение муниципального заказа не удастся привлечь дешевые банковские средства;
- необходим постепенный переход от практики долгосрочной аренды к концессионным договорам.
Концессионные соглашения имеют, по крайней мере, три преимущества перед договором аренды, которые заключаются в следующем. Первое - стороны концессионного соглашения имеют возможность регулировать порядок установления и изменения тарифов и надбавок к ним. Второе - концессии предусматривают возможность не вносить концессионную плату в случае оказания концессионером услуг по регулируемым тарифам или если услови-
ями концессионного соглашения предусмотрено принятие конце-дентом на себя части расходов на создание и / или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. Третье - снимаются риски параллельного инвестирования, которые могут возникнуть при арендных отношениях. Следует подчеркнуть, что первые два из указанных преимуществ способны значительно повысить инвестиционную привлекательность объектов ЖКХ, а второе, кроме того, позволяет внедрять в российскую экономику, в том числе при реализации инфраструктурных проектов, хорошо зарекомендовавшую себя за рубежом модель контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts).
К другим преимуществам концессий следует отнести сокращение расходов регионального бюджета на софинансирование обновления основных фондов ЖКХ, уменьшение выделения бюджетных средств на льготы и субсидии, снижение социальной напряженности. В результате следует ожидать сокращения расходов местных бюджетов на ЖКХ и на предоставление льгот и субсидий. Кроме того, ресурсы расходуются более эффективно, возможно улучшение качества, снижение себестоимости услуг, применение более гибкой тарифной политики и широкого привлечения банковского капитала.
Концессии в ЖКХ также не обделены вниманием СМИ (см., например, [2]) и реализуются на основании норм, предусмотренных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N° 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
В качестве примеров использования концессий можно привести следующие. В городе Иркутске, еще до утверждения Правительством РФ типового концессионного соглашения, в январе 2007 г. системы теплоснабжения были переданы в концессию ЗАО «Байкалэнерго» (дочернее общество ОАО «Иркутскэнерго»). В сентябре 2007 г. было заключено концессионное соглашение между муниципальным образованием города Катайска (концедент) и ЗАО «Тоболэнерго» (концессионер) в отношении тепловых сетей. В апреле 2007 г. Сортавальский муниципальный район в качестве концедента и ЗАО «Энергетик» в качестве концессионера заключили концессионное соглашение в отношении объектов муниципальной собственности Сортавальского муниципального района по производству (выработке), передаче (транспортировке) и распределению тепловой энергии.
Основным недостатками достаточно широко используемого в настоящее время контрактного управления являются отсутствие у управляющей компании программы действий и источника инвестиций.
Главная же особенность, вытекающая из того обстоятельства, что эти контракты не содержат предметных инвестиционных обязательств, по мнению автора, делает эту форму ГЧП неперспективной для России.
Появлению приватизационно-инвестиционной формы ГЧП в сфере коммунальной инфраструктуры способствовало, как ни парадоксально, наличие значительного административно-судебного опыта. По этой же причине она является достаточно устойчивой. В то же время процедура ее реализации носит долговременный характер. Возможно, вследствие этого на уровне муниципальных образований эта форма широкого внедрения не получила. Наибольшее распространение получил вариант, при котором муниципальные унитарные предприятия (МУП) преобразуются в открытые акционерные общества (ОАО). Основное преимущество такого преобразования заключается в появлении нового (по сравнению с рассматриваемыми выше формами) источника собственных средств для осуществления инвестиций - акционерного капитала (в частности, вклад в уставный капитал вновь создаваемого акционерного общества). К сожалению, после акционирования соответствующего МУП, как правило, 100 % акций вновь созданного ОАО остается в собственности муниципального образования.
Тем не менее, применение этой формы позволяет избежать рисков: поиска персонала, оформления функций сбыта, лицензирования и других, характерных для аренды.
Но возникают новые риски, например, из-за невозможности установления и закрепления на определенный период тарифов в рамках соглашения между государством и бизнесом. Последний может не получить необходимой для осуществления инвестиций доходной базы за счет тарифной составляющей - то есть присутствуют риски тарифного регулирования.
В настоящее время приватизационно-инвестиционные формы ГЧП используются в ряде регионов: ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Водоканал» г. Чебоксары, ОАО «Водоканал-Чита», ОАО «Теплосеть» (Московская область) и др.
При выборе моделей ГЧП для развития коммунальной сферы следует руководствоваться главным критерием - социальной эффективностью. Она определяется исходя из следующих параметров:
- количество объектов (услуг);
- ресурсосбережение (энергозатраты, затраты на транспортировку);
- улучшение качества услуг (модернизация и новые объекты);
- сокращение числа аварий;
- снижение платежей населения (уменьшение издержек и потерь);
- улучшение экологии в регионе.
По мнению автора, основной причиной, тормозящей развитие ГЧП в ЖКХ, является конфликт интересов сторон партнерства: непрофессионального, избираемого органа власти, являющегося к тому же собственником объекта (муниципалитет) и оператора коммунальной инфраструктуры.
Отсутствие мотивации у частного бизнеса к вхождению в ГЧП объясняется:
1. Неправильной оценкой исходного состояния основных фондов, приоритетов инвестиций и самого инвестиционного проекта.
2. Отсутствием надлежащего оформления имущественных отношений, механизмов реинвестирования арендной платы (амортизации), реальной оценки платежеспособности потребителей.
3. Немотивированным изменением экономических и правовых условий.
4. Политическими рисками, включающими в себя:
- немотивированное снижение тарифов перед выборами, так как срок полномочий власти не совпадает со сроком ГЧП;
- отсутствие среднесрочной тарифной политики;
- прессинг контролирующих и надзирающих органов;
- невыполнение сроков отвода земель экспертиз и разрешений.
Как следствие - отсутствие реальных проектов ГЧП в необходимых для развития ЖКХ количествах.
Рассмотрим меры по развитию ГЧП в ЖКХ. В обобщенном виде риски, возникающие при реализации проектов ГЧП в ЖКХ, можно разбить на три основные группы. К рискам власти при привлечении частного партнера для реализации названных проектов следует отнести риск отказа частного бизнеса
выполнить взятые обязательства и риск сбоя системы регулирования тарифов (в случае, когда внешние условия потребуют резкого их увеличения). Политическим рискам, показанным выше, подвержен частный партнер. И, наконец, риск «государство - бизнес» заключается в расторжении договора одной из сторон.
Снижение указанных рисков является одной первой из мер, которые должны стимулировать развитие ГЧП в ЖКХ.
Вторая мера заключается в совершенствовании действующих законодательных норм, для чего необходимо регулирование имущественных отношений и проведение инвентаризации и оценки объектов ЖКХ, государственного технического учета и регистрации. Помимо развития законодательства требуется развитие институтов организационной и информационно-консультативной поддержки ГЧП.
Третья мера касается создания нового механизма формирования тарифов. Он должен отвечать требованиям прозрачности и предсказуемости. Кроме того, необходимо гарантировать частным инвесторам возврат средств и получение установленной доли доходности на вложенный капитал. Также требуется ввести абонентскую плату за обслуживание и условно-повременные платежи за потребленный ресурс. Это стимулирует ресурсосбережение, позволит устойчиво финансировать работы по замене изношенных фондов. Общий размер платежей от их дифференциации расти не будет.
Четвертая мера связана с проведением организационных мероприятий, для чего требуется разработка методических рекомендаций по определению и распределению рисков и создание специализированного инвестиционного консультанта.
Отдельно следует рассмотреть вопрос о целесообразности создания специализированного Центра Развития ГЧП в ЖКХ по аналогии с существующими: Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства и Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Для реализации указанных мер требуется, прежде всего, заинтересованность органов публичной власти различного уровня. Следует иметь в виду, что одних усилий публичной власти явно недостаточно, требуется наличие взаимопонимания ее с частными инвесторами - потенциальными операторами.
Необходимо широкое внедрение опыта уже реализуемых проектов, привлечение квалифицированных консультантов. Для этого, в свою очередь потребуется более широкое освещение проблем и предложений по их решению, пусть даже спорных, реорганизация системы подготовки специалистов по соответствующему профилю и принятие ряда других мер.
Библиографический список
1. Данько К., Сучкова В. Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса // Корпоративный юрист. 2009. N° 5.
2. Линев И.В. Концессионные соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2013. Январь-Март.
3. Линев И.В. Лизинговые модели государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве // Вестник МФЮА. 2012. № 2.
4. Линев И.В. Применение арендной модели государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2011. Июль-Сентябрь.
И.В. Линев
кандидат экономических наук
профессор кафедры городского строительства и хозяйства Московского архитектурно-строительного института E-mail: [email protected]
