CC BY
15
-►
Инновации и инвестиции
УДК 330
К.Г. Андонова
ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ИНИЦИАТИВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В БОЛГАРИИ
Глобальный экономический кризис оказывает тормозящее влияние на национальные экономики, ограничивает потенциал регионального развития областей и общин, в рассматриваемом случае - административно-территориальных единиц в Республике Болгарии. Ключевые проблемы, с которыми сталкивается местная власть в Болгарии, связаны с восстановлением местной экономики и реализацией предпосылок к устойчивому экономическому росту. Это в значительной степени определяет стратегическую роль проводимой инвестиционной политики, поскольку от инвестиций в региональном, национальном и сверхнациональном плане зависит весь потенциал развития страны, и не только ее настоящее, но и, преимущественно, будущее.
В этом контексте возрастающую актуальность приобретают проблемы местного управления и самоуправления и прежде всего - в части способности привлекать, создавать и удерживать инвестиции. Местная власть в состоянии определять преимущества данной территориальной общности, формирующие определенное качество ее экономической среды. С этой точки зрения мы выражаем следующую идею: местная власть в Болгарии может ответить на глобальные вызовы посредством своей инвестиционной политики, фокусирующей на местном уровне государственный приоритет и местную инициативу, направленную на улучшение инвестиционной среды и поощрение регионального развития.
Цель нашего исследования - выяснить и обосновать необходимость перехода к реальному антикризисному поведению местной власти в Болгарии посредством определенных ин-
вестиционных инициатив, привлекающих ресурсы и потенциал для достижения необходимой степени экономического развития.
Конкретные исследовательские задачи при этом, во-первых, определить положение местной власти в Болгарии в институциональной системе национальной инвестиционной политики, во-вторых, охарактеризовать сущность местной власти как носителя определенных инвестиционных инициатив, выявить возможности их реализации, вытекающие из законодательства, способов выполнения и источников финансирования.
Местная власть в институциональной системе национальной инвестиционной политики. Институциональная рамка инвестиционной политики в Болгарии определяется Конституцией Республики Болгарии и законами, регламентирующими инвестиционную деятельность -Законом о поощрении инвестиций, Законом о государственной помощи, Законом о концессиях, налоговым законодательством, законами о бюджете и пр. Важным конституционным положением является деление территории Республики Болгарии на области и общины. Это представляет собой административно-территориальную основу для осуществления государственного управления, а также уровень реализации мер поощрения инвестиционной деятельности.
На местном (муниципальном) уровне инвестиционная политика осуществляется местной властью, представленной мэром и советом общины, при помощи муниципальной администрации, которая организует оперативное выполнение поставленных приоритетов и задач.
Совет общины принимает, изменяет и контролирует выполнение годового бюджета общины. Тем самым он принимает решения, которыми определяет способ накопления поступлений от местных налогов и сборов, от штрафов, от операций муниципальным имуществом и т. п., а также расходы общины на осуществление ее функций (текущих и инвестиционных). Совет общины осуществляет стратегическую политику общины, чем практически определяет и способы управления ресурсами муниципалитета.
Мэр, чьи правомочия определяются советом общины, руководит в целом организацией по подготовке плана развития общины и программы его реализации, обеспечивает контроль за их выполнением. Это и есть основа для дальнейшей реализации местной инвестиционной инициативы, которая финансируется средствами государственного бюджета. Мэр представляет общину и посредством своих ежедневных контактов с различными институциями власти, с неправительственными и бизнес-организациями, а также с прочими партнерами в стране и за рубежом, работает для создания образа общины как места, подходящего для развития бизнеса. Работа в сфере городов-побратимов - болгарских и зарубежных - приводит к установлению тесных экономических связей и к созданию условий для привлечения местных и зарубежных инвесторов на территории общины.
На основе установленных потребностей местной экономики, состояния социальной и технической инфраструктуры, а также в зависимости от экологических ограничителей развития на территории местная власть реализует инвестиционную политику, направленную на создание условий для реализации местных и зарубежных инвестиций. По сути дела реализуются инвестиционные инициативы по улучшению определенной деятельности (экономической, социально-культурной, коммунальной, службы быта и т. п.) или предложения по дальнейшему успешному развитию конкретной территории [2]. В рамках своей территориальной обособленности местная власть должна решать социально-экономические проблемы в условиях сочетания разносторонних интересов общины, населения и бизнеса.
Общины в условиях кризиса независимо от своего размера должны реализовывать инвестиции, обеспечивающие определенный доход и удовлетворение местных потребностей в условиях все большего финансового ограничения. Трудности вытекают, главным образом, из необходимости свертывания государственных расходов и ограничения субсидий из государственного бюджета, являющихся основными источниками средств для финансирования инвестиционной политики общин. Кроме того, серьезной проблемой оказывается уход инвесторов и, как следствие, банкротство множества предприятий, что значительно ограничивает собственную экономичекую базу общин, так же как и возможности пополнения муниципальных бюджетов из местных источников поступлений. В общинах меньших размеров эти факторы действуют сильнее в смысле задерживающего влияния, ставя серьезные проблемы перед перспективой их развития.
Местная власть как носитель инвестиционных инициатив. В свете реальности перед местной властью и администрацией особо стоит вопрос инвестиционной инициативы. С одной стороны, инвестиции направлены на улучшение развития общин посредством популяризации благоприятных предпосылок и условий для бизнеса, а с другой - они связаны с преодолением последствий развития кризисных процессов и постепенным созданием экономического потенциала.
В связи с этим возникает необходимость различных подходов к содержанию и сущности местной власти, которую можно рассматривать как в качестве объекта, так и в качестве субъекта инвестиционной инициативы (см. схему).
В условиях координации местных, региональных, национальных и внешних приоритетов развития осуществляется централизованное финансирование инвестиционных программ и проектов. В этом смысле общины, представляемые местной властью, превращаются в объект инвестиционной инициативы, реализуемой министерствами и прочими институциями, обладающими компетенцией на национальном уровне. Финансируются проекты социально-экономического характера, выходящие за пределы местных интересов, в таких областях, как дорожная инфраструктура регионального
Научно-технические ведомости СПбГПУ 3' 2012. Экономические науки
Инвестиционная инициатива в региональном развитии местной власти в Болгарии
и национального значения, водоснабжение, гидромелиоративное строительство, очистка сточных вод, управление отходами, социальное дело, трансграничное сотрудничество и пр.
Основным источником финансирования инвестиций внемуниципального (регионального и национального) значения является государственный бюджет, из которого посредством целевых субсидий капитальных затрат финансируются программы и проекты общин. Ввиду того обстоятельства, что этот источник обладает ограниченной возможностью финансирования, альтернативу обеспечения дефицитного во время кризиса финансового ресурса можно искать в фондах ЕС. Вытекающие из этого проблемы в общей сложности связаны со следующим.
Во-первых, с временным блокированием или лишением средств ЕС в результате некачественного управления проектов и наличия коррупционных схем. С 2008 г. санкции, применяемые по отношению к Болгарии, составляют около 1,5 млрд евро, как по незаконченным все еще доприсоединительным программам ФАР, САПАРД и ИСПА, так и по всем семи оперативным программам за период 2007-2013 гг.
Во-вторых, с чрезвычайно низкой степенью усвоения предоставляемых ЕС финансовых средств, которые, если даже не считать заблокированные деньги, довольно велики. Данные показывают [4], что из выделенного Болгарии на 2007-2013 гг. из еврофондов финансового ресурса размером 16,1 млрд евро ею получено за первые два с половиной года членства в ЕС око-
ло 2,7 млрд евро. Если из этой суммы вычесть членский взнос, который Болгария заплатила ЕС, то остается 1,9 млрд евро, из которых до мая 2009 г. реально усвоены только 56 млн евро, или всего около 3 %.
В условиях членства Болгарии в ЕС местная власть может воспользоваться средствами по структурным фондам и прочими финансовыми инструментами ЕС в процессе реализации своей инвестиционной политики и финансирования муниципальных программ. Общины являются основными бенефициариями в освоении средств еврофондов, выделяемых на оперативные программы «Региональное развитие» и «Окружающая среда», позволяющие направить инвестиции в развитие инфраструктуры (дороги, водоснабжение, канализацию, экологию, туризм). Общины также могут принимать участие в определенных проектах по оперативным программам «Развитие человеческих ресурсов» и «Административные возможности», в основном как целевые группы для реализации социальных проектов и повышения административных возможностей. В какой мере эти возможности будут использоваться в качестве положительного импульса для регионального развития - зависит от инициативы местной власти и администрации, а также от готовности к преодолению слабостей в реализации инвестиционных проектов по оперативным программам. Слабости эти можно охарактеризовать следующим образом:
- промедление в подготовке и принятии сопутствующих любой оперативной программе
распоряжений, указаний, инструкций по направлению заявлений;
- недостаточные административные возможности на местном уровне;
- текучесть квалифицированных кадров;
- промедление, связанное с утверждением необходимых контрольных процедур для выполнения программных приоритетов по оперативным программам и пр.
Начиная с 1996 г. в Болгарии протекает процесс децентрализации, т. е. передача правомочий, ответственности и ресурсов для осуществления общественных функций в направлении от центрального к муниципальным уровням управления [10]. В этих условиях местная власть все более утверждается в качестве субъекта реализации инвестиционной инициативы. Местная инвестиционная политика несомненно должна быть увязана с региональной и национальной политикой, но она может реализовать и дополнительную инвестиционную инициативу, например реализацию капитальных затрат, ранее предусмотренных в целевой субсидии государственного бюджета. Усвоение этих возможностей, которые реально превращают местную власть в субъект инвестиционной политики, зависит, главным образом, от двух обстоятельств - эффективного управления и наличия собственных средств.
Целенаправленное выполнение комплексных и масштабных инвестиционных программ развития общин обусловлено в значительной мере эффективностью коллективного управления, совместно осуществляемого мэрами и советами общин (местной властью в Болгарии). Однако реализация инвестиционных проектов главным образом зависит от собственных бюджетных и внебюджетных средств. Именно они направляются на выполнение инвестиционных программ и проектов по решению органов местной власти.
В годы трансформации национального и регионального хозяйства и ориентации его на рыночную модель основным внебюджетным источником являются поступления от приватизации муниципальных активов. Этот источник уже теряет свое значение и стесняет базу этих поступлений в бюджет общины. Следовательно, все более будет возрастать значение собствен-
ных бюджетных средств для реализации местной инвестиционной политики, источниками которых являются местные налоги и сборы, прочие неналоговые поступления и альтернативные источники.
Весьма важно уточнить, что активизация инвестиционной инициативы зависит не только от усилий местной власти. В некоторой степени это является функцией государства в связи с укреплением экономической основы местного самоуправления посредством предоставления возможно большего числа устойчивых во времени регулярных собственных поступлений в бюджеты общин, обеспечивающих удовлетворительные по размерам ресурсы.
Выражением роли местной власти в качестве субъекта инвестиционной инициативы является поиск возможности смешанного финансирования - за счет частных и публичных финансовых средств, с учетом эффективного выполнения определенных инвестиционных проектов. В практике известен ряд подобных примеров в таких областях, как водоснабжение и канализация, удаление отходов, поставка энергии, благоустройство, озеленение, социально-культурная деятельность и т. п. Подходящим инструментом в этом отношении является реализация публично-частного партнерства (ПЧП), поскольку оно обеспечивает долгосрочное соглашение между публичным и частным сектором, в результате чего достигается лучшее соотношение между устойчивым результатом и средствами, вложенными в поставку публичной услуги [3]. Это означает равное участие умениями и активами (в том числе финансовыми) каждого сектора (публичного и частного), а также равное участие в рисках и вознаграждениях за реализацию инвестиционного проекта. Нет унифицированной модели ПЧП, в практике применяются различные его формы - договоры об обслуживании и управлении, концессии, общественные заказы, общества со смешанным капиталом. Важно, чтобы в соответствии с целями инвестиции и ожидаемыми результатами реализовать форму ПЧП, которая четко регламентирует взаимоотношения, участие и ответственность каждой из сторон, так чтобы риски принимались стороной,
которая в состоянии контролировать их, управлять ими и влиять на них.
Согласно Конституции Республики Болгарии и законам о собственности в Болгарии местная власть располагает муниципальной собственностью, которой может управлять и которую может использовать в соответствии с потребностями общины. Это предоставляет местной власти инструмент, посредством которого она активно может развивать инвестиционную политику. С одной стороны, реализация инвестиций для поддержания и увеличения собственности приводит к созданию доходов от аренды, продажи и пр., с другой - путем дальновидного управления собственностью (строениями и землей) можно влиять на инвестиционный климат в общине и непосредственным образом поощрять инвестиции. Типичный пример этого -предоставление муниципальной собственности «бесплатно» или по льготным ценам стратегическим инвесторам, которые сосредоточивают свою деятельность на территории общины. Затруднительный доступ к подходящей площади и отсутствие подходящих льгот, предоставляемых общинами, входят в число наиболее часто указываемых помех для бизнеса, которые ограничивают инвестиции в болгарских общинах, согласно FIAS - консультантской службе зарубежных инвестиций при группе Всемирного банка.
Кроме самостоятельных инициатив, местная власть может реализовать инвестиционные инициативы в этом направлении, управляя своей собственностью в порядке и условиях предоставления концессий, посредством заявления общественных заказов или реализации договоров о ПЧП. Выполнение инвестиционных проектов указанными способами дает местной власти возможность поиска кроме государственного бюджета альтернативных источников финансирования.
Конституция предоставляет самоуправляющимся общностям дополнительные права на сотрудничество с целью решения общих вопросов. Это успешный способ объединить усилия и ресурсы для реализации инвестиционных проектов внемуниципального (областного) значения и стратегического характера. Такого типа
сотрудничество весьма подходит для создания или модернизации больших инфраструктурных объектов, например в сфере дорог, энергетики или водоснабжения, что определенным образом оказывает влияние на повышение местной инвестиционной привлекательности.
Успешное решение стратегических проблем развития общин, в особенности в области местного экономического развития, зависит в значительной мере также от способности местной власти обмениваться хорошей практикой с национальными и зарубежными партнерами. Осуществление подобного сотрудничества гарантирует создание знаний и умений, а также создание реальных возможностей для более эффективного планирования деятельности местного экономического развития, в том числе в области инвестиционной политики - развития местного бизнеса, привлечения нового бизнеса, более эффективного маркетинга местных ресурсов и профессионального обслуживания инвестиционного интереса. Тому пример осуществлявшаяся до 2007 г. в Болгарии Программа технического сотрудничества между болгарскими и американскими общинами, которую выполняла Фондация реформы местного самоуправления в партнерстве с Международной ассоциацией городского управления в Вашингтоне.
Итак, результатом развития кризисных процессов для Болгарии и социально-экономического развития болгарских общин можно считать, главным образом, сокращение входящего потока прямых зарубежных инвестиций (ПЧИ) за период 2007-2009 гг. приблизительно на 5,3 млрд евро (данные Национального статистического института Болгарии). В результате нестабильности международных рынков капиталов, повышения процентов по депозитам и кредитам, наступивших затруднений в реальном секторе стратегические зарубежные партнеры начинают выводить свой капитал из стран вложения, чтобы возместить потери у себя дома.
Отлив инвестиционных потоков является дестабилизирующим фактором для болгарской экономики, обстоятельством, которое будет и дальше понижать активность зарубежной инвестиционной инициативы. Дефицит ПЧИ будет превращать их в более необходимый ресурс
жизненно важного значения для развития болгарских общин. ПЧИ означают доступ к новым технологиям и материалам, патентам, ноу-хау и т. д. Инвестиции в различных секторах хозяйства недвусмысленно трансформируются в профессиональные знания и умения, а также в незаменимый организационный и управленческий опыт. Это возможный способ для создания и поощрения местного предпринимательства, что будет способствовать региональному развитию общин.
Рассмотренные проблемы требуют отказа от пассивного поведения местной власти - считать себя лишь объектом инвестиционной инициативы, что в условиях кризиса и ограниченных бюджетных средств значительно уменьшает возможности реального антикризисного поведения. Необходимы инновативные решения местной власти с точки зрения ее действий в качестве субъекта формирования и реализации инвестиционной инициативы, базирующейся на анализе возможностей, подчиненной законодательству, имеющей надежные способы выполнения и источники финансирования.
Высокий приоритет будет иметь при этом постоянная работа местной власти и администрации по более интенсивной разработке, реализации и повышению контроля за управлением проектов, финансируемых за счет средств из фондов ЕС. В противном случае налицо риск промедления и даже срыва реализации тысяч инвестиционных проектов, а также риск неполноценного использования одной из немногих возможностей для местной власти в Болгарии - предпринять активные защитные меры против разразившегося бурными темпами в конце 2008 г. экономического кризиса.
В качестве носителя инвестиционной инициативы местная власть может объединять и координировать средства для решения общих проблем развития, выходящих за пределы общин. Тем самым с успехом можно дополнить усилия областной администрации, проводящей государственную инвестиционную политику, совместной инициативой на местах в поддержку регионального развития и улучшения условий для развития бизнеса и предпринимательства в общинах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Оценка на инвестиционния климат [Электронный ресурс] : доклад № 45819-БО. - Т. I. - България: Световна банка, 2008. - Режим доступа: шшш-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/ WDSP/IБ/458190v10БULGA1Б0ICAvol1БG01PUБLIC 1.pdf (дата обращения: 08.02.2009).
2. Великова, М. Политики и практики в местното самоуправление [Текст] / М. Великова // Местна финан-сова и инвестиционна политика / ВСУ «Черноризец Храбър». - Варна: Университетско издателство, 2008.
3. Великова, М. Публично-частни партньорства. Аутсорсинг [Текст] / М. Великова / ВСУ «Черноризец Храбър». - Варна: Университетско издателство, 2008.
4. Годишен доклад за усвояването на европейските фондове (2008) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.europe.bg/upload/docs/doklad2final_11.doc (дата обращения: 24.06.2010).
5. Младенова, З. Преките чуждестранни инвестиции в регион [Текст] / З. Младенова, В. Димитрова, К. Колев. - Варна: Икономически университет, 2005.
6. Национален план за развитие на Република България за периода 2007-2013 г. Агенция за иконо-мически анализи и прогнози (2005) [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: www.aeaf.minfin.bg/bg/docu-ments/NDP_15Dec20005_bg.pdf (дата обращения: 20.11.2006).
7. Основни пречки пред бизнеса за навлизане на инвестиции в общините, Фондация за реформа в местното самоуправление [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.flgr.bg/bg/logince/ Библиотека'+ЛОГИН/?тепи^=8 (дата обращения: 20.11.2006)
8. Павлов, Пл. Изследване на факторите, осиг-уряващи висока конкурентоспособност на фирмите от Североизточния район за планиране [Текст] / Пл. Павлов // Известия на Съюза на ученитеб - Варна, 2007. - С. 55-58. - (Секция «Икономика»).
9. Парашкевова, Л. Относно някои аспекти на трансформацията на държавата в контекста на гло-бализацията на икономиката през ХХ век [Текст] / Л. Парашкевова - Годишник Варненски свободен университет. - 2007. - Год. XIII, т. XIII.
10. Стратегия за децентрализация за периода до 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.decentralization.government.bg/doc/01strategii_i_pro grami/Strategy.pdf (дата обращения: 23.04.2009).
