CC BY
352
УДК 330.322:352.07
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Е.В. Клиппенштейн, К.А. Верига
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003
e-mail: [email protected] e-mail: bonyatka@yyandex. ru
Данная статья определяет сущность, роль инвестиционной политики муниципального образования и использование технологий муниципального стратегического планирования в ее реализации.
Ключевые слова: муниципальная инвестиционная политика, муниципальное стратегическое планирование, инвестиционная привлекательность, отраслевая структура инвестиций, инвестиционные потребности муниципалитета.
Investment policy of the municipality. E.V. Klippenshtein, K.A. Veriga (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003)
This article defines the essence, the role of the investment policy of the municipal formation and use of technologies of municipal strategic planning for its implementation.
Key words: municipal investment policy, municipal strategic planning, investment attractiveness, the sectoral structure of investments, the investment needs of the municipality.
На современном этапе развития российской экономики многие ставят вопросы о продуманной экономической политике государства.
Правильная экономическая политика государства является залогом успешного развития страны в целом, немаловажной ее составляющей является и инвестиционная политика. Государство здесь выступает во многих ролях: кредитора, гаранта, законодателя, регулятора и многих других.
В настоящее время бюджетная самостоятельность местного самоуправления федеральным центром фактически не гарантируется. В сложившихся условиях активизация инвестиционной деятельности - одна из первостепенных задач органов муниципального управления, от решения которой зависит не только решение широкого круга проблем отдельных муниципальных образований, но и в определенной мере судьба местного самоуправления в целом.
Дополнительную актуальность исследованию придает расширившееся использование технологий муниципального стратегического планирования. Вследствие несовершенства межбюджетных отношений муниципальные образования, имеющие «бюджеты выживания», вынуждены осуществлять поиск необходимых для реализации принятых концепций своего комплексного социально-экономического развития в рамках проведения местной инвестиционной политики.
Сущность муниципальной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную, научно обоснованную деятельность местных органов власти по привлечению и оптимальному использованию инвестиционных ресурсов в целях устойчивого социально-экономического развития и повышения качества жизни населения муниципального образования (города).
Разработка и реализация муниципальной инвестиционной политики осуществляются на основе концепции социально-экономического развития города и включают:
- определение приоритетов, целей и задач инвестиционной политики, то есть формирование инвестиционной стратегии;
- разработку комплекса мероприятий по инвестированию;
- определение потребности в инвестиционных ресурсах;
- поиск и выбор источников инвестиций;
- формирование инвестиционных возможностей и мер по их расширению [1].
Одним из важнейших вопросов осуществления муниципальной инвестиционной политики
является ее ресурсное, в частности финансовое, обеспечение, что особенно актуально в условиях дефицита бюджетных инвестиций.
На финансовое состояние муниципальных образований в Российской Федерации оказала значительное влияние реформа местного самоуправления. Ведущую роль в структуре доходов бюджетов всех рассмотренных муниципалитетов играют безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов. По информации Министерства финансов РФ, 80% муниципальных образований в Российской Федерации дотируются более чем на 80% [2].
Согласно Бюджетному кодексу РФ, расходы бюджета делятся на текущие и капитальные. В соответствии с п. 2 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ текущие расходы бюджета не могут превышать доходы бюджета. Разница между расходами (сумма текущих и капитальных расходов) и доходами бюджета называется дефицитом (профицитом) бюджета. Таким образом, п. 2 ст. 92 требует, чтобы за счет увеличения дефицита бюджета финансировались не текущие, а капитальные расходы. Статьей 96 Бюджетного кодекса РФ оговорены следующие источники финансирования дефицита местного бюджета:
- муниципальные облигационные займы;
- кредиты кредитных организаций;
- кредиты бюджетов других уровней бюджетной системы;
- поступления от продажи имущества;
- изменение остатков на счетах.
Очевидно, что на счетах муниципального образования никогда не будет постоянного резерва, сопоставимого с объемом финансирования инвестиционного проекта или инвестиционной программы (адресной программы капитальных вложений) как совокупности инвестиционных проектов.
Поступления от продажи имущества - единовременный источник финансирования, который нельзя рекомендовать для системного (ежегодного) покрытия дефицита, поскольку он связан с уменьшением активов муниципального образования.
Кредиты других уровней бюджетной системы предоставляются, как правило, с целью покрытия кассовых разрывов на срок не больше 1 года и не используются как источник финансирования инвестиционной программы. Кроме того, с точки зрения Министерства финансов РФ, объем предоставляемых бюджетных кредитов будет постепенно сокращаться, так как функцию кредитования регионов и муниципалитетов возьмет на себя рынок.
Таким образом, муниципальное образование, принявшее решение реализовать проект и не рассчитывающее на помощь региона, встает перед выбором: накопить необходимый объем средств или взять в долг [1].
Инвестиционные проекты муниципальных образований можно разделить на два типа:
1) неокупаемые проекты (некоммерческие), реализация которых не предполагает получения денежных средств, но возможна экономия бюджетных средств;
2) частично окупаемые проекты, в результате реализации которых планируется получение денежных средств, но эти средства не покроют всю сумму затрат на строительство и содержание объекта в течение срока его эксплуатации [3].
В последнем случае возникают следующие вопросы: кто будет управлять проектом и заниматься сбором денежных средств, поступающих в результате его реализации; будет ли данная работа проводится эффективно? В случае если такая услуга окажется платной (то есть возникнет необходимость отслеживать не только сам факт, но и объем предоставления услуги), целесообразно передать ее администрирование частному бизнесу.
Коммерческими проектами должен заниматься коммерческий сектор. Бюджетные средства должны направляться на реализацию тех инвестиционных проектов, которые улучшают качество жизни населения и качество бизнес-среды и не могут быть осуществлены частными структурами или реализованы без софинансирования расходов со стороны органов власти.
Задача выбора источника финансирования проекта не должна рассматриваться муниципалитетом в качестве самостоятельной задачи, поскольку является частью общей задачи - подготовки бизнес-плана проекта, в том числе разработки его финансовой модели и схемы финансирования. Можно выделить три основных источника финансирования инвестиционных
потребностей муниципалитета:
1) средства муниципального бюджета, в том числе заемные, и/или вышестоящих бюджетов;
2) прямые инвестиции и различные формы (муниципального) сотрудничества;
3) средства организаций различных форм собственности, в случае если проект может генерировать доходы (как, например, проекты жилищно-коммунального хозяйства) [4].
С одной стороны, муниципалитет заинтересован уменьшить объем расходов бюджета, переложив по возможности бремя развития инфраструктуры на плечи частных инвесторов. С другой стороны, учитывая, что доходы от большинства инфраструктурных проектов формируются за счет тарифов, в том числе платежей населения, муниципалитет должен учитывать социальные последствия повышения тарифов (в результате введения в них инвестиционной составляющей) [3].
Активность инвестиционной деятельности в городе (на определенной территории) зависит как от его инвестиционного климата, так и от инвестиционной привлекательности объектов инвестирования. Факторы, влияющие на инвестиционную привлекательность ресурсов города (территории), можно сгруппировать следующим образом:
1. Территориальные факторы (определяющие инвестиционный климат города):
- экономические;
- политические;
- законодательные;
- природоохранные;
- инфраструктурные;
- природно-климатические;
- ресурсные;
- демографические.
2. Точечные факторы (связанные с состоянием объекта инвестирования):
- финансовые показатели;
- производственно-технологические;
- инфраструктурные;
- входящие ресурсы;
- состояние менеджмента, маркетинга [5].
Для привлечения инвестиций в городскую экономику также очень важны мероприятия, повышающие уровень предсказуемости, открытости, определенности ситуации, что снижает уровень риска для инвесторов. С этой точки зрения задача инвестиционного менеджмента -активизация инвестиционного процесса в городе и повышение его эффективности. К направлениям создания благоприятных условий для инвесторов, уже рассмотренных выше, следует добавить:
- создание современной системы коммуникаций и информационного обеспечения инвестиционной деятельности (например, организация единого информационно-аналитического пространства города на основе геоинформационных систем);
- обеспечение деловой оперативности в принятии управленческих решений, связанных с инвестиционной деятельностью в городе;
- осуществление городского маркетинга, создающего благоприятный имидж города в целом для внешних инвесторов.
Город Петропавловск-Камчатский обладает рядом конкурентных преимуществ, которые создают предпосылки для привлечения инвестиций в экономику не только городского округа, но и края. Основными из них являются:
1) выгодное географическое положение (связь с международными и междугородними портами);
2) наличие общих морских границ со странами, в том числе с членами ЕС (Северной Америкой);
3) современная таможенная инфраструктура;
4) наличие законодательства, поддерживающего инвестиционную деятельность (гарантии прав инвесторов, льготный налоговый режим для инвесторов);
5) наличие высококвалифицированных кадров, общего образовательного уровня населения.
Выгодное экономико-географическое положение города обеспечивает:
- выход на российский рынок;
- близость к азиатскому сектору мирового рынка;
- возможность выхода к морским портам;
- возможность приграничного сотрудничества.
Город Петропавловск-Камчатский - важный транспортный узел в масштабе всего Камчатского края и Дальнего Востока в целом. Через него проходят транспортные и морские пути, связывающие отдаленные уголки края с административным центром, а также с другими регионами и странами.
Инвестиционная политика администрации Петропавловск-Камчатского городского округа направлена на улучшение инвестиционного климата, привлечение инвесторов и стимулирование деловой активности. На протяжении последних нескольких лет ведется активная работа, ориентированная на построение прозрачного механизма инвестиционных вложений, формирование эффективной нормативной правовой базы, устранение административных барьеров, позитивное позиционирование города во внешней среде (табл. 1). Для решения указанных задач в 2009 г. была сформирована и начала свою работу Инвестиционная комиссия.
Таблица 1
Краткий инвестиционный паспорт Петропавловск-Камчатского городского округа [6]
Общие сведения о Петропавловск-Камчатском городском округе (финансово-экономические показатели, инвестиции, трудовые ресурсы и т. п.) 2011 г.
1. Численность постоянного населения (среднегодовая), в тыс. чел. 179,7
2. Численность экономически активного населения, в тыс. чел. 114,2
3. Объем реализации платных услуг населению, в тыс. руб. 14 809 734
4.Среднемесячная заработная плата, тыс. руб. 41,83
5. Индекс промышленного производства 98,5
6. Оборот розничной торговли, в млн руб. 268 369,22
7. Импорт товаров, в млн долл. США 48,8
8. Экспорт товаров, в млн долл. США 388,1
9. Количество предприятий (на конец года), тыс. ед. 7,1
10. Объем инвестиций в основной капитал, тыс. руб. 255 057,10
11. Иностранные инвестиции, в тыс. долл. США 9 698
12. Доходы местного бюджета, млн руб. 10 128,8
13. Расходы местного бюджета, млн руб. 9 956,8
Приоритетами инвестиционной деятельности Петропавловск-Камчатского городского округа являются:
- жилищное строительство и модернизация соответствующей коммунальной и инженерной инфраструктуры городского округа;
- развитие инфраструктуры туризма городского округа;
- развитие транспортно-логистических возможностей городского округа [6].
Стратегическим инвестиционным проектом муниципального образования следует считать
проект, который вносит важный вклад в достижение установленных стратегических целей и способствует решению важных стратегических задач развития муниципального образования. В силу этого инвестиционный проект должен соответствовать следующим критериям:
1) обеспечивать решение определенной стратегической задачи или нескольких задач;
2) улучшать в результате реализации социально-экономические условия жизнедеятельности местных сообществ муниципального образования;
3) повышать инвестиционную привлекательность муниципального образования;
4) способствовать экономическому развитию муниципального образования.
Кроме того, стратегический инвестиционный проект также должен отвечать совокупности следующих требований:
- иметь экономическую эффективность с учетом срока окупаемости и прибыльности;
- задействовать наукоемкие, энергосберегающие, ресурсосберегающие, а также иные высокоэкономичные технологии, в случае если проект связан с промышленным производством.
Следует отметить усилия краевого правительства по формированию инвестиционной привлекательности как региона в целом, так и столицы края в частности. Например, для формирования информационной прозрачности и привлечения инвесторов на сайте Правительства Камчатского края www.kamchatka.gov.ru размещен банк инвестиционных проектов, идей и площадок, реализация которых предполагается на территории Петропавловск-Камчатского городского округа. Ожидается, что инвестиционные проекты окажут катализирующее воздействие на смежные отрасли, а происходящий синергетический эффект может быть усилен скоординированными действиями всех уровней власти.
В этой связи разработан и принят принципиально новый Закон Камчатского края от 12 октября 2007 г. № 473-03 «О налоговых льготах и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Камчатском крае», направленный, прежде всего, на создание благоприятной среды для развития конкурентоспособного бизнеса, ориентированного на жесткие требования мирового рынка, укрепление финансового положения реального сектора. Согласно закону инвесторам предоставляется право самостоятельного выбора варианта использования налоговых льгот - по заявительному или разрешительному порядку. В заявительном порядке инвестору предоставляется право применения льготной ставки 0,01% по налогу на имущество по осуществленным инвестициям в объеме не менее 10 млн руб. на срок пять лет непосредственно [7].
В разрешительном порядке по утвержденным правительством края проектам без ограничения видов деятельности применяются льготные ставки по налогу на прибыль (13,5%) и налогу на имущество (0,01%) на срок пять лет в целом на все имущество и всю прибыль организации. Сумма льгот за пять лет не может превышать 50% от объема инвестиций.
В целом следует признать слабую инвестиционную привлекательность муниципального сектора, предприятия которого существуют и развиваются преимущественно за счет государственной и муниципальной поддержки в виде краевых и муниципальных налоговых льгот, льготных тарифов на электроэнергию. В этот сектор экономики поступает примерно 6% от общего объема инвестиций в основной капитал города. Причем наибольший удельный вес всех муниципальных инвестиций концентрируется в жилищно-коммунальном секторе экономики (59,2%). Около 25% капитальных вложений направляется в социальный сектор (табл. 2) [6].
Таблица 2
Расходы городского бюджета на инвестиционные мероприятия Петропавловск-Камчатского городского округа за 2011 год (тыс. руб.)
Наименование Годовой объем ассигнований Исполнено % исполнения
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований 2 538,30000 2 538,30000 100%
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований (реконструкция магистрали районного значения в микрорайоне «Дачный» (ул. Проспект рыбаков) и обустройство мест захоронения восточной части г. Петропавловска-Камчатского, разработка проектно-сметной документации и пересчет смет по магистрали общегородского значения от поста ГАИ до ул. Академика Королева) 35 340,12318 26 350,16262 75%
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований (разработка проектно-сметной документации и экспертиза рабочего проекта на строительство детского сада в микрорайоне «Северо-Восток») 3 065,92908 1 629,43208 53%
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований (сейсмоусиление с учетом ремонта кровли и отделки фасада здания акушерского корпуса муниципального бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница № 2») 33 982,22824 14 107,92528 42%
Данные мероприятия, реализуемые только за счет муниципального бюджета, безусловно, важны для улучшения качества жизни населения, но носят скорее точечный характер и
практически не влияют на инвестиционную привлекательность городского округа.
Но инвестиции в жилищно-коммунальное хозяйство и социальную сферу Петропавловск-
Камчатского городского округа направляются также из средств федерального и краевого бюджетов в рамках целевых программ, таких как ФЦП «Жилище на 2011-2015 годы», «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы», долгосрочной краевой целевой программы «Модернизация жилищно-коммунального комплекса и инженерной инфраструктуры Камчатского края на 2010-2012 годы», а также долгосрочной краевой целевой программы «Повышение энергетической эффективности региональной экономики и сокращение издержек в бюджетном секторе Камчатского края на 2010-2015 годы и в перспективе до 2020 года, а также создание условий для ее реализации» [6].
2011 г. отмечен уменьшением инвестиционной активности хозяйствующих субъектов городского округа в целом на 5,3% к показателям 2010 г. Снижение объема инвестиций объясняется завершением ряда крупных инвестиционных проектов (в том числе строительство газопровода). В экономику города поступило инвестиций на сумму 25 505,7 млн руб. Объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения составил 141 897 руб. Поступления иностранных инвестиций от иностранных инвесторов в экономику города составили 9 698 тыс. долл. США. В 2011 г. на развитие экономики и социальной сферы Петропавловск-Камчатского городского округа использовано 260 912,4 млн руб. инвестиций (по полному кругу предприятий). Всего за прошедший год объем выполненных работ по виду деятельности «строительство» сложился на уровне 11 885,6 млн руб. [6].
Основными направлениями инвестиционных вложений являются сферы транспорта и связи (в первую очередь проекты, реализуемые дочерними структурами ОАО «Газпром» в части трубопроводного транспорта), операции с недвижимым имуществом, арендой и предоставлением услуг (жилищное строительство).
В отраслевой структуре инвестиций существенных изменений в 2011 г. не произошло. Приоритетом выступали отрасли, оказывающие рыночные и нерыночные услуги. Это связано в первую очередь с развитием современных систем связи и новых форм торговли.
Видовая структура инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования показывает, что в 2011 г. 4 344,7 млн руб., или 58,2% из общего объема инвестиций, было направлено на приобретение машин, оборудования и транспортных средств и 1 973,7 млн руб., или 26,4%, - на здания (кроме жилых) и сооружения.
В 2011 г. крупными и средними организациями использовано 72% общего объема инвестиций в основной капитал. Немаловажная роль в повышении инвестиционной активности отводится иностранным капиталовложениям. Объем накопленных иностранных инвестиций в экономике на конец 2011 г. составил 18,2 млн долл. США. Наиболее значительный объем (94,5%) поступлений приходится на долю прямых инвестиций, где большую часть (64,2%) составляют кредиты, полученные от зарубежных совладельцев организаций [8].
Наиболее значительный объем поступившего в область иностранного капитала получили организации рыбоперерабатывающей и добывающей отраслей - 56,3% всех иностранных инвестиций. Также прямые иностранные инвестиции в 2011 г. направлялись и в такие виды деятельности, как обрабатывающие производства, оптовая и розничная торговля, транспорт и связь. Общая величина прямых инвестиций в эти виды деятельности составила 5752,2 тыс. долл. США, или 37,3% всех прямых инвестиций.
Основным источником инвестиций в 2011 г. являлись собственные средства предприятий, которые составили 3,8 млрд руб., или 61%. На долю амортизационных отчислений пришлось 31,8% всех инвестиций. Бюджетные средства в общем объеме инвестиций в 2011 г. составили 14,6%, кредиты банков - 7,%3, заемные средства других организаций - 5,9% [6].
Анализ показал, что в настоящее время наиболее подготовленными для получения прямых инвестиций являются:
- рыбная промышленность;
- торговые сети;
- строительство бизнес-инфраструктуры;
- кластер, основывающийся на производстве пива и безалкогольных напитков;
- кластер, основывающийся на производстве плодоовощной продукции;
- мясной кластер.
Хозяйствующие субъекты выделяют несколько значимых для них инструментов
осуществления муниципальной инвестиционной политики. Предлагается даже ранжирование этих инструментов в зависимости от их привлекательности. Результаты опроса показали, что наиболее эффективными мерами поддержки инвестиционных проектов на территории городов выступают:
1) налоговые льготы;
2) понижение ставок арендной платы;
3) инвестиционный налоговый кредит;
4) пониженные ставки платы за землю;
5) получение гарантий кредитования;
6) прямое инвестиционное финансирование проектов администрацией города [9].
Одним из направлений привлечения инвесторов могут стать объекты незавершенного строительства. Для этого необходимо провести инвентаризацию таких объектов, оценить степень их строительной готовности и возможность перепрофилирования с учетом стратегических целей развития муниципального образования. Другим возможным направлением стимулирования инвестиционной активности коммерческого сектора является передача в управление или продажа высвобождающихся в результате сокращения производства зданий цехов и иных сооружений промышленных предприятий с уже сформированными транспортными коммуникациями и инженерной инфраструктурой. Но в этом случае муниципальной власти не столько необходимо владеть информацией о технических характеристиках таких зданий, сколько иметь соглашения с их собственниками о возможном размещении новых производств по инвестиционным проектам.
Перспективной формой активизации инвестиционной деятельности и поддержки частного бизнеса на муниципальном уровне является частно-муниципальное партнерство, предполагающее объединение материальных и нематериальных ресурсов местного самоуправления и частного сектора (частных предпринимателей, компаний, предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территории, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной зашиты и т. д.) [10].
Литература
1. Бабич А.М., Павлова ЛН. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Юнити, 2002. - 687 с.
2. Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.minfin.ru
3. Мещеряков И., Жигалов Д. Источники финансирования инвестиционных потребностей муниципальных образований и факторы их кредитоспособности [Электронный ресурс] // Рынок ценных бумаг. - 2007. - № 1. - Режим доступа: http://www.budgetinvest.ru/analytics/
mesherzhigalov-istfinans
4. Об инвестиционных фондах: Федеральный закон от 29.11.2001 №156-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 15.04.2011 № 51-ФЗ)
5. Экономика муниципального сектора / Под ред. А.В. Пикулькина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 518 с.
6. Официальный сайт Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pkgo.ru
7. Официальный сайт Правительства Камчатского края [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.kamchatka.gov.ru
8. Инвестиционные возможности России: сайт [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ivr.ru
9. Саак А., Колчина О. Оценка инвестиционной привлекательности муниципального образования // Муниципальная власть. - 2006. - № 4. - С. 53-64.
10. Целищева Е.Ф. Теоретические аспекты муниципальной инвестиционной политики: содержание и механизмы реализации [Электронный ресурс] // Муниципалитет: экономика и управление. - Вып. № 2(3). - Сентябрь 2012 г. - Режим
доступа: http://municipal.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/02/03/
