CC BY
20
ИНТЕГРИРОВАННЫМ ЗАКОНОПРОЕКТ
«ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»:
ОБСУЖДЕНИЕ ПРОДОЛЖАЕТСЯ...
УДК 378.1
Светлана Александровна Кочерга
к.ю.н., доцент, проректор по кадровому и правовому обеспечению Московского государственного университета экономики статистики и информатики (МЭСИ), сертифицированный эксперт по оценке качества профессионального образования Тел. +7 (495) 442-2495, Эл. почта: SKocherga@mesi.ru
В статье рассмотрены вопросы модернизации Российской образовательной системы и представлены предложения Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) и Экспертного совета по вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании при Комитете по образованию Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Ключевые слова: модернизация, интеграция, инновации, МЭСИ, e-Learning, образование, законодательство, законопроект, электронная библиотека, Болонский процесс, MBA, информационное общество, глобализация.
Svetlana Aleksandrovna Kocherga
Ph.D., Associate Professor, Vice President for HR and legal support of the Moscow State University of Economics Statistics and Informatics (MESI), a certified expert on assessing the quality of vocational education Tel. +7 (495) 442-2495, E-mail: SKocherga@mesi.ru
INTEGRATED BILL «ON EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION»: DISCUSSION ONGOING ...
The article deals with the modernization of Russian education system and made suggestions Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics (MESI) and the Expert Council on e-learning and information technologies in education at the Education Committee of the State Duma of the Federal Assembly of Russian Federation on the draft federal law «On Education in the Russian Federation».
Keywords: modernization, integration, innovation, MESI, e-Learning, education, legislation, bill, electronic library, the Bologna process, MBA, information society, globalization.
Нужно бежать со всех ног, чтобы только оставаться на месте. А чтобы куда-то попасть, надо бежать как минимум вдвое быстрее.
Льюис Кэрролл
Вопросы инноваций и многосторонней модернизации, активно обсуждаемые сегодня, невозможно рассматривать, в отрыве от предлагаемого законопроекта «Об образовании в Российской Федерации». Проект закона вобрал в себя все последние разработки в сфере образования, содержит много нового и прогрессивного. Но вместе с тем имеются и системные ошибки, устранение которых позволит создать документ, стимулирующий модернизацию российской системы образования и расширяющий экспорт российского образования.
Идея систематизировать нормы права в сфере законодательства, безусловно, своевременна, актуальна и востребована, поскольку многие положения действующего законодательства требуют приведения в соответствие с современными тенденциями и реалиями.
С момента принятия действующего закона «Об образовании в Российской федерации» России произошли существенные социально-экономические изменения информационного общества, которое характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти [1].
Произошла модернизация образовательной системы и формирование новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу и развитием международных интеграционных процессов. Решение о присоединении России к единому образовательному пространству (Болонскому процессу) имеет следствием требование унификации образовательных процессов и гарантий качества предоставляемых образовательных услуг:
- развитие европейского сотрудничества по обеспечению качества образования;
- двухуровневая система образования;
- повышение уровня мобильности студентов, преподавателей и исследователей;
- продвижение европейского измерения в области высшего образования;
- система четких и сопоставимых степеней (приложение к диплому);
- обучение в течение всей жизни;
- система кредитов по типу БСТ8[2].
Россия присоединилась к Болонскому процессу в сентябре 2003 года. Страны Европы-члены Болонского процесса, также, находятся в состоянии модернизации и изменения законодательства, вместе с тем положения законопроекта не учитывают тенденции, происходящие в европейской системе правового регулирования образовательной деятельности, как впрочем, и стран Азии и США.
«Жизнь принципиально меняется, и образование тоже должно принципиально измениться» [3].
В результате анализа статей нового законопроекта, члены Экспертного совета по вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании при Комитете по образованию Государственной Думы Федерального собрания выделяют следующие замечания характера:
1. Перегруженность закона. Необходимо определить действительно концептуальные позиции и сохранить их в тексте закона, остальное ( не менее важное) вынести в подзаконные акты. Это закон прямого действия [4].
2. Необходимо корреспондировать предлагаемые новеллы с законодательством, регламентирующим другие сферы деятельности государства. Значит ли это, что законодатель готов изменить эти сферы и привести в будущем эти нормы права в соответствие с интегрированным законом?
3. Понятийный аппарат нуждаются в серьезной доработке, нет единства в употреблении терминологии. Так, например, наряду с термином «образователь-
ные организации» в тексте применяется термин «образовательные учреждения» и др.
4. Необходимо более четкое определение статуса участников учебного процесса. Научно-педагогические кадры должны отвечать требованиям той аудитории, в которую они вносят знания. Современный студент является участником сетевого сообщества инновационной молодежи, в совершенстве владеющий информационными технологиями, пригодными для общения, работы, обучения в любом месте, в любое время, в любом формате. Обучающиеся лучше воспринимают информацию в близких им высокотехнологичных парадигмах (интернет, аудио и видео графика, гипертекст, вики, система обмена короткими сообщениями и т.д.). Предпочитает управлять своим временем, не запоминать большое количество информации, а владеть современными системами быстрого поиска и анализа сетевой информации по интересующим его предметам. Преподаватель должен не только владеть технологиями, но и понимать концепцию, превратится из источника информации в проводника глобального мира знаний
[5].
5. Необходимо четкость и ясность статуса образовательных учреждений и подходов к их определению. Предлагаемый законопроект не учитывает сложившейся практики, предлагаемые коренные изменения могут повлечь существенные издержки и на наш взгляд нецелесообразны.
6. Необходимо значительно больше внимания уделить современным образовательным технологиям, в частности электронному обучению и дистанционным образовательным технологиям. К сожалению, приходится констатировать, что не все вводимые понятия соотнесены с уже существующими терминами, понятиями, определениями уже используемыми в нормативных документах; так, например, не учтены определения, применяемые в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (например «дистанционное образование»), в Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)»; предложенные в законопроекте нормы (ст.66) ограничивают использование дистанционных образовательных технологий даже по сравнению с действующим сегодня российским законодательством.
Особенностью правового регулирования отношений, связанных в внедрением инновационных процессов в вузе, использованием е- learning, является необходимость закрепления на законодательном уровне используемой в практике терминологии. Наибольшие сложности возникают в тех случаях, когда техническая терминология не получает должного разъяснения на правовом уровне.
Создание правовых условий, содействующих максимальному использованию информационных и телекоммуникационных технологий (далее ИКТ) в сфере образования, является сегодня одним из главных направлений развития образовательного законодательства большинства стран мира. В законодательство активно вводятся новые понятия, способствующие расширению применения ИКТ в сфере образования (электронное обучение, мобильное обучение).
В тоже время, в тексте законопроекта правовое регулирование использования ИКТ реализовано фрагментарно. Не все вводимые понятия соотнесены с действующим законодательством об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронных библиотеках, электронных документах и электронных изданиях. И вместе с тем, не использованы понятия, применяемые в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (например «дистанционное образование»), в Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 -2020 годы)», в действующих подзаконных актах. Предложенные в законопроекте нормы (ст.66) ограничивают использование дистанционных образовательных технологий даже по сравнению с действующим сегодня российским законодательством.
При разработке правовых норм Законопроекта, регулирующих использование информационных и телекоммуникационных технологий, дистанционного обучения в сфере образования, следует обеспечить согласованное правовое регулирование трех блоков вопросов:
1. организация обучения с применением ИКТ: технические средства обучения и их использование, дистанционные образовательные технологии, дистанционное обучение, электронное обучение; финансовое обеспечение мероприятий, связанных с использова-
нием ИКТ в учебном процессе;
2. создание и использование электронных образовательных ресурсов, включая электронные издания учебного назначения, электронные учебники; формирование фондов и организация работы электронных библиотек образовательных организаций; использование образовательными организациями цифровых образовательных и информационных ресурсов сторонних организаций;
3. использование ИКТ в управлении в сфере образования (на уровне образовательной организации, на уровне территориальных образовательных систем, на федеральном уровне).
При описании правоотношений, связанных с использованием ИКТ в сфере образования, в максимальной степени следует использовать понятия, введенные применительно к ИКТ в соответствующих отраслях права (законодательство об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронных библиотеках, электронных документах и электронных изданиях и т.д.)
Необходимо исключить из текста Законопроекта нормы, неправомерно ограничивающие использование ИКТ в сфере образование, и ввести нормы, содействующие расширению применения ИКТ.
В тексте Законопроекта отсутствует описание понятия «самообразование», в то время как согласно п.5 ст.43 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация.....поддерживает
различные формы образования и самообразования.». В силу этого, не раскрыты вопросы правового регулирования применения ИКТ при самообразовании, организации самообразования посредством дистанционного или электронного обучения, использование информационных и телекоммуникационных технологий, электронных образовательных ресурсов при самообразовании. Необходимо ввести в текст Законопроекта новую статью «Самообразование», в которой дать определение этого понятия (например: «Самообразование - процесс воспитания и обучения гражданина, осуществляемый им самостоятельно вне образовательной организации») и установить характерные для него образовательные правоотношения.
Недостаточно просто получить базовое образование по специальности, наличие образования — одно из усло-
вий, определяющих способность к постоянному приобретению новых навыков и адаптации к новым требованиям современных реалий [5].
В условиях модернизации образования на основе внедрения информационных и коммуникационных технологий лицензионные требования и условия должны учитывать технологию и методы обучения, санитарные нормы и правила, сменность и другие организационные параметры работы образовательных организаций (с. 32, п.п. 1.1; ст. 89, п. 4).
Формулировка о формировании контингента применима для государственных и муниципальных образовательных организаций, а также для образовательных организаций, работающих по госзаданию.
При реализации дистанционных образовательных технологий формирование контингента обучающихся и его численность должна определяться самостоятельно образовательной организацией на основе технологических расчетов, базирующихся на санитарно-гигиенических и строительных нормах и правилах с учетом применяемых образовательных технологий. По этим же технологическим параметрам с учетом сменности использования учебных площадей и технологического оборудования определяется предельный контингент обучающихся. Предельный контингент централизованно государственными структурами не должен устанавливаться.
Проект Закона не учитывает, что качество образования выпускников в первую очередь зависит от способностей обучающихся, их мотивации, жизненных обстоятельств.
Так же хотелось бы обратить внимание на вопрос электронно-библиотечной системы.
В ноябре 2010г. прошла Четырнадцатая Международная Конференция и Выставка «ЬШС0М-2010», «Информационные технологии, компьютерные системы и издательская продукция для библиотек», много интересных наработок было представлено, и в том числе в части обеспечения библиотечными ресурсами образовательного процесса, ощущение, что образовательная система модернизируется и развивается отдельно от других отраслей экономики и социальной сферы.
В Законопроекте вместо уже принятого понятия «электронная библиотека» вводится иное понятие - «элект-
ронно-библиотечная система», значение которого не установлено.
В настоящее время в образовательный процесс любого учебного заведения, как в России, так и за рубежом, повсеместно внедряются новые средства обучения, так или иначе связанные с информационными технологиями: компьютерные обучающие системы и среды, компьютерные учебники и словари, виртуальные коллективные среды, цифровые учебные видеофильмы, звукозаписи. В российском законодательстве на уровне подзаконных актов уже введены и используются такие понятия как «информационно-образовательная среда образовательного учреждения», «информационная база образовательного учреждения», «информационная система управления образовательным учреждением», «электронные издания», «аудиовизуальные материалы», «информационно-образовательные ресурсы», «электронные образовательные ресурсы» и т.д.
В тексте Законопроекта имеется статья 67 «Печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы в образовательном процессе». Однако, понятие «электронные образовательные ресурсы» ни в этой статье, ни в других статьях Законопроекта не раскрыто. Текст Законопроекта не описывает правоотношений, связанных с созданием и использованием в образовательном процессе электронных образовательных ресурсов, в том числе электронных изданий, электронных учебников. В нем не используются терминология, сформированная в принятых подзаконных актах.
Не устранены правовые барьеры на пути создания электронных внутриву-зовских библиотек, а именно:
- отсутствие законодательного опре-
деления «электронная библиотека», однако существуют существенные отличия от классической библиотеке (см. рис.1.);
- не урегулирован на законодательном уровне с одной стороны интерес общества и государства, с другой стороны частный интерес авторов и правообладателей;
- не регламентирован вопрос удаленного доступа к ресурсам библиотек (что считать территорий библиотеки?);
- не сформулирована четко позиция внутривузовских библиотечных систем;
- на данный момент для обеспечения доступа читателей к фондам библиотек и к электронным ресурсам вузов не имеется универсальных программно-аппаратных решений;
- наличие обязательных требований по укомплектованию библиотек твердыми копиями .
Сегодняшние знания находятся, в основном, на вебовских ресурсах Интернета, которые в твердые копии почти не попадают. Российская система образования построена только на твёрдых копиях, только на книгах и никак иначе. Все нормативные документы, законодательная база построена исключительно на книгах. Объём знаний в книгах сегодня в тысячи раз меньше, чем то, что расположено на сайтах [7].
Так же существуют существенные пробелы и недоработки в правовом регулировании дополнительного профессионально образования (ДПО).
Необходимо разграничить магистратуру, как уровень образования (уровень ВПО) и магистерские программы как программы для получения дополнительной квалификации и приобретение новых профессиональных компетенций на основе усиления и развития
Класические библиотеки Электронные бибилиотеки
Доступ по читательским билетам Доступ по паролю
Поиск по каталогу Поиск в депозитариях
Стандарты атрибутов бибилиотечной карточки Форматы машиночитаемой каталогизации (МаЯС, ЯшМаЯС)
Контроль возрата Сбор статистики использования
Возможность коммерциализации путем оплаты в кассу Возможность использования электронных платежных систем
Рис. 1. Атрибуты классических и электронных библиотек [6]
предыдущего опыта работы (ст. 2 п. 12) [8].
На законодательном уровне необходимо предусмотреть минимальные федеральные государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации (ст. 124, п.4), поскольку существуют существенные риски в появлении большого количества частных структур, готовых обучать по программам MBA, получив лицензию в Рособрнадзоре.
В силу российского менталитета, необходимо наличие диплома о дополнительном (к высшему) образовании с присвоением дополнительной квалификации «Мастер делового администрирования -MasterofBusinessAdministration.(MBA)» (ст. 126, п. 1).
Социально-экономические и политические процессы, происходящие в России, оказали и продолжают оказывать существенное влияние на систему высшего профессионального образования.
Результатом инновационных процессов в экономике и науке стало внедрение в образовательные процессы новых информационных технологий, использование различных форм дистанционного обучения на основе современных достижений науки и техники в сфере информации и информатизации.
К сожалению, приходится констатировать, что развитие общественных отношений в сфере высшего профессионального образования на основе инноваций и рыночных экономических условий не нашло своего правового регулирования и законодательного закрепления. В законопроекте имеются системные ошибки, которые не позволяют стимулировать модернизацию российской системы образования и расширить ее экспортные возможности, стимулировать инновационное развитие образования.
Современное общество - информационное, основанное на экономике знаний, в котором ключевую роль играет интеллектуальный потенциал, -предъявляет новые требования к образовательным учреждениям. Это: полнота, доступность и своевременность обновления аутентичного материала (содержание обучения), последовательность его преподнесения, широкий охват аудитории вне зависимос-
ти от места и времени обращения, использование современных технологий, индивидуальный, дифференцированный подход в выборе удобных форм и методов обучения; практикоориенти-рованность, создание комфортных условий для обучения; обеспечение учебным заведением гарантий качества образования, преемственность уровней и ступней образования.
Следует сделать шаг при совершенствовании правовой среды и закрепить на законодательном уровне возникшего нового явления - электронных университетов, которые существенно и принципиально отличаются от традиционных учреждений образования по своей миссии, предназначению в общественном производстве, реализуемым целям, решаемым задачам, организационным моделям, подходам к формированию стратегий развития, используемым механизмам и процессам управления распределенными образовательными системами и получаемым результатам [9].
От эффективного решения данных вопросов в новом законопроекте «Об образовании в Российской Федерации» напрямую зависят успех всесторонней модернизации нашей страны, реализация и масштабность социальных программ. Новый законопроект должен создать создаст правовые условия для эффективного социально- экономического развития, повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке образовательных услуг.
Существует еще целый ряд позиций законопроекта требующих пристального рассмотрения и внимания образовательной общественности, специалистов, экспертов и общества в целом. Образование-сфера, касающаяся всего населения нашей страны и других. Эти вопросы требуют обсуждения всего образовательного сообщества, которое может и должно повлиять на законопроект.
Возникает вопрос о прогрессивности предлагаемых новелл. К сожалению, приходится констатировать, что передовые вузы России сегодня вынуждены работать в условиях отставания законодательства от реально существующих правоотношений. Как правило, в такой ситуации законодатель приводит законодательство в соответствие с требованиями времени и сложившимися отношениями, что и желательно бы увидеть в предлагаемом
законопроекте.
Литература
1. http://www.rg.ru/2008/02/16/ informacia-strategia-dok.html - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. КПр-212
2. Joint declaration of the european ministers of education (Bologna, 19.vi. 1999)
3. http://mon.gov.ru/ruk/ministr/dok/ 6523/ (дата обращения: 07.02.2011) -Материалы к выступлению Министра образования и науки Российской Федерации Андрея Фурсенко на Всемирной конференции министров образования "The Learning and Technology World Forum" 12 января 2010 года. г. Лондон.
4. http://www.begin.ru/main/ news_and_articles/articles/kakim-budet-biznes-obrazovanie (дата обращения: 11.02.2011) - Российское бизнес-образование: каким оно будет.
5. Тихомирова Н.В, Кочерга С.А. Формирование кадрового потенциала отвечающего требованиям инновационного университета // Научно-практический журнал «Открытое образование» - М.: - 2010 - №6
6. Тихомиров В.П. Электронно-библиотечные системы (ЭБС) как обязательная часть информационное обеспечения вузов // Четырнадцатая Международная Конференция и Выставка «LIB C0M-2010»
7. http://www.smolin.ru/actual/ public/pdf/stenogramma-skolkovo.pdf (дата обращения: 07.02.2011) - Выступление Тихомирова В.П. на выездном пленарном заседании и "круглом столе" Комитета Государственной Думы по науке и наукоёмким технологиям. Московская школа управления "Скол-ково" 11 ноября 2010 года.
8. http : //zakonoproekt2011. ru/user/ 31937#profile (дата обращения: 01.02.2011) - Предложения МЭСИ по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
9. Кочерга С.А. Интерактивные учебно-методические комплексы как объект интеллектуальной собственности: основные заблуждения и сложности // Интеллектуальная собственность, образовании и инновации: программа и тезисы выступлений Европейского семинара (Москва, 15-18 июня 2010г.) /Сост.: С.А. Зен-ченко, Н.Н. Горбачев. - Минск: Ковчег, 2010.- С. 42-47
References
1. http://www.rg.ru/2008/02/16/ informacia-strategia-dok.html - The strategy of the Information Society in the Russian Federation from February 7, 2008 NPr-212
2. Joint declaration of the european ministers of education (Bologna, 19.vi.1999)
3. http://mon.gov.ru/ruk/ministr/dok/ 6523/ (date of visit: 07.02.2011) -Proceedings of the intervention of the Minister of Education and Science Andrei Fursenko at the World Conference of Ministers of Education "The Learning and Technology World Forum" on Jan. 12, 2010. London.
4. http://www.begin.ru/main/
news_and_articles/articles/kakim-budet-biznes-obrazovanie (date of visit: 11.02.2011) - Russian business education: how it will.
5. Tihomirova N.V, Kocherga S.A. Formation of human resources meet the requirements of an innovative university // Nauchno-prakticheskiy jurnal «Otkrytoe obrazovanie» - M.: - 2010 - №6
6. Tihomirov VP. Electronic-library systems (EBS) as a mandatory part of the information security schools / / The Fourteenth International Conference and Exhibition «LIBC0M-2010
7. http://www.smolin.ru/actual/public/ pdf/stenogramma-skolkovo.pdf (date of visit: 07.02.2011) - Report Tikhomirov VP. to the plenary and roundtable the
Committee on Science and High Technology of the State Duma. Moscow School of Management Skolkovo, November 11, 2010.
8. http://zakonoproekt2011.ru/user/ 31937#profile (date of visit: 01.02.2011) -Offers MESI on the draft federal law «On education in the Russian Federation»
9. Kocherga S.A. Interactive training facilities as an object of intellectual property: the main misconceptions and difficulties // Intellektualnaya sobstvennost, obrazovanii i innovacii: programma i tezisy vystupleniy Evropeyskogo seminara (Moskva, 15-18 iyunya 2010g.) /Sost.: S.A. Zenchenko, N.N. Gorbachev. - Minsk: Kovcheg, 2010.-S. 42-47
