CC BY
82
Институциональный аспект совершенствования механизмов развития
инфраструктуры на основе государственно-частного партнёрства
The institutional aspect of improving the mechanisms for infrastructure development on the basis of public-private partnership
Мерзлов Игорь Юрьевич к.экон.н., доцент кафедры менеджмента Пермский государственный национальный исследовательский университет эл.почта: imerzlov@yandex.ru Merzlov Igor Yurevich candidate in economics, associate professor chamber of management, Perm State National Research University e-mail: imerzlov@yandex.ru
Аннотация
В статье рассматривается вопрос повышения эффективности использования механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП) на основе создания таких институтов как центр ГЧП и ассоциация ГЧП. Делается вывод о том, что именно на основе взаимодействия указанных структур может быть достигнута максимальная прозрачность и эффективность реализации инфраструктурных проектов.
The summary
The article considers the question of public-private partnerships (PPP) efficiency increase on the basis of establishment such institutions as the PPP center and the PPP association. The conclusion is made that on the basis of these structures interactions may be achieved the maximum transparency and efficiency of the infrastructure projects implementation.
Ключевые слова
Государственно-частное партнёрство (ГЧП), инфраструктура, центр ГЧП.
Key words
Public-private partnership (PPP), infrastructure, PPP center.
Общепризнанно, что одним из основных факторов, оказывающих влияние на уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, является состояние инфраструктуры тех территорий, где они функционируют. Главным образом это связано с тем, что отсутствие развитой и эффективно функционирующей инфраструктуры приводит к существенному сдерживанию возможностей снижения себестоимости в
структуре выручки хозяйствующих субъектов подавляющего большинства отраслей экономики. Статистические данные подтверждают тот факт, что потребности в инвестициях, которые должны направляться на развитие инфраструктуры, продолжают расти во всём мире из года в год.
Мировой опыт последних двадцати лет свидетельствует о том, что в силу ограниченности бюджетных ресурсов государств, сдерживающей полноценное развитие инфраструктурных отраслей, актуальным стал поиск альтернативных путей, позволяющих в более полной степени удовлетворять потребности хозяйствующих субъектов в инфраструктуре. И на сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что наиболее эффективным и получившим признание в мировой экономической мысли стал подход, в основе которого лежит государственно-частное партнёрство (ГЧП).
Данный факт, подтверждают следующие статистические данные. С 1990 по 2010 годы в ЕС было реализовано 1452 проекта ГЧП на общую сумму 272 млрд евро. Только в 2010 году таких проектов было 112, и их стоимость составила 18,3 млрд евро. Значительная доля проектов ГЧП присутствует в экономике Франции — общий объем соглашений ГЧП за 2010 год составил 1,8 млрд евро. В рамках ЕС объем сделок по ГЧП в сферах образования и здравоохранения по итогам 2010 года составил 6,5 млрд. евро. [3]
В России подход, основанный на ГЧП, получил своё развитие с принятием двух федеральных законов: №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 и №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005. Дальнейшее практическое развитие ГЧП получило на региональном уровне: так, по состоянию на июль 2012 года в 60 субъектах федерации были приняты и вступили в силу соответствующие региональные законы о ГЧП. И это не смотря на то, что до сих пор отсутствует федеральный закон о ГЧП.
В этой связи возникает необходимость логического развития существующих и разработки новых организационно-экономических
механизмов реализации инфраструктурных проектов на региональном уровне с использованием государственно-частного партнёрства.
За развитие отдельных отраслей инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровнях, отвечают соответствующие профильные министерства (связи, образования, энергетики, транспорта и т.д.).
С другой стороны, реализация инфраструктурных проектов возможна с применением двух альтернативных подходов: государственных закупок и ГЧП, каждый из которых обладает известными преимуществами и недостатками [1]. Следовательно, каждому профильному министерству, имеющему задачу развития инфраструктуры, предстоит сделать между ними выбор и найти оптимальное решение.
Для этого необходимо разработать объективную методику такого выбора, позволяющую четко аргументировать то или иное решение. В случае, если в качестве приоритетного будет выбран подход, основанный на ГЧП, то далее следует процесс структурирования проекта ГЧП на принципах оптимальности и объективности.
Исходя из мирового опыта, в структуре исполнительной власти на региональном уровне должен функционировать центр ГЧП, выполняющий следующие функции [2]:
1. Отбор инфраструктурных проектов, предлагаемых профильными министерствами к реализации на условиях ГЧП.
2. Оценка прогнозной эффективности проектов ГЧП с учётом принятой стратегии развития региона.
3. На этапе принятия окончательного решения органом
исполнительной власти субъекта федерации подготовка мотивированного суждения относительно целесообразности реализации конкретных проектов на основе ГЧП.
4. Содействие профильным министерствам в использовании
рассмотренного ранее организационного механизма реализации проектов ГЧП, включая их структурирование.
5. Передача информации о государственной стратегии внедрения ГЧП профильным министерствам и потенциальным частным инвесторам.
6. Проведение обзора существующей политики и законодательства по ГЧП в целях выявления потенциальных препятствий на пути успешной реализации механизмов ГЧП, а также предоставление рекомендаций дополнительных реформ по мере необходимости.
7. Предоставление грантов муниципальным органам власти на основе разделения расходов, найма опытных специалистов из частного сектора для подготовки муниципальных проектов ГЧП.
8. Помощь муниципалитетам в процессе набора независимых консультантов.
9. Помощь местным властям в управлении контрактами ГЧП.
Необходимо понимать, что, обладая даже таким расширенным
функционалом, центр ГЧП не может обеспечить полный учёт интересов (и их баланс) всех задействованных в процессе сторон: государства, частного партнёра, кредиторов и конечных потребителей, в связи с тем, что, по сути, представляет интересы лишь одного участника - региональной исполнительной власти. В таком случае термин «партнёрство» может превращаться лишь в «ширму», помогающую узкому кругу лиц решать собственные локальные задачи.
Следовательно, в целях достижения объективности и учёта интересов всех задействованных сторон, а также обеспечения социальноэкономического развития региона в целом при использовании подхода, основанного на ГЧП, на наш взгляд, необходимо создание специального независимого экспертного органа (далее, Ассоциация ГЧП) как объединения юридических лиц в форме ассоциации на основании ст.121, часть 1 Гражданского кодекса РФ.
Её роль должна заключаться в том, чтобы наилучшим образом учитывать интересы государства, частных партнёров, кредиторов и конечных
потребителей при структурировании и дальнейшей реализации проектов ГЧП, что представлено на рис. 1.
Рис. 1. Ассоциация ГЧП в системе участников рынка ГЧП региона
Деятельность Ассоциации ГЧП регулируется уставом.
Членами Ассоциации ГЧП должны стать действующие и потенциально заинтересованные субъекты рынка ГЧП (за исключением органов исполнительной власти субъекта федерации):
^ организации - потенциальные частные партнёры, заинтересованные в реализации проектов ГЧП в регионе;
^ кредиторы, представляющие собой институциональных инвесторов, потенциально заинтересованных в финансировании проектов ГЧП (напр., банки развития, коммерческие банки, пенсионные фонды, инвестиционные компании и т.д.);
^ представители общественных организаций, которые могут выражать мнение частного бизнеса и населения в отношении планируемых проектов ГЧП (напр., Торгово-Промышленная Палата, Агентство стратегических инициатив, Деловая Россия и т.д.);
^ представители научного сообщества, имеющие соответствующие компетенции в экономической, финансовой и технических сферах. Функциями Ассоциации ГЧП должны стать следующие:
1. Экспертная - независимая экспертиза целесообразности реализации предлагаемых органами государственной власти проектов ГЧП, включая оценку выбранной структуры проекта, содержания конкурсной документации и т.д., а также объективный учёт интересов всех вовлеченных в проект ГЧП сторон.
2. Финансовая - создание финансовых условий, способствующих облегчению привлечения заёмного финансирования, с целью обеспечения возможности участия в проектах ГЧП представителей малого и среднего бизнеса.
При этом Ассоциация ГЧП (в зависимости от приоритетов социальноэкономического развития каждого конкретного региона) в своей деятельности может выполнять либо только первую функцию, либо одновременно обе функции.
В основу деятельности Ассоциации ГЧП положены следующие ключевые принципы:
^ Публичность (цели, задачи, механизмы и результаты работы являются общедоступной информацией);
^ вовлеченность (вся деятельность Ассоциации и её сотрудников всецело направлена на развитие ГЧП в регионе);
^ ресурсообеспеченность (Ассоциация должна быть обеспечена необходимыми финансовыми, людскими, методологическими и другими ресурсами);
^ системность (видение и понимание взаимного влияния реализуемых проектов на развитие экономики региона в целом и отдельных её отраслей);
^ гибкость (учёт интересов всех вовлеченных сторон, включая конечных потребителей);
^ устойчивость (обеспечение развитие региона в долгосрочной перспективе).
Рассмотрим механизм подготовки и реализации проекта ГЧП при наличии в регионе предлагаемой Ассоциации ГЧП.
В рамках утверждённой стратегии социально-экономического развития региона органы исполнительной власти (а именно - отраслевые министерства) готовят собственные предложения по возможным проектам развития инфраструктуры и передают их для комплексного анализа в центр ГЧП.
Специалисты центра ГЧП отбирают из всего массива представленных проектов те, которые могут быть наиболее эффективно реализованы на основе ГЧП (а не государственных закупок). Для выбранных проектов проводится полный объём работ по их структурированию. Полностью проработанные центром ГЧП проекты передаются в Ассоциацию ГЧП, которая, выполняя функцию независимой экспертизы, в зависимости от полномочий, предоставленных ей соответствующим региональным законом о ГЧП, либо готовит рекомендации для центра ГЧП относительно проектов и их структуры, либо согласовывает их. На наш взгляд, в целях обеспечения максимальной прозрачности в отношении действий государства в проектах ГЧП наиболее целесообразно наделять ассоциацию ГЧП согласовательным правом. Соответственно, проект может начать реализовываться только после того как будет получено согласование от Ассоциации ГЧП с учётом всех имеющихся замечаний и дополнений.
Далее, согласованный с Ассоциацией проект ГЧП передаётся центром ГЧП для окончательного утверждения в правительство субъекта федерации. В случае, если правительство направит проект на доработку, центр ГЧП, в свою очередь, должен полностью повторить цикл, направив исправленный вариант на согласование в Ассоциацию ГЧП. Недостатком такой последовательности действий могут быть значительные временные потери, связанные с неоднократными повторными согласовательными процедурами. Однако этот недостаток может быть компенсирован тем, что нормативно будут зафиксированы чёткие временные рамки прохождения проектом ГЧП всех этапов согласования.
После того как проект ГЧП окончательно утвержден ответственным исполнительным органом региона, центр ГЧП инициирует начало реализации проекта (в том числе - разработку конкурсной документации, проведение конкурса по выбору частного партнёра и т.д.).
Необходимо отметить, что в рамках указанных выше функций Ассоциация ГЧП должна иметь соответствующие компетенции для реализации следующих мероприятий:
^ проводить общественную экспертизу разработанных региональной властью документов, направленных на развитие инфраструктуры в регионе;
^ проводить общественную экспертизу проектов ГЧП (включая конкурсную документацию), подготовленных центром ГЧП;
^ готовить предложения для региональной власти по определению приоритетов в очередности реализации инфраструктурных проектов (с учётом ограниченности возможностей бюджетов) и выбору оптимальных подходов к их реализации;
^ информировать широкий круг представителей частного бизнеса как потенциальных участников проекта ГЧП (задача должна реализовываться совместно с центром ГЧП в целях повышения объективности организации коммуникаций с представителями частного бизнеса);
^ выступать инициатором создания пула независимых друг от друга компаний малого и среднего бизнеса с целью получения ими возможности участия в крупных проектах ГЧП в качестве частной стороны;
^ предоставлять поручительство по выдаваемым банками кредитам (в первую очередь, в том случае, когда частная сторона представлена предприятиями малого и среднего бизнеса);
^ консультировать частный бизнес по вопросам, связанным с участием в проектах ГЧП (задача должна решаться в полной координации с центром ГЧП);
^ разрабатывать и лоббировать инициативы по совершенствованию законодательной базы, обеспечивающей оптимальные условия развития ГЧП на федеральном и региональном уровнях.
Эффект от деятельности Ассоциации ГЧП должен оцениваться по интенсивности развития инфраструктурных объектов в регионе, а также качественной и количественной оценке влияния вновь созданных объектов инфраструктуры на рост конкурентоспособности региона в целом.
Для поддержки участия среднего и малого бизнеса в проектах ГЧП Ассоциация ГЧП, как уже отмечалось, может выполнять финансовую функцию, заключающуюся в следующих аспектах:
1. Ассоциация ГЧП может выступать в качестве генерального подрядчика проектирования и строительства объектов инфраструктуры, может привлекать заемные ресурсы финансовых институтов и осуществлять предоплаты субпорядчикам согласно заключаемым договорам. Далее, SPV (участник ассоциации) оплачивает выполненные работы с рассрочкой платежа (рис. 2). Таким образом, реализуется форма “косвенного” кредитования SPV.
Рис. 2. Механизм «косвенного» кредитования SPV.
На рисунке 1 представлен механизм “косвенного” кредитования производителя объектов малой энергетики, который включает следующие элементы:
1 - Получение кредита;
2 - Оплата субпорядчикам на этапах «проектирование» и «строительство»;
3 - Выполнение работ по проектированию и строительству объекта инфраструктуры;
4 - Сдача объекта инфраструктуры в эксплуатацию;
5 - Оплата за выполненные работы в соответствии с графиком, совпадающим с графиком гашения кредита;
6 - Возврат кредита и процентов по нему.
С точки зрения банков кредитование Ассоциации ГЧП может рассматриваться как приоритетное в сравнении с кредитованием недавно созданного SPV, имеющего «нулевой» баланс. Это связано с тем, что при кредитовании заёмщика, имеющего плохое финансовое состояние (а вновь созданное юридическое лицо, только что начавшее свою деятельность, будет признано именно таковым на основании Положения ЦБ РФ №254-П «О создании резервов на возможные потери по ссудам»), банки вынуждены создавать дополнительные обязательные резервы на возможные потери по ссудам, что приводит к резкому ухудшению рентабельности их бизнеса.
Возможность Ассоциации ГЧП быть заемщиком вытекает из того, что члены Ассоциации ГЧП могут нести субсидиарную ответственность по её обязательствам (если это предусмотрено уставом) на основании Гражданского кодекса РФ.
Рис. 3. Механизм поручительства Ассоциации ГЧП за SPV
Представленный на рисунке механизм поручительства включает в себя следующие элементы:
1- Поручительство за SPV перед институциональным инвестором;
2 - Выдача кредита SPV;
3 - Оплата за работы в рамках этапов проектирование и строительство;
4 - Сдача объекта инфраструктуры в эксплуатацию;
5 - Возврат кредита и процентов по нему в соответствии с определенным графиком.
2. На основании вышеприведенного положения Ассоциация ГЧП может являться и поручителем за SPV перед финансовыми институтами, что представлено на рис. 3.
3. Аналогично рассмотренным выше формам Ассоциация ГЧП может выступать в качестве лизингодателя объектов основных средств, созданных или приобретённых в ходе реализации проекта ГЧП (рис. 4). Как видно из предложенной схемы, сначала Ассоциация ГЧП, являясь генеральным подрядчиком, обеспечивает создание объекта инфраструктуры на своём балансе и далее передаёт его в лизинг SPV, которая на этапе эксплуатации выступает в качестве оператора проекта.
Рис. 4. Механизм лизинга при участии Ассоциации ГЧП.
1 - Получение кредита;
2 - Оплата субпорядчикам на этапах проектирование и строительство;
3 - Выполнение работ по проектированию и строительству объекта инфраструктуры;
4 - Передача в лизинг объектов основных средств созданных или приобретённых в ходе реализации проекта ГЧП;
5 - Осуществление периодических лизинговых платежей и выкуп объекта по остаточной стоимости;
6 - Возврат кредита и процентов по нему.
Нужно отметить, что в предложенных схемах принципиальная необходимость появления Ассоциации ГЧП возникает только в том случае, если планируется, что частной стороной в проекте будет пул компаний малого и среднего бизнеса, финансовые возможности которых не позволяют им по отдельности участвовать в столь капиталоёмких проектах. Если частной стороной является представитель крупного бизнеса, то по объективным причинам он не будет заинтересован в использовании Ассоциации ГЧП в качестве финансового инструмента.
Следовательно, с образованием Ассоциации ГЧП появляются практические возможности как повышения эффективности применения инструментария ГЧП для развития инфраструктуры, так и вовлечения представителей малого и среднего бизнеса в проекты, которые в подавляющем большинстве случаев могут осуществляться только силами крупного бизнеса. В результате достигается как эффективная реализация конкретных инфраструктурных проектов, так и, как следствие, развитие экономики региона в целом.
Для функционирования Ассоциации ГЧП необходима нормативнозаконодательная база, что, в частотности, должно выразиться во включении в
региональный закон о ГЧП рекомендаций по созданию и функционированию Ассоциации ГЧП.
Важным моментом функционирования Ассоциации ГЧП является определение минимального объема суммарных активов её членов, достаточных для обеспечения своих обязательств (кредит, поручительство) перед финансовыми институтами. Представляется целесообразным, чтобы для каждого проекта ГЧП, в котором планирует участие пул, состоящий из представителей малого и среднего бизнеса, создавался отдельный фонд из средств заинтересованных сторон (из числа членов Ассоциации ГЧП). При этом величина фонда должна соответствовать величине средств, необходимых для привлечения соответствующего заёмного финансирования.
В рамках Ассоциации ГЧП возможно использование и таких финансовых инструментов как инфраструктурные облигации.
Таким образом, создание специализированной Ассоциации ГЧП - один из эффективных способов развития инфраструктуры региона. Механизм функционирования такой ассоциации обеспечивает наиболее взвешенный подход к обоснованию и практической реализации подхода ГЧП, к тому же решается важная задача - в проекты привлекаются представители малого и среднего бизнеса. Однако следует отметить, что максимальный эффект от создания такой ассоциации может быть достигнут только при условии формирования со стороны государства действенных мер поддержки развития ГЧП, в том числе законодательного плана.
Библиографический список
1. Мерзлов И.Ю. Основные подходы к реализации инфраструктурных проектов // Фундаментальные исследования. — 2012. — № 9, ч.2. — С.489.
2. http://www.pppinrussia.ru/ (дата обращения: 20.03.2013).
3. http://www.ini21.ru/?id=1231 (дата обращения: 20.03.2013).
Bibliographic references
1. Merzlov I.Y. Basic approaches to applying infrastructure projects // Fundamental researches. — 2012. — № 9, p.2. — P.489.
2. http://www.pppinrussia.ru/ (дата обращения: 20.03.2013).
3. http://www.ini21.ru/?id=1231 (дата обращения: 20.03.2013).
