CC BY
28
МЕРЗЛОВ И.Ю.
ПЕРСПЕКТИВЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В РЕГИОНАХ РОССИИ
Аннотация. В настоящее время государственно-частное партнёрство (ГЧП) рассматривается как один из наиболее перспективных механизмов модернизации инфраструктурных отраслей экономики. На основе проведённого анализа текущих проблем и перспектив ГЧП сформулированы приоритетные мероприятия, практическая реализация которых обеспечит опережающее развитие ГЧП в регионах. Результаты исследования могут быть использованы региональными органами власти в целях совершенствования региональных систем управления ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство (ГЧП), государственные закупки, конкурсные процедуры, частный партнёр.
MERZLOV I.YU.
PROSPECTS AND LIMITATIONS OF FURTHER DEVELOPMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIAN REGIONS
Abstract. At the present moment the state-private partnership (SPP) is considered to be one of the most forward-looking mechanisms of modernization of infrastructure-related economic industries. Based on the analysis of current problems and prospects of the SPP performed, priority arrangements are formulated. Practical implementation of these arrangements will ensure advance development of the SPP in regions. The results of the study may be used by regional governmental authorities in order to improve regional systems of SPP management.
Keywords: the state-private partnership (SPP), governmental purchases, competition procedures, a private partner.
Проведённое Центром развития государственно-частного партнёрства рейтингование регионов по уровню развития ГЧП позволяет сделать следующие выводы. Более чем в половине субъектов РФ (58 регионов) уровень развитости сферы ГЧП ниже среднего (менее 50% от эталонного показателя развитости сферы ГЧП в субъекте РФ), по 46 субъектам он не превышает и 35%. При этом уровень развитости сферы ГЧП, которого необходимо достигнуть к 2018 году, в среднем по регионам составляет 70% [2].
Несмотря на существенно различающийся уровень развития ГЧП в регионах РФ, можно выделить и общие черты, характерные для всех регионов, применяющих или планирующих использовать инструменты ГЧП.
Прежде всего, отметим, что, как и в мировой практике, ГЧП используется при реализации крупных капиталоёмких проектов, связанных с созданием и модернизацией инфраструктурных объектов.
В начале реализации любого инфраструктурного проекта региональная власть должна принять аргументированное решение: или реализовать инфраструктурный проект, применив стандартный подход — государственные закупки (англ. — procurement), или использовать определённую комбинацию механизмов, совокупность которых и называют ГЧП.
Напомним, что в России первый подход законодательно регулируется федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
В основе данного подхода лежат стандартизированные контракты, связанные с поставкой товаров и оказанием услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Следует отметить, что указанный подход несёт в себе ряд важных ограничений, когда речь заходит о реализации капиталоёмких, длительных по времени и технологически сложно реализуемых инфраструктурных проектов:
- Ограничения в перечне критериев, на основании которых определяется победитель конкурса, приводят к тому, что победителем может быть признан подрядчик, не имеющий необходимой квалификации в реализации технически сложного инфраструктурного проекта. Как
следствие, качество выполнения работ может оказаться неудовлетворительным.
- Отсутствует возможность проведения единого конкурса по выбору подрядчика для реализации одновременно нескольких этапов инфраструктурного проекта (проектирование, строительство, эксплуатация).
- Все риски, связанные с эксплуатацией инфраструктурного объекта, после завершения этапа строительства несёт регион.
- В большинстве случаев предполагается проведение конкурса, состоящего из одного этапа (т. е. отсутствует этап предквалификации). Данное обстоятельство зачастую приводит к тому, что конкурс выигрывают недостаточно квалифицированные или даже недобросовестные подрядчики.
Нивелировать указанные ограничения позволяет подход к реализации инфраструктурных проектов, в основе которого лежит ГЧП.
При этом особенности текущего уровня законодательного регулирования государственно-частного партнёрства в России заключаются в том, что ГЧП может быть реализовано в двух основных формах:
1. Концессионная форма, которая основывается на положениях федерального закона «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ от 21.07.2005.
Здесь следует отметить, что одним из основных недостатков данного закона является то, что, по сути, он подразумевает реализацию только одной модели ГЧП. Такая модель в международной практике называется модель ВТО (buld — строительство, transfer — передача, operate — эксплуатация).
2. Контрактная (неконцессионная) форма, в основе которой лежит положение Гражданского кодекса РФ (п. 3 ст. 421, ч. 1), разрешающее сторонам заключать смешанный договор, т. е. договор, содержащий элементы различных предусмотренных федеральным законодательством договоров.
Следовательно, в отличие от концессионной формы контрактная предусматривает неограниченный перечень моделей реализации инфраструктурных проектов.
Большинство российских регионов, стремясь создать максимально благоприятные условия для привлечения частного капитала в традиционно низко инвестиционно привлекательные инфраструктурные отрасли и не дожидаясь принятия федерального закона, регулирующего контрактные модели ГЧП, на своём уровне начали принимать локальные законы о ГЧП. Подтверждением этого является тот факт, что в настоящее время подобные законы о ГЧП утверждены и действуют в 69 субъектах Федерации.
Со вступлением в силу федерального закона «О контрактной системе...» № 44-ФЗ у органов государственной власти появилась возможность использовать ещё одну форму реализации инвестиционных проектов — контракты жизненного цикла (КЖЦ) (до вступления в силу закона № 44-ФЗ законодательство РФ не предусматривало такой формы реализации инфраструктурных проектов). Вместе с тем в самом законе № 44-ФЗ КЖЦ посвящена всего лишь одна статья, которая даёт определение этого понятия. КЖЦ — контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующее обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (п. 16 ст. 34).
Случаи, когда возможно использование КЖЦ, перечислены в Постановлении Правительства РФ «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» от 28.11.2013 № 1087. В этом документе приведён закрытый перечень объектов, к проектированию и строительству которых может применяться КЖЦ. Это объекты инфраструктуры, в том числе автомобильные дороги, морские и речные порты, аэродромы, коммунальная инфраструктура, метрополитен, наземный электрический транспорт, железнодорожный транспорт, уникальные объекты капитального строительства, закупка железнодорожного подвижного состава, воздушных судов, морских и речных судов.
Рис. 1. Модели реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, основанные на текущем состоянии законодательства РФ
Следовательно, КЖЦ как форма реализации инвестиционных проектов, с одной стороны, регулируется законодательством о государственных закупках (федеральный № 44-ФЗ), а с другой, безусловно, является формой ГЧП (т. к. применяется исключительно для создания объектов инфраструктуры и охватывает все этапы жизненного цикла инвестиционного проекта: проектирование, строительство, эксплуатацию и утилизацию). Кроме того, КЖЦ требует дополнительного законодательного регулирования (с таким же уровнем детализации механизмов реализации, например, как это сделано для концессионных соглашений в федеральном законе «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ от 21.07.2005).
Вся совокупность моделей, предлагаемых в настоящее время российским законодательством для реализации инфраструктурных инвестиционных проектов в регионах, представлена на рисунке 1.
По нашему мнению, именно за счёт развития контрактных моделей ГЧП в российских регионах возможно обеспечить дальнейшее эффективное развитие инфраструктуры.
В свою очередь классификация проектов ГЧП может быть осуществлена по различным критериям (табл. 1).
Необходимо обратить внимание, что практика применения контрактных моделей ГЧП в региональных инфраструктурных проектах имеет ряд ограничений, которые зачастую приводят к увеличению транзакционных издержек сторон, вовлечённых в проект ГЧП.
Во-первых, к такому ограничению следует отнести несовершенство законодательного регулирования контрактной формы ГЧП. Причём это будет одинаково справедливо как в отношении федерального уровня (что заключается в отсутствии базового федерального закона о ГЧП), так и для подавляющего большинства регионов. Несмотря на наличие региональных законов о ГЧП, в большинстве субъектов Федерации всегда существует вероятность того, что реализация проекта государственно-частного партнёрства будет приостановлена по инициативе контролирующих органов (Федеральная антимонопольная служба, прокуратура) на основании подозрении в наличии отклонений от положений федерального законодательства.
Следует отметить противоречивую судебную практику в отношении предмета регулирования, когда одни и те же положения конкурсной документации проектов ГЧП контролирующими органами в разных регионах трактуются по-разному [1].
Таблица 1
Классификация проектов ГЧП
Критерий Виды проектов ГЧП
По отношению к инфраструктуре 1. Проект ГЧП, направленный на развитие экономической инфраструктуры 2. Проект ГЧП, направленный на развитие социальной инфраструктуры
По схеме организации финансовых потоков 1. Проект ГЧП, использующий прямой тариф (экономический подход) 2. Проект ГЧП, использующий тариф с компенсацией 3. Проект ГЧП, использующий платежи за эксплуатационную готовность (социальный подход)
По источникам финансирования 1. Проект ГЧП, финансируемый исключительно частной стороной (включая собственные средства частного партнёра и привлекаемое им заёмное финансирование) 2. Проект ГЧП, имеющий смешанные источники финансирования (средства частного инвестора и бюджетные средства того или иного уровня власти, включая гарантии, поручительства в пользу частного партнёра) 3. Квазипроекты ГЧП, использующие исключительно бюджетные и околобюджетные источники финансирования (например, средства банка развития, инвестиционных и других государственных фондов, средства госкорпораций и т. д.)
По организационной структуре 1. Проект ГЧП, в основе которого лежит создание специальной проектной компании (SPV) 2. Проект ГЧП, реализуемый в рамках действующего юридического лица (частного партнёра)
1. Проект ГЧП, когда право собственности на созданный/ реконструируемый объект остаётся у частного партнёра с момента ввода в эксплуатацию этого объекта и сохраняется у него по окончании проекта ГЧП 2. Проект ГЧП, когда право собственности на созданный/ реконструируемый объект остаётся у частного партнёра с момента ввода в эксплуатацию этого объекта, но передаётся в собственность государства проекта ГЧП 3. Проект ГЧП, когда право собственности на созданный/ реконструируемый объект передаётся государству сразу после ввода в эксплуатацию этого объекта
По отношению права собственности на создаваемый/реконструируемый объект инфраструктуры
По правовому регулированию Проект ГЧП в силу федерального закона (например, в РФ — концессия) Проект ГЧП в силу регионального закона (например, в РФ — модель DBFO при наличии регионального закона о ГЧП) Проект ГЧП в силу договора (например, в РФ — модель DBFO при отсутствии регионального закона о ГЧП)
По масштабам реализации Федеральный проект ГЧП Региональный проект ГЧП Межрегиональный проект ГЧП (в проекте задействованы несколько субъектов Федерации) Муниципальный проект ГЧП (в проекте задействован один муниципалитет) Межмуниципальный проект ГЧП (в проекте задействованы несколько муниципалитетов)
Отсутствие специального федерального закона о ГЧП приводит к тому, что нет чёткого понимания, какими нормативными документами регулируются смешанные комплексные договоры, являющиеся юридической основой договорной базы ГЧП. К тому же это создаёт препятствия и для регионального инвестиционного нормотворчества в рассматриваемой сфере.
Необходимо также отметить, что актуальность принятия федерального закона о ГЧП связана с необходимостью систематизировать разрозненные положения, имеющиеся в различных нормативно-правовых документах. Это позволит сформировать общие и прозрачные правила, по которым смогут работать все участники проектов государственно-частного партнёрства, в том числе на региональном уровне.
Кроме того, принятие единого закона должно способствовать минимизации рисков непрозрачности принимаемых решений, связанных с обязательствами региона в проектах ГЧП [3].
Отсутствие чётко проработанной законодательной базы приводит к тому, что регионы не могут использовать стандартизированную методологию и связанную с ней документацию, позволяющую однозначно подтвердить обоснованность выбора той или иной модели реализа-
ции инфраструктурных проектов.
К тому же органы исполнительной власти законодательно не обязаны проводить сравнительный анализ альтернативных моделей реализации инфраструктурных проектов с позиции социально-экономических выгод для бюджета, т. е. отсутствует обязанность использовать анализ на основе критерия «соотношение цены и качества» (Value for Money, VFM). Следовательно, принятие решения органом исполнительной власти региона по выбору модели реализации проекта ГЧП во многом остаётся субъективным.
Кроме того, фактором роста транзакционных издержек в сфере ГЧП выступает отсутствие единой методологической базы функционирования специализированных структур, которые бы были ответственны за построение и функционирование региональной системы управления ГЧП.
Хоть такие структуры и начали создаваться в последние годы как на федеральном, так и на региональном уровне (например, центры ГЧП), но в настоящее время до сих пор отсутствует качественный информационный взаимообмен, обеспечивающий скоординированность их действий друг с другом.
Как правило, реализация проекта ГЧП на уровне региона затрагивает интересы как самого субъекта Федерации, так и одного или нескольких муниципальных образований, входящих в его состав, т. е. речь идёт о межрегиональных и межмуниципальных проектах. Как результат, происходит рост транзакционных издержек, связанных с существенными временными затратами по поиску структуры проекта, оптимально учитывающей интересы всех вовлечённых сторон.
Острым моментом роста транзакционных издержек ГЧП в регионах также выступает недостаток опыта у власти в организации проектов в форме ГЧП. Этот недостаток может быть компенсирован путём привлечения внешних консультантов, имеющих соответствующий опыт. Тем не менее даже в этом случае квалификации государственного служащего, отвечающего за реализуемый проект, должно быть достаточно для осуществления качественного планирования необходимых объёмов бюджетного финансирования.
Например, проект ГЧП может стать неэффективным в случае, когда член совета директоров, назначенный властями региона, не желает находить компромиссные решения с членами совета директоров, представляющих интересы частной стороны. Кроме того, привлечение внешних консультантов означает дополнительные расходы бюджетных средств.
Существенным фактором, снижающим эффективность проектов ГЧП, также является вопрос привлечения заёмного финансирования в региональный проект ГЧП.
С одной стороны, это консервативная позиция большинства коммерческих банков, которые не стремятся брать на себя риски кредитования недавно образованных специально для реализации проекта ГЧП проектных компаний (SPV). При этом федеральные государственные банки и институты развития заинтересованы в кредитовании только крупномасштабных проектов федерального уровня. Этот факт существенным образом сдерживает возможности реализации многих небольших (относительно федеральных) региональных проектов ГЧП.
С другой стороны, приходится констатировать факт того, что на региональном уровне полностью отсутствует рынок инвесторов, потенциально заинтересованных вкладывать свои знания и средства в проекты ГЧП.
Совокупность всех указанных обстоятельств требует от региональных властей наличия чёткой политической воли и желания брать на себя ответственность в решении задач социально-экономического развития с применением механизмов ГЧП путём реализации следующих первоочередных мероприятий:
1. Создание и функционирование в регионе на постоянной основе консультативного органа, членами которого будут не только представители исполнительной власти региона, эксперты, представители общественных организаций и частного бизнеса, заинтересованные в участии в проектах ГЧП, но и сотрудники контролирующих органов. Участие последних в обсуждении вопросов структурирования будущих проектов ГЧП поспособствует минимизации рисков дальнейшего оспаривания проводимых конкурсов по выбору частного партнёра.
2. При разработке подзаконных нормативно-правовых актов, которые уточняют особенности реализации региональных проектов ГЧП, использующих контрактные модели ГЧП, необ-
ходимо, чтобы региональная исполнительная власть проводила общественные слушания (консультации) с привлечением экспертного сообщества. В частности, особенно важным представляется то, что должна быть юридически закреплена ответственность региональной власти публично представлять сравнительный анализ альтернативных моделей реализации инфраструктурных проектов с позиции социально-экономических выгод для бюджета.
3. Создание на уровне региона специализированного органа, отвечающего за развитие как методологических основ реализации проектов ГЧП, так и за практическое внедрение конкретных проектов ГЧП. Кроме того, к функциям данного органа должна относиться консолидация интересов муниципальных образований друг с другом и с субъектом Федерации, в который они входят, в целях оптимальной балансировки интересов всех сторон, вовлечённых в проект ГЧП.
4. Создание на уровне региона независимого экспертного органа, имеющего полномочия подготавливать экспертные заключения в отношении нормативно-правовых актов, связанных как с методологией реализации ГЧП в регионе, так и с подходами к структурированию конкретных проектов ГЧП.
5. Формирование преференций для представителей малого и среднего бизнеса данного региона, заинтересованных в участии в проекте ГЧП. Например, обязательство частного партнёра о первоочередном отборе на подрядные и субподрядные работы представителей малого и среднего бизнеса данного региона.
Таким образом, по нашему мнению, практическое развитие ГЧП на региональном уровне должно быть непосредственно связано с развитием нормативно-правовой базы на региональном уровне, а также с построением единой методологической платформы управления ГЧП. Кроме того, ГЧП должно рассматриваться региональной властью как составная часть инвестиционной политики региона и гибко вписываться в региональные программы социально-экономического развития.
Литература
1. Дерябина М. Государственно-частное партнёрство: теория и практика [Электронный ресурс] — URL: http://instituitiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html) (дата обращения: 24.03.2015).
2. Развитие государственно-частного партнёрства в субъектах РФ. Рейтинг регионов России — 2015. электронный ресурс [Электронный ресурс] — URL: http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_16-03-2015_WEB.pdf (дата обращения: 24.03.2015).
3. Скидельский Р. Возможно ли партнёрство государства и частного бизнеса в России? [Электронный ресурс] — URL: http://www.opec.ru/news_doc.asp?d_no=46747) (дата обращения: 24.03.2015).
References:
1. Deryabina M. Public-private partnerships: theory and practice [Electronic resource] — URL: http:// instituitiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html) (accessed on: 24.03.2015).
2. The development of public-private partnership in the RF subjects. Rating of regions of Russia — 2015. electronic resource [Electronic resource] — URL: http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_16-03-2015_WEB.pdf (reference date: 24.03.2015).
3. Skidelsky R. Is it possible the partnership between the state and private business in Russia? [Electronic resource] — URL: http://www.opec.ru/news_doc.asp?d_no=46747) (accessed on: 24.03.2015).
