CC BY
256
9.3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ: ОМБУДСМЕН ИЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОКУРОР
Чубенко Ирина Сергеевна, аспирант. Место учебы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. E-mail: [email protected]
Аннотация: В свете предложенных в Отчете о работе Правительства Российской Федерации перед Ггосударственной Думой альтернативных решений по защите прав предпринимателей, способствующих повышению инвестиционного климата, автором проанализирован правозащитный потенциал института омбудсмена и прокуратуры. Автор статьи пришел к выводу, что несмотря на наметившуюся тенденцию наращивания присутствия института уполномоченных в различных сферах, прокуратура имеет более существенные рычаги административной власти по восстановлению нарушенных прав предпринимателей. Выводы аргументированы примерами и статистической прокурорско-надзорной информацией. При этом, учреждение должности специального прокурора (образование специального подразделения) по защите прав предпринимателей рассмотрено в качестве внутриструктурной функциональной меры по организации работы в рассматриваемой сфере, способной существенно повысить эффективность надзорной деятельности.
Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по защите прав предпринимателей, прокуратура, прокурорский надзор.
INSTITUTIONAL SOLUTIONS TO PROTECT THE RIGHTS OF ENTREPRENEURS: THE OMBUDSMAN AND SPECIAL PROSECUTOR
Chubenko Irina Sergeevna, postgraduate student. Place of study: Academy of General Prosecution service of Russian Federation. E-mail: [email protected]
Annotation: In light of the proposals in the Report of the Government of the Russian Federation to the State Duma of alternative solutions to protect the rights of employers to help improve the investment climate, the author analyzed the potential of the human rights defense by ombudsman and prosecutor's office. The author concludes that, despite the tendency for increasing the presence of the authorized institution in various fields, the prosecution has more significant levers of administrative power to restore the violated rights of entrepreneurs. The findings substantiated by examples and statistical information. In this case, the establishment of a special prosecutor (the formation of a special unit) to protect the rights of entrepreneurs considered as a functional structural arrangements for work in this area that could greatly increase the efficiency of surveillance activities.
Keywords: the Ombudsman, Commissioner for the protection of the rights of businessmen, prosecutors, public prosecutor's supervision.
Впервые на государственном уровне идея образования дополнительной правозащитной структуры - уполномоченного по защите прав предпринимателей, озвучена Владимиром Путиным на Инвестиционном форуме «Россия 2012» в числе мер по улучшению инвестиционного климата, предусмотренных предвы-
борной экономической программой.1 Показательно то, что вопрос создания такой структуры неоднократно поднимался и продвигался представителями защищающей интересы предпринимателей Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России».2
Однако уже в Отчете о работе Правительства Российской Федерации в 2011 году перед Государственной Думой Российской Федерации появилось альтернативное предложение институционального характера в виде создания специального прокурора по защите прав предпринимателей.3
Обращаясь к истории становления и развития в современном российском государстве института омбудсмена (от швед. ombudsman — представитель чьих-либо интересов),4 нельзя не отметить тенденцию наращивания присутствия уполномоченных в различных сферах от защиты прав человека, ребенка, правовой статус которых урегулирован федеральным конституционным и федеральным законами соответственно, до введения распоряжением Президента России должности инвестиционного уполномоченного в федеральных округах и организации под эгидой Ассоциации российских банков института Общественного примирителя на финансовом рынке (финансового омбудсмена).5
Анализ компетенции инвестиционных и финансовых уполномоченных позволяет рассматривать их в качестве «посредников», «примирителей» между обратившимися за соответствующей помощью лицами и нарушающими их права структурами. Региональный опыт создания уполномоченных по защите прав предпринимателей в Ульяновской области и Республики Башкортостан свидетельствует о построении их деятельности по аналогичному принципу, нацеленному на «поиск компромисса» между бизнесом и чиновниками. В данном случае, законодательный механизм рассмотрения поступающих к ним жалоб и обращений предполагает не самостоятельное принятие процессуальных решений, а направление в нарушившие права предпринимателей органы рекомендаций, ходатайств относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и законных интересов либо направление соответствующих материалов в иные уполномоченные органы, включая правоохранитель-ные.6
В такой ситуации правозащитная деятельность прокуратуры имеет несомненно более высокий коэффициент функциональности, поскольку последняя наделена всеми необходимыми процессуальными полномочиями не только для восстановления нарушенных прав, но и предупреждения подобных нарушений в будущем. Однако существует и ряд других аргументов.
1 Архив новостей. 02.02.2012. http://2012.therussiaforum.com/ru/ news/press-review/news-02022012-28/ (дата обращения 17.05.12).
2 Светлана Халфина: «Главная миссия уполномоченного по защите прав предпринимателей - искать компромисс между чиновником и бизнесменом». http://opora.ru/news/events/tribune/ 30666/ (дата обращения 17.05.2012).
3 Стенограмма отчета Владимира Путина в Госдуме. http://www.rg.ru/2012/04/11/putin-duma.html (дата обращения 17.05.2012).
4 Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978.
5 http://www.arb.ru/site/search/index.php?action=1 (дата обращения 17.05.2012).
6 Закон Ульяновской области № 166-ЗО от 06.10.2011 «Об Уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области». Режим доступа: http://law.ulgov.ru/news/6075.html.
Во-первых, прокуратура уже осуществляет надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.
Статистические данные свидетельствуют о неуклонном росте количества выявляемых органами прокуратуры нарушений в данной области. Так, всего за период с 2008 г. по 2011 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательства органами прокуратуры установлено более 60 тыс. незаконных правовых актов, из которых по удовлетворенным протестам отменено и изменено более 50 тыс.; направлено в суды более 9 тыс. исковых заявлений; внесено более 60 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых более 35 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности; объявлено более 8 тыс. предостережений должностным лицам; по постановлению прокурора органами административной юрисдикции привлечено более 2 тыс. лиц к административной ответственности; в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации направлено более 650 материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, по итогам рассмотрения которых следственными органами возбуждено более 200 уголовных дела.
Масштабы осуществленной работы в сфере защиты прав субъектов предпринимательства действительно впечатляют, особенно, когда за изложенными цифрами возникает понимание ее ключевой сути, состоящей в реальном восстановлении законности, нарушенных прав каждого субъекта предпринимательской деятельности. Именно эта задача поставлена Генеральным прокурором Российской Федерации перед подчиненными прокурорами в приказе от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
Во-вторых, органами прокуратуры налажен и эффективно функционирует действенный
оперативный обмен информацией о нарушениях прав предпринимателей. Так, с 2008 года образован Совет по защите малого и среднего бизнеса при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а в последующем - по ее поручению, аналогичные советы
- при подчиненных органах прокуратуры. При этом в отличие от совещательно-консультативного сотрудничества органов государственной власти и субъектов предпринимательства, целью которого является, как правило, определение дальнейших перспективных путей развития бизнеса, взаимодействие органов прокуратуры с субъектами предпринимательства как раз ориентировано на консолидацию усилий по оперативному выявлению нарушений прав предпринимателей, фактическим результатом которого является восстановление нарушенных прав. Например, принятие Главой Кушвинского городского округа Свердловской области мер по организации информационной и консультационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренной статьями 19, 20 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», организовано только после проведения соответствующей прокурорской проверки, запланированной на заседании Общественного Совета по защите малого и среднего бизнеса при прокуратуре Свердловской области.
По своей структуре советы по защите прав предпринимателей при органах прокуратуры являются образо-
ваниями с участием представителей предпринимательского сообщества по принципу максимального охвата интересов субъектов предпринимательства, осуществляющих свою деятельность на поднадзорной территории, и включают, как правило, представителей государственной или муниципальной власти, в функции которых входят вопросы развития предпринимательства, региональных отделений Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», «Деловая Россия», торгово-промышленных палат, отраслевых и межотраслевых объединений предпринимателей.
Таким образом, указанное взаимодействие открывает широкие перспективы для своевременной информированности прокурора о нарушениях прав предпринимателей и, как следствие, возможности оперативного реагирования на их устранение.
С другой стороны, предлагаемая конструкция в виде учреждения должности специального прокурора (создания специального подразделения) по защите прав предпринимателей может быть рассмотрена в качестве внутриструктурной функциональной меры по организации работы в рассматриваемой сфере, способной существенно повысить эффективность надзорной деятельности.
В настоящее время вопросы защиты прав предпринимателей, в основном, сконцентрированы вокруг реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 18.07.2011, с изм. от 21.11.2011) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в связи с чем, с 2009 года началось повсеместное создание при прокуратурах субъектов Российской Федерации специальных подразделений - отделов по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле; в прокуратурах городского (районного) звена данные полномочия закреплены за отдельными оперативными работниками.
Вместе с тем, другие направления надзорной деятельности в сфере защиты прав субъектов предпринимательства, например, при оказании поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, в антимонопольной сфере, при осуществлении регистрационных и разрешительных процедур, остались за границами аналогичного организационного урегулирования, что выявило ряд недостатков методологического характера.
Например, в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства курирующий данное направление оперативный работник постоянно взаимодействует с подразделениями (оперативными работниками), осуществляющими надзор за исполнением антимонопольного законодательства (в сфере соблюдения преференций для малого и среднего бизнеса), законов о собственности (в сфере имущественной поддержки), о налогах (в части применения упрощенного порядка налогообложения), о земле (в случае реализации местными программами развития малого и среднего предпринимательства стимулирующих мероприятий с использованием земель, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований), о бюджете, в сфере жилищно-коммунального хозяйства (в части подключения субъектов малого и среднего бизнеса к объектам инфраструктуры), о коррупции. При этом в результате того, что каждый занимается своим отдельным направлением без его соотношения с об-
щей стратегией законодательного регулирования в рассматриваемой сфере, теряется восприятие общей картины состояния законности и перспектив развития в области оказания поддержки малому и среднему предприним ател ьству.
На практике возникает ситуация, когда оперативный работник, курирующий в целом направление, связанное с защитой прав предпринимателей, не систематизирует и не накапливает сведения, статистику, примеры прокурорско-надзорной практики и иную информацию по реализации отдельных мероприятий, стимулирующих малый и средний бизнес. Например, в сфере имущественной поддержки, он целиком полагается на соответствующую информацию, предоставляемую оперативным работником, осуществляющим надзор за исполнением законов о собственности, включая Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ (ред. от 02.07.2010) "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако последний, как правило, не оценивает отдельно ситуацию по оказанию малому и среднему бизнесу имущественной поддержки в сравнении с реализацией иных мер, а лишь анализирует выявленные нарушения в общей структуре нарушений законодательства о собственности.
Организационное выделение единой структурной единицы (специального подразделения, уполномоченного прокурора) позволит сконцентрировать в одном месте осуществление надзорной деятельности по всем вопросам реализации государственной политики в сфере предпринимательства, которая в настоящее время ориентирована на его поддержку и развитие, а также обеспечить реализацию принципов углубления специализации и повышения профессиональной компетенции при определении кадрового состава, предполагающих наличие у оперативных работников достаточных знаний, квалификации и опыта работы по надзору за исполнением законов в сфере экономики.
Вместе с тем, возникает ряд дискуссионных моментов относительно статуса рассматриваемой структурной единицы. Необходимо ли наделение нового подразделения (уполномоченного прокурора) специальными (дополнительными) полномочиями или функциями, включая вопрос об их непосредственном подчинении Генеральному прокурору Российской Федерации?
По сути, органы прокуратуры должны осуществлять одинаково качественно, ответственно и эффективно надзор за исполнением всех действующих законов. Однако руководящими указаниями Генерального прокурора Российской Федерации периодически на основании анализа статистической информации, прокурорско-надзорной практики о состоянии законности в той или иной сфере определяются приоритетные направления надзорной деятельности, требующие особого внимания.
Вполне очевидно, что при организации работы по каждому из приоритетных направлений возможно установление специальных правил или требований к такой организации, обоснованных решением поставленных Генеральным прокурором Российской Федерации задач. Так, в виду распространенности и социальной значимости коррупционных нарушений введен ряд
специальных мер организационного характера - например, назначение на должность начальника отдела по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции в прокуратурах субъектов Российской Федерации осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации; предъявляются особые требования к оперативным работникам, осуществляющим надзор в данной сфере (в частности, стаж не менее 5 лет).
Однако учитывая наличие в настоящее время более двадцати приоритетных направлений надзорной деятельности, на которые Генеральным прокурором Российской Федерации постоянно обращается пристальное внимание подчиненных прокуроров, такие «изъятия из правил» должны быть взвешены и тщательно продуманны, дабы избежать размывания границ самой приоритетности, под которой подразумевается «первенство», «преимущество» по сравнению с чем-либо.7 В противном случае, можно будет утверждать о необходимости учреждения должности специального прокурора по защите прав несовершеннолетних, пенсионеров, трудовых прав и прочих, которые нуждаются в соответствующей защите государства не меньше, чем субъекты малого и среднего предпринимательства.
Что касается уполномоченного по защите прав предпринимателей, то в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» Правительству России поручено до 1 декабря 2012 года создать институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего свою деятельность на федеральном и региональном уровне. Унаследует ли новая структура принципы организации и деятельности уполномоченных по защите прав в иных сферах либо будет наделена дополнительными правозащитными полномочиями - время покажет. В любом случае, наделение омбудсмена специальными процессуальными полномочиями по устранению нарушений прав предпринимателей потребует принятия соответствующих изменений в действующее законодательство. Однако новый правовой институт не в состоянии заменить роль надзирающего прокурора и вопрос эффективности его функционирования во многом будет зависеть от уровня взаимодействия с органами прокуратуры, как это имеет место во взаимодействии с теми же Уполномоченным по правам человека и Уполномоченным по правам ребенка.
Список литературы:
1. Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969 -1978.
2. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. Репринтное издание: М., 1995.
Literature list:
1. Great Soviet Encyclopedia. - Moscow: Soviet Encyclopedia. 1969-1978.
2. Dictionary of Russian: The 4 m/ Ed. D.N. Ushakov. Reprint edition: Moscow, 1995.
Отзыв
научного руководителя на статью аспирантки Чубенко И.С. «Институциональные решения в сфере защиты
7 Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. Репринтное издание: М., 1995.
прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор»
Настоящая статья подготовлена в рамках работы аспирантки Чубенко И.С. над диссертационным исследованием на тему «Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» и посвящена важному дискуссионному вопросу
- повышению эффективности защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в контексте существующих у прокуроров полномочий и возможного создания специального должностного лица, отвечающего за эту сферу.
Автор на основе анализа действующего законодательства и ведомственной нормативной правовой базы приходит к выводу о достаточности у прокуроров в настоящее время полномочий и иных средств воздействия (включая тесное взаимодействие в рамках созданных в 2009 году общественных советов) на состояние законности в рассматриваемой сфере, в силу чего создание подразделений или должностей специальных прокуроров по защите прав субъектов предпринимательства считает нецелесообразным на фоне существования иных проблемных областей общественных отношений, где специально уполномоченные прокуроры не назначаются.
Что касается допускаемой вероятности (в силу озвучивания этого вопроса на высшем уровне) создания специальной должности омбудсмена по правам предпринимателей, то, по мнению автора, и с ним можно согласиться, новый правовой институт не в состоянии заменить роль надзирающего прокурора и вопрос его эффективности функционирования во многом будет зависеть от уровня взаимодействия с органами прокуратуры, как это имеет место во взаимодействии с теми же Уполномоченным по правам человека и Уполномоченным по правам ребенка.
С учетом изложенного полагаю, что работа отвечает критериям научности и аргументированности и может быть опубликована в периодическом издании, включенном в перечень рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.
Научный руководитель - Главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
А.Ю. Винокуров
