CC BY
154
12.6. К ВОПРОСУ О
МЕХАНИЗМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
Коломоец Елена Евгеньевна, канд. юрид. наук. Должность: старший преподаватель. Место работы: Московский государственный юридический Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: кафедра трудового права и права социального обеспечения. Email: kolomoets11@mail.ru
Лоторев Евгений Николаевич, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Российский государственный социальный университет. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: lotoreff2010@yandex.ru
Аннотация: В статье проанализированы такие проблемы реализации правозащитной функции современного Российского государства, как формирование механизмов взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, направленных на повышение эффективности защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Автором предложены некоторые пути разрешения сложившейся ситуации.
Ключевые слова: Прокуратура, Уполномоченный по защите прав предпринимателей, субъекты предпринимательской деятельности, формы взаимодействия.
ON THE ISSUE OF MECHANISMS OF INTERACTION BETWEEN THE PROSECUTOR'S OFFICE AND THE COMMISSIONER FOR THE PROTECTION OF THE RIGHTS OF ENTREPRENEURS
Kolomoets Elena Evgenievna, PhD at law. Position: senior lecturer. Place of employment: Moscow state law University named after O.E. Kutafin (MSLA). Department: Labor Law and Social Security Law chair. E.mail: kolomoets11@mail.ru Lotorev Eveniy Nikolaevich, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Russian state social university. Department: State and Legal Disciplines chair. E.mail: lotoreff2010@yandex.ru
Annotation: The article analyzes such problems of realizing the human rights function of the modern Russian state as the formation of mechanisms for interaction between the prosecutor's office and the Commissioner for the protection of entrepreneurs' rights aimed at increasing the effectiveness of protecting the rights of business entities. The author suggests some ways to resolve the current situation.
Keywords: Prosecutor's Office, Commissioner for protection of entrepreneurs' rights, business entities, forms of interaction.
На современном этапе развития Российского государства обозначилась потребность научного анализа накопленного опыта, положительных и отрицательных аспектов взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по защите прав предпринимателей.
Как ни странно, институты прокуратуры и омбудсме-на имеют некие общие исторические корни, на что иногда указывается авторами курса дисциплины «Прокурорский надзор». Так, видные российские ученые XIX в. С.А.Петровский и Н. Павлов-Сильванский ука-
зывали на тот факт, что по функциональному признаку Генерал-прокурор, должность учрежденная Петром I, был весьма схож со шведским омбудсменом, защищавшим права и свободы населения от нарушений государственно-властными институтами [11; 12].
Приступая к рассмотрению проблемы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, необходимо четко представлять себе содержание первого института. Его основными функциями являются надзор за соблюдением за соблюдением Конституции и законов, действующих на территории государства [9; 10]. Прокуратура в нашей стране представляет собой централизованную систему, направленную на решение задач по выявлению и пресечению правонарушений, принятию мер к правонарушителям [8]. Тем не менее, следует отметить тот факт, что вмешательство органов прокуратуры возможно лишь при наличии достаточных оснований, предусмотренных ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [2]. Только в этом случае возможно осуществить прокурорскую проверку и принять меры прокурорского реагирования. Уполномоченный по правам предпринимателей в этом плане обладает некоторыми преимуществами. Ибо основанием для вмешательства может быть и целесообразность или необходимость соблюдения морально-этических норм.
Таким образом, взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей является обоюдовыгодным, так как позволяет последнему получить весомый, дополнительный инструмент, увеличивающий возможности в достижении целей сформулированных и в Федеральном законе «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», и в Законе Липецкой области от 29 мая 2014 г. «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Липецкой области»[3]. При этом данные органы не заменяют и не подменяют друг друга в деле обеспечения защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
Теперь необходимо перейти к анализу возможных форм взаимодействия и практике их применения в деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей. Среди наиболее активно используемых форм первое место следует отдать обмену информацией о нарушениях прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности.
В качестве примера можно привести работу Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которое ежегодно готовит информацию по результатам надзора за соблюдением прав и свобод в том числе субъектов предпринимательской деятельности и мерах, принятых в их защиту. Получателем данной информации является помимо органов государственной власти и аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Кроме того, информация может представляться Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Российской Федерации по запросу Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в Российской Федерации при рассмотрении им жалобы в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации».
Хотелось бы отметить, что верна и обратная ситуация, где уже Уполномоченный выступает в роли ис-
точника ценнейшей информации о состоянии законности и правопорядка, соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности. В частности, необходимые прокурорам материалы содержаться в ежегодном докладе Уполномоченного. Опыт, пусть и небольшой, показывает, что характер информации, содержащейся в докладах Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, преподносимой через призму деятельности этого независимого публично-правового института, как правило, всесторонне и емко описывает реально существующее состояние дел с соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.
Следует отметить, что прокуратура ориентирована на скрупулезную, глубокую и непредвзятую проверку вопросов, поставленных Уполномоченным, которые оцениваются с учетом фактической и юридической стороны дела, действующего российского законодательства и норм международного права.
Теперь необходимо обратить внимание на региональный уровень взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и прокуратуры. В своих ежегодных докладах об итогах работы за 2012 г. НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации отмечает, как недостаточный, существующий уровень взаимодействия института региональных уполномоченных по защите прав предпринимателей и органов прокуратуры субъектов Российской Федерации [15]. Сложившаяся правоприменительная практика в исследуемой сфере страдает целым рядом системных недостатков, в том числе проистекающих из еще часто встречающихся формального подхода к организации взаимодействия прокуратуры с региональными уполномоченными, присутствия неритмичности в этой работе, отсталости ее форм и методов от стремительно меняющихся общественных отношений.
Затрудняет взаимодействие органов прокуратуры в субъектах РФ и сложившееся в профессиональной юридической среде мнение о заведомо одностороннем характере сотрудничества, где основные возможные формы взаимодействия - рассмотрение органами прокуратуры соответствующих обращений уполномоченных по защите прав предпринимателей и обмен информацией о состоянии законности на поднадзорных территориях и объектах. Данное мнение возникло в связи с тем, что региональные уполномоченные не обладают возможностью принятия каких-либо обязательных для исполнения мер реагирования на нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности (что бы убедиться в этом, достаточно обратиться к содержанию, например, ст. 4 Закона Липецкой области «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Липецкой области»).
Тем не менее, на наш взгляд, отсутствие административных полномочий позволяет уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации в большей степени сохранять уникальную в российской правовой системе роль независимого арбитра [13; 14].
Для него юридическая сторона отношений не является доминирующей. Основополагающим же принципом деятельности прокуратуры является, именно, законность. Таким образом, сплав разносторонних усилий данных институтов позволяет преодолеть правовую формализованность нормативных предписаний, подчеркивать морально-этическую сторону
проблем, способствуя их разрешению на основе принципов законности и справедливости.
Существует и активно высказывается точка зрения о необходимости принятия федерального закона об общих принципах организации деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Данный закон позволил бы решить ряд существенных проблем в организации института Уполномоченного в регионах. Во-первых, была бы унифицирована правоприменительная практика в субъектах Российской Федерации.
Во-вторых, были бы определены формы взаимодействия анализируемого института с судебными органами и органами прокуратуры, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.
В-третьих, получили бы централизованное законодательное закрепление гарантий независимости и самостоятельности осуществления правозащитной деятельности.
Принятие подобного акта вполне возможно, так как согласно требованиям п. «б» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а значит, регулирование деятельности региональных уполномоченных может осуществляться не только законодательством субъектов Российской Федерации, но и на федеральном уровне в форме установления общих принципов [1]. Однако, здесь мы сталкиваемся с тем обстоятельством, что по сути Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» осуществляет именно такой тип регулирования, совмещая в одном акте, и положения об Уполномоченном при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, и уполномоченном по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации (ст. 9 и 10 указанного закона). Немного, но, тем не менее, ориентир для регионального законодателя установлен.
В целях повышения эффективности функционирования вновь создаваемого института уполномоченного по защите прав предпринимателей приказом Генерального прокурора «Об образовании управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства» от 24 мая 2012 г. № 48-ш в Генеральной прокуратуре создано специальное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено проводить системную и профессиональную работу по защите прав предпринимателей.
Управление функционирует в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и в его состав входят два подразделения: отдел по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и отдел по надзору за законностью проверок органов контроля.
До 20 июня 2012 г. прокурорам субъектов Российской Федерации было предписано создать подобные профильные подразделения в управлениях по надзору за соблюдением федерального законодательства.
В целях повышения эффективности своей деятельности уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровне, а также
специализированными уполномоченными по правам ребенка инициируется заключение соглашений о взаимодействии с различными органами государственной власти [7]. Представляется, что по аналогичному пути пойдет развитие взаимодействия органов прокуратуры и создаваемого специализированного института уполномоченного по защите прав предпринимателей.
Как правило, в соглашениях предусматриваются следующие формы взаимодействия:
- обмен информацией о нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;
- рассмотрение на совместных совещаниях результатов работы;
- изучение с выездом в отдельные регионы причин массовых нарушений прав и законных интересов защищаемых лиц;
- сотрудничество по вопросам совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- обращение в средства массовой информации с совместными заявлениями о грубых нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;
- участие в научно-практических конференциях и семинарах, иных мероприятиях по вопросам обеспечения прав и законных интересов защищаемых лиц.
Вместе с тем 66% практических работников, принявших участие в исследовании, проведенном НИИ Академии Генеральной прокуратуры, отметили неэффективность, формализм данных соглашений, что не способствует повышению качества прокурорского надзора на соответствующем направлении [4; 5; 6]. Скептицизм прокурорских работников обусловлен восприятием уполномоченного по правам человека как должностного лица без эффективных полномочий, занимающегося лишь перенаправлением жалоб. Однако специфика данного института как раз и заключается в независимости, отсутствии административных полномочий, убеждении в соблюдении правовых предписаний своим авторитетом. В этом его плюсы. Так, благодаря большей независимости, отсутствию отношений централизации и субординации омбудсмен более свободен в выработке законопроектов (предложений об изменении законодательства). Кроме того, в соответствии с региональным законодательством уполномоченный назначается из среды предпринимателей, должен обладать опытом защиты их прав и законных интересов (ст. 5 Закона Республики Башкортостан, ст. 3 Закона Ульяновской области), следовательно, отлично знает их потребности и проблемы. Вместе с тем органы прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности, в частности, надзора за соблюдением федерального законодательства, охватывают практически все сферы отношений, урегулированные правом, анализируют и обобщают материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности. В связи с этим представляется целесообразной и эффективной совместная деятельность прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей по разработке законопроектов и предложений об изменении регионального законодательства. На данный момент правом законодательной инициативы обладают 78 прокуроров регионов из 85 субъектов Российской Федерации, тогда как ни один из уполномоченных по защите прав предпринимателей в соответствии с региональным законодательством таким правом не обладает. Таким образом, сотрудниче-
ство по данному направлению видится в форме совместной выработки законопроектов и последующего их внесения в региональные законодательные (представительные) органы прокурорами субъектов с использованием права законодательной инициативы.
Помимо указанного направления сотрудничества полезной будет организация работы телефонных «горячих линий» по защите прав предпринимателей, общественных приемных, что позволит сократить бюрократические процедуры рассмотрения обращений, обеспечить оперативный доступ предпринимателей к необходимой информации о защите их прав и законных интересов.
Весьма интересной видится организация совместных проверок прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей, в ходе которых объединяются усилия различных структур, что обеспечит разносторонний анализ правовой ситуации, а следовательно, более точное и быстрое выявление нарушений прав предпринимателей, причин и условий, им способствующих.
Повышению уровня защиты прав и законных интересов предпринимателей должно способствовать взаимное посещение проводимых семинаров, конференций по вопросам защиты прав и законных интересов предпринимателей, совместное участие в правовом просвещении и повышении правовой культуры предпринимателей.
Список литературы
1. Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3. Закон Липецкой области от 29 мая 2014 г. «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Липецкой области» // URL: http://www.oblsovet.ru/ legislation/decision/8393 (дата обращения: 17.02.2017).
4. Соглашение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина от 3 мая 2007 г. // URL: http://old.ombud smanrf.org doc/vistup9/soglashenie.shtml (дата обращения: 17.02.2017);
5. Соглашение Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах за-щиты прав, свобод и охраняемых законом интересов несовершеннолетних от 23 янв. 2012 г. // URL: http://www.rfdeti.ru/files/genprok.docx (дата обращения: 17.02.2017);
6. Соглашение Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге и ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о сотрудничестве и совместной деятельности по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина от 13 июня 2012 г. // URL: http: //www.ombudsmanspb.ru (дата обращения: 17.02.2017).
7. Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации
в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: пособие / [В. Г. Бессарабов и др.]; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012. С. 62-79.
8. Забайкалов А.П., Лоторев Е.Н. Ответственность за получение «избирательной взятки» // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 958-962.
9. Ленковская Р.Р. Деятельность прокуратуры в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Москва, 2005.
10. Ленковская Р.Р. Деятельность прокуратуры в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Москва, 2005.
11. Павлов-Сильванский Н. Проекты реформ Петра Великого. СПб., 1897. С. 91.
12. Петровский С.А. О сенате в царствование Петра I Великого. М., 1875. С. 79-211.
13. Правовое регулирование предпринимательской деятельности Степанова Н.А., Ленковская Р.Р., Грид-нева О.В., Незнамова А.А., Лутовинова Н.В., Жестеров П.В. Учебное пособие / Москва, 2017.
14. Правовое регулирование предпринимательской деятельности Степанова Н.А., Ленковская Р.Р., Грид-нева О.В., Золотарева А.Е. Учебник / Москва, 2016.
15. http://www.agprf.org/nii/nii-1.html
Итоговая оценка оригинальности - 73,55%
Рецензия
на статью кандидата юридических наук, старшего преподавателя Коломоец Елены Евгеньевны и кандидата юридических наук, доцента Лоторева Евгения Николаевича «К вопросу о механизмах взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей»
В представленной статье рассматриваются как общетеоретические, так и практические вопросы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, направленной на повышение эффективности защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Анализируется его понятие и значение в сфере реализации правозащитной функции современного Российского государства. Отмечается, что институты прокуратуры и ом-будсмена имеют некие общие исторические корни.
Автор указывает на тот факт, что взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по защите прав предпринимателей является обоюдовыгодным, так как позволяет последнему получить весомый, дополнительный инструмент, увеличивающий возможности в достижении целей сформулированных и в Федеральном законе «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» При этом автор характеризует и выделяет особенности форм взаимодействия и практику их применения в деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей.
Рассматривается структура и особенности работы Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которое ежегодно готовит информацию по результатам надзора за соблюдением прав и свобод в том числе субъектов предпринимательской деятельности и мерах, принятых в их защиту. Вывод автора о неэффективности, формализме взаимоотношений прокуратуры и бизнес-омбудсмена, что не способствует повышению качества прокурорского надзора на соответствующем направлении, вполне обоснованы и аргументированы. Приводятся примеры практического применения форм взаимодействия, а также указываются проблемы в их использовании.
В целом статья Коломоец Е.Е. и Лоторева Е.Н. отражает современные подходы к проблемам повышения уровня защиты прав и законных интересов предпринимателей.
Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Рецензент,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного социального университета, д.и.н. Прудников М.Н.
