CC BY
112
ЛЕВЧЕНКО Владимир Иванович
Советник Губернатора Свердловской области
Администрация Губернатора Свердловской области
620075, РФ, г. Екатеринбург, ул. Горького, 21/23 Контактный телефон: (343) 371-73-25 e-mail: lmit08@rambler.ru
Институциональные преобразования в управлении государственной собственностью в регионе (на примере Свердловской области)
Ключевые слова государственная собственность; приватизация государственного имущества; управление государственной собственностью; бюджет.
Аннотация Представлен анализ основных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения государственной собственности и имущества. Предложены мероприятия, реализация которых позволит создать предпосылки эффективного использования государственного имущества и укрепления доходной части областного бюджета.
Институциональные преобразования в управлении государственной собственностью в Российской Федерации были сформированы к сентябрю 1999 г. принятием «Концепции управления государственного имущества и приватизации в Российской Федерации». В данном документе на первое место в ряду целей, на достижение которых должна быть направлена государственная политика в сфере управления государственной собственностью, выдвинуто увеличение бюджетов всех уровней доходов от управления и использования государственной собственности. Принятие соответствующего документа на федеральном уровне послужило для многих субъектов Российской Федерации стимулом для начала процесса совершенствования управления и использования государственной собственности. В этой связи основным курсом наполнения бюджетов всех уровней продолжает оставаться последовательная приватизация тех объектов государственной собственности, которые признаются утратившими значение для осуществления задач и функций государства.
Объективные условия российской экономики требуют дифференцированного подхода к процессам приватизации невозобновляемых активов, находящихся в государственной собственности. Государство, распоряжаясь принадлежащим ему имуществом, должно не только получать максимальные доходы в режиме текущего времени (что, несомненно, тоже важно), но и равномерно их распределять между настоящими и будущими периодами. Проблема в данном случае заключается в том, что, как правило, приватизируется именно то имущество, эффективное управление которым могло бы обеспечивать дополнительные, не единовременные, а постоянные и стабильные поступления в бюджет. В то же время политика, ориентированная на оптимальное, использование государственного имущества, способствует укреплению собственной доходной базы бюджетов всех уровней и их экономической безопасности.
Одним из источников увеличения доходной части бюджета (на примере Свердловской области) является, выполнение программы управления государственной собственностью Свердловской области в части приватизации государственного имущества.
© Левченко В. И., 2012
В ряду основных целей и направлений совершенствования управления государственной собственностью Свердловской области указываются: обеспечение доходов областного бюджета от использования и отчуждения государственного имущества Свердловской области; оптимизация состава и количества имущества, в том числе путем его приватизации.
Анализ постановления Правительства Свердловской области от 27 октября 2011 г. № 1487-ПП «Об утверждении программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 годов» (в редакции постановления Правительства Свердловской области от 26 декабря 2011 г. № 1782-ПП), далее - Программа управления, разработанная и инициированная Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области для ее принятия Правительством Свердловской области, показывает следующее 1].
Согласно пункту 1 таблицы, являющейся приложением 3 к Программе управления, доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Свердловской области, распределились следующим образом:
2012 г. - 5 419 450 тыс. р.;
2013 г. - 1 000 000 тыс. р.;
2014 г. - 230 000 тыс. р.
Вместе с тем в соответствии с подпунктами 1-12 части 1 параграфа 26 Программы управления в 2012 г. планируется продажа на аукционе относящихся к государственной казне Свердловской области акций 13 открытых акционерных обществ (далее -ОАО), из которых 4 до настоящего времени еще не акционированы (подпункты 8, 10, 11 и 13 части 1 параграфа 26 Программы управления), находятся в организационно-правовой форме государственных унитарных предприятий (далее - ГУП) и, как следствие, не имеют ни акций, ни, соответственно, номинальной стоимости.
Оставшиеся 9 открытых акционерных обществ - это 4 акционированные птицефабрики («Рефтинская», «Среднеуральская», «Свердловская», «Первоуральская»), ОАО «Инкубаторно-птицеводческая станция «Свердловская», ОАО «Уральская нефтяная компания» и ОАО «Рефтинский рыбхоз», 100% обыкновенных именных акций которых находятся в собственности Свердловской области с номинальной стоимостью каждой акции - 1 000 р., а также ОАО «Уралгражданпроект» (1 284 обыкновенных именных акций номиналом 30 р. за акцию) и ОАО «Нижнетагильский хлебокомбинат» (10 135 обыкновенных именных акций номиналом 1 500 р. за акцию).
Таким образом, согласно действующей в настоящее время Программе управления, на продажу выставляются 9 открытых акционерных обществ, акции которых принадлежат преимущественно казне Свердловской области. Путем простого арифметического действия (сложения номинальной стоимости обыкновенных именных акций указанных 9 открытых акционерных обществ) можно вычислить доход от их продажи -6 270 827 020 р.
В то же время, согласно вышеуказанному пункту 1 таблицы, являющейся приложением 3 к Программе управления, доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Свердловской области, определены в 2012 г. в размере 5 419 450 тыс. р., что на 851 377 020 р. меньше вышеприведенного расчета, осуществленного по подпунктам 1-7, 9, 12 части 1 параграфа 26 Программы управления. Таким образом, продажа вышеназванных ценных бумаг заранее запланирована ниже их номинальной стоимости на 13,58% без указания каких-либо поправочных коэффициентов и без учета указанных в подпунктах 8, 10, 11, 13 части 1 параграфа 26 Программы управления доходов от продажи акций 4 еще не акционированных ГУП.
В этой связи необходимо отметить, что в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества»
(далее Закон № 178-ФЗ) состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте, который составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения и документов о земельных участках, предоставленных в установленном порядке унитарному предприятию, и о правах на них. Согласно вышеуказанной статье Закона № 178-ФЗ, передаточный акт должен содержать расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия и сведения о размере уставного капитала 2].
Все активы выставляемых на продажу 9 открытых акционерных обществ оценивались по их балансовой стоимости (остаточной стоимости), что не противоречит Закону, но, как показывает практика, в разы занижает их реальную рыночную стоимость.
В. В. Путин во время избирательной кампании 2012 г. неоднократно заявлял, что приватизация должна проводиться исключительно по рыночной стоимости приватизируемых активов.
Вместе с тем, согласно Программе управления, акции Открытого акционерного общества «Птицефабрика Рефтинская» оценены по их номинальной стоимости в размере
1 695 596 000 р. В то же время, по мнению некоторых независимых экспертов, рыночная стоимость указанных акций может колебаться от 4,5 до 5,5 млрд р. Следовательно, способ формирования Программы управления исходя из балансовой (остаточной) стоимости активов может привести к многократному занижению стоимости всего реализуемого имущества. Аналогичный вывод можно сделать по всему птицепрому, выставляемому на продажу.
Учитывая, что в 2012 г. запланирована приватизация практически последних невозобновляемых активов Свердловской области - 9 открытых акционерных обществ, акции которых относятся к казне Свердловской области, предлагается провести их переоценку исходя из рыночной стоимости независимыми оценщиками под контролем специалистов Министерства экономики и Правительства Свердловской области.
Кроме того, представляется целесообразным и необходимым внести изменения в пункт 5 Положения о порядке и сроках разработки проекта Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 21 декабря 2009 г. № 1911-ПП 3]. А именно: заменить Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, которое в настоящем Положении определено как орган исполнительной государственной власти, осуществляющий разработку проекта Программы управления, на Министерство экономики - уполномоченный орган по проведению единой государственной экономической политики Свердловской области, осуществляющий разработку стратегии и проведение на территории Свердловской области единой государственной экономической политики, а также координацию деятельности в этой сфере исполнительных органов государственной власти Свердловской области.
Явным недостатком Программы является также то, что в ней не учтены и не запланированы доходы от реализации неразграниченных земель Свердловской области.
Так, согласно Отчету об исполнении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг., утвержденному постановлением Правительства Свердловской области от 1 июня 2011 г. № 654-ПП (далее - Отчет об исполнении Программы управления) [4], в 2010 г. в соответствии с запланированными поступлениями (82 553 тыс. р.) в бюджет Свердловской области поступило 86 917,2 тыс. р., в том числе:
• арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды на земли, находящиеся в собственности Свердловской области, - 49 261,93 тыс. р. (запланировано 45 000 тыс. р.);
• доходы от продажи земельных участков, находящихся в собственности Свердловской области, - 37 655,27 тыс. р. (запланировано 37 553 тыс. р.).
Вместе с тем Программой управления поступление доходов от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, никогда не планировалось и не планируется, в связи с чем контроль за распоряжением такими земельными участками не осуществлялся и не осуществляется.
Так, в 2010 г. доходы от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, составили 685 530,64 тыс. р., что более чем в 7 раз превышает запланированный доход от распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, и составляет практически более 2/3 доходов бюджета, поступающих от Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области, включая все доходы, поступившие в областной бюджет согласно Программе управления (менее 1/3).
В соответствии с Отчетом об исполнении Программы управления, доходы областного бюджета от использования и отчуждения государственного имущества в Свердловской области в 2010 г. составили 1 115 772,3 тыс. р., в том числе вышеуказанные 685 530,64 тыс. р., поступившие от распоряжения неразграниченными землями.
Вместе с тем подпункт 4 пункта 1 статьи 5 Областного закона от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области» определяет наличие в системе высших органов государственной власти Свердловской области «уполномоченного органа по управлению природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области» [5]. В соответствии с подпунктом 2-1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области от 22 апреля 1999 г. № 499-ПП «Об уполномоченных органах по управлению государственным имуществом Свердловской области» [6] уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области, является Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - Министерство).
Учитывая, что Свердловская область - это крупнейший регион Урала, в котором единая политика в области земельных отношений требует усиленного внимания, а обеспечение рационального использования земель - всестороннего контроля, назрела необходимость создания самостоятельного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, проводящего государственную политику и осуществляющего государственное управление в сфере земельных отношений. Опыт функционирования подобных органов можно проследить на примере таких субъектов Российской Федерации, как г. Москва (Департамент земельных ресурсов), г. Санкт-Петербург (Комитет по земельным ресурсам и землеустройству), Вологодская область (Департамент земельных отношений), Рязанская область, Удмуртская Республика и др. Отдельные исполнительные органы власти в сфере земельных отношений созданы в ряде крупных муниципальных образований, таких как г. Тюмень, г. Пермь, г. Екатеринбург, г. Барнаул, г. Рязань.
Вышеизложенное показывает, что назрела необходимость реорганизовать Министерство путем создания Департамента по земельным ресурсам Свердловской области с наделением его функциями по управлению и распоряжению земельными ресурсами, как находящимися в государственной собственности Свердловской области, так и по неразграниченным землям.
Создание отдельного органа исполнительной власти, например Департамента по управлению земельными ресурсами Свердловской области, позволит ужесточить контроль за использованием земельных ресурсов, провести ревизию всех ранее заключенных сделок, а также расторгнуть незаконные и «кабальные» для Свердловской области
сделки. В частности, необходимо провести ревизию сделок по предоставлению в аренду земельных участков, в том числе лесопарков.
Так, в настоящее время Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области является ответчиком по иску Прокуратуры Свердловской области об отмене сделки по предоставлению в аренду ООО «Парк Победы» (Шувакиш-ский лесопарк). По информации целого ряда СМИ («Ведомости Урал», NR2.RU и др.), указанной компании была передана в аренду территория парка площадью 179 826 м2 до 2058 г. за 5 523 р. арендной платы в месяц, т. е. ровно по 3 копейки (!) за квадратный метр. Сделка оформлена договором аренды земельного участка от 22 мая 2009 г. № Т-44/0558 между Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области и ООО «Парк Победы». При этом какие-либо торги на право аренды крупного рекреационного объекта не проводились.
Передача полномочий по управлению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области, самостоятельному исполнительному органу государственной власти Свердловской области, например департаменту по земельным ресурсам, позволит:
• планировать поступления в бюджет Свердловской области не только от распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, но и от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
• установить контроль за управлением и распоряжением земельными ресурсами Свердловской области, сделать его более открытым и прозрачным, что позволит свести к минимуму коррупционные факторы;
• улучшить управление областной собственностью и его использование и повысить доход областного бюджета.
Концентрация огромного количества полномочий в одном органе, управляющем государственным имуществом, делает его инструментом непосредственного влияния на решения, принимаемые руководством области. Предлагаемые преобразования сделают процессы, происходящие в имущественном комплексе области, более прозрачными, устойчивыми, осмысленными и управляемыми в динамике.
Таким образом, представляется целесообразным осуществить следующие мероприятия:
1. Для значительного роста доходности от управления акциями акционерных обществ, находящимися в государственной казне Свердловской области, необходимо на основе федерального законодательства разработать и принять соответствующее постановление Правительства Свердловской области.
2. С целью увеличения доходной части бюджета на миллиарды рублей приостановить Программу управления в части приватизации активов Свердловской области до их переоценки по рыночной стоимости.
3. При формировании Программы управления предусмотреть статью (статьи) доходов от продажи и аренды неразграниченных земель, которая (которые) в Программе отсутствует, однако доходы от операций по вышеуказанным неразграниченным землям составляют более двух третей дохода от деятельности Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.
4. С целью усиления контроля и исключения коррупционности в органах государственной власти реорганизовать Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, приведя систему высших органов государственной власти Свердловской области в соответствие с Областным законом № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской областью» (далее Закон № 9-ОЗ):
• подпункт 1 части 2 статьи 5 Закона 9-ОЗ устанавливает: «... основной уполномоченный орган по управлению государственным имуществом Свердловской области»;
согласно подпункту 1 пункта 1 постановления Правительства СО № 499-ПП, указанные функции возложены на Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области. Предлагается создать соответствующий департамент;
• подпункт 2 части 2 статьи 5 Закона 9-ОЗ устанавливает: «... уполномоченный орган по управлению государственным казенным имуществом Свердловской области»; согласно подпункту 2 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области № 499-ПП указанные функции возложены на Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области. Предлагается создать соответствующий департамент;
• подпункт 6 пункта 2 статьи 5 Закона № 9-ОЗ устанавливает: «... уполномоченные органы по управлению природными ресурсами, находящимися в собственности Свердловской области»; согласно подпункту 2-1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области № 499-ПП функции уполномоченного органа по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, возложены на Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области. Предлагается создать соответствующий департамент.
Фонд оплаты труда и штатная численность сотрудников не увеличатся, так как снизятся общие канцелярские расходы и освободится ряд директоров департаментов Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области.
5. Для исключения оспаривания незаконных сделок по приватизации, совершаемых ГБУ Свердловской области «Фонд имущества Свердловской области» - ненадлежащей стороной по сделке, из-за прямого нарушения пункта 2 статьи 5 и подпункта 1 пункта 3 статьи 14 Закона № 9-ОЗ, разработать на основе федерального законодательства и принять соответствующий пакет документов, утверждающий перечень юридических лиц для организации от имени Свердловской области продажи приватизируемого государственного имущества и (или) осуществления функций продавца. На федеральном уровне принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 г. № 1874-р, которое утверждает Перечень 23 крупнейших юридических лиц, осуществляющих функции продавца [7].
6. С целью проведения единой государственной экономической политики на территории Свердловской области возложить разработку Программы управления на Министерство экономики Свердловской области - уполномоченный орган по осуществлению разработки стратегии и проведению на территории Свердловской области единой государственной экономической политики, а также координации деятельности в этой сфере исполнительных органов государственной власти Свердловской области.
Необходимо отметить, что принятый еще в прошлом веке Областной закон от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области» (далее - Закон № 9-ОЗ) в настоящее время не соответствует предъявляемым требованиям развития управления государственной собственностью, а иногда и тормозит принятие многих управленческих решений. Так, например, в соответствии с пунктом 5 статьи 24 Закона № 9-ОЗ решения Правительства Свердловской области о приобретении по договорам купли-продажи, безвозмездной передаче имущества и мены имущества, балансовая (оценочная) стоимость которого превышает 20 млн р., могут быть приняты только после получения согласия Законодательного собрания Свердловской области.
Аналогичная норма содержится также в пункте 2 статьи 18 Областного закона от 22 ноября 1999 г. № 31-ОЗ «О государственной казне Свердловской области» (далее -Закон № 31-ОЗ) [8].
Исходя из материального смысла вышеуказанных норм обоих Областных законов, можно прийти к выводу, что на сделки, превышающие 20 млн р., необходимо вначале
получить согласие Законодательного собрания Свердловской области, после чего Правительство Свердловской области может принять соответствующие решения.
В то же время, согласно пункту 2 статьи 70 Закона № 9-ОЗ, Программа управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области утверждается Правительством Свердловской области и направляется в Законодательное собрание Свердловской области лишь для одобрения, а не согласования.
Иными словами, согласно норме Закона № 9-ОЗ, Правительство Свердловской области сначала принимает решение по Программе управления, содержащей большую часть сделок по приобретению и продаже государственного имущества, сумма которых превышает 20 млн р., а затем указанную Программу со всеми сделками Правительство Свердловской области выносит на одобрение в Законодательное собрание Свердловской области. При этом исключается какое-либо согласование с Законодательным собранием Свердловской области утвержденных в Программе сделок.
Возвращаясь к анализу пункта 5 статьи 24 Закона № 9-ОЗ и пункта 2 статьи 18 Закона № 31-ОЗ, отметим, что они содержат требования только о согласовании с Законодательным собранием Свердловской области сделки, превышающей 20 млн р., но не содержат требования о согласовании с Законодательным собранием Свердловской области конкретной суммы сделки, превышающей 20 млн р. Это дает возможность на законных основаниях согласовывать сделку без указания ее конкретной суммы. Небольшим утешением является то, что сумма сделки при ее согласовании с Законодательным собранием Свердловской области будет не менее 20 млн р., что искажает суть пожеланий депутатов Законодательного собрания Свердловской области, предполагавших согласовывать не только саму сделку, но и ее конкретную сумму.
В этой связи, следует отметить, что в одной произвольно выбранной норме двух Областных законов содержатся два противоречия, которые противоречат другим нормам указанных Областных законов, в связи с чем оба Областных закона нуждаются в существенной корректировке и переработке.
Таким образом, реализация вышеуказанных мероприятий позволит решить обозначенные в данной статье проблемы и создает предпосылки для эффективного использования государственного имущества и укрепления доходной части областного бюджета.
Источники
1. Об утверждении программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов : постановление Правительства Свердловской области от 27 октября 2011 г. № 1487-ПП.
2 О приватизации государственного имущества : федер. закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ.
3 О порядке и сроках разработки проекта программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области : постановление Правительства Свердловской области от 21 декабря 2009 г. № 1911-ПП.
4. Отчет об исполнении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов : постановление Правительства Свердловской области от 1 июня 2011 г. № 654-ПП.
5 Об управлении государственной собственностью Свердловской области : обл. закон от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ.
6. Об уполномоченных органах по управлению государственным имуществом Свердловской области : постановление Правительства Свердловской области от 22 апреля 1999 г. № 499-ПП.
7. Об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 г. № 1874-р.
8. О государственной казне Свердловской области : обл. закон от 22 ноября 1999 г. № 31-ОЗ.
