CC BY
59
© Левченко В. И., 2011
ЛЕВЧЕНКО Владимир Иванович
Советник Губернатора Свердловской области
Администрация Губернатора Свердловской области
620075, РФ, г. Екатеринбург, ул. Горького, 21/23 Контактный телефон: (343) 371-73-25 e-mail: [email protected]
Региональные особенности трансформации отношений государственной собственности (на примере Свердловской области)
Ключевые слова: приватизация; государственное и муниципальное имущество; государственная собственность; казенное имущество; управление государственным имуществом.
Аннотация. Рассмотрены вопросы приватизации в России. На примере субъекта Российской Федерации - Свердловской области - раскрыты региональные особенности трансформации отношений государственной собственности.
Приватизация в России началась после принятия в 1988 г. Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)». На этом этапе она осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной правовой базы. Только с 1991 г. в России начались разработка и апробация законодательства о приватизации.
Нормативной основой осуществления приватизации на территории России явились федеральные законы:
• от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»;
• от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»;
• от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Следует отметить, что российское правотворчество не ограничивалось внесением изменений в существующие законы, а совершенствовало законодательство путем принятия новых нормативных правовых актов и отмены устаревших.
В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который регламентирует, наряду с приватизацией федерального, приватизацию государственного и муниципального имущества.
В Свердловской области действует Областной закон от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области» (далее - Закон № 9-ОЗ), который, в свою очередь, регламентирует приватизацию государственного имущества в Свердловской области.
Принятый более полутора десятилетий назад, Закон № 9-ОЗ в части регулирования сферы приватизации государственного имущества давно не отвечает ни общегосударственным, ни региональным стандартам. Наиболее важными вопросами, требующими решения и сдерживаемыми рамками данного Закона, являются:
• наличие в Законе специализированных организаций по продаже государственного имущества Свердловской области как областных исполнительных органов государственной власти;
• распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области.
В этой связи представляется целесообразным изучить вопрос о предоставлении комплекса государственных услуг исполнительными органами государственной власти Свердловской области в режиме «одного окна».
Рассмотрим подробнее вышеуказанные вопросы.
Наличие в Законе №9-ОЗ специализированных организаций по продаже государственного имущества Свердловской области как областных исполнительных органов государственной власти.
В настоящее время основными тенденциями государственной политики в указанной сфере являются коммерциализация как основной способ борьбы с коррупционностью и повышение экономической эффективности системы управления и распоряжения государственным имуществом.
Специализированной организацией, выполняющей функции по продаже государственного имущества Свердловской области, является Специализированное государственное бюджетное учреждение «Фонд имущества Свердловской области» (далее - Фонд). Правовую основу деятельности Фонда составляют вышеуказанный Закон № 9-ОЗ, Устав Фонда и постановления Правительства Свердловской области «О программе управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области», принимаемые Правительством Свердловской области ежегодно, а также отдельные распоряжения Правительства Свердловской области. Деятельность Фонда регулируется п.п. 3 п. 2 ст. 5 Закона № 9-ОЗ, а также ст. 14. В соответствии с вышеуказанными положениями Закона № 9-ОЗ «специализированные организации по продаже государственного имущества Свердловской области создаются в форме государственных бюджетных учреждений Свердловской области или государственных автономных учреждений Свердловской области».
Фонд существует в единственном числе, что нарушает положение Закона № 9-ОЗ о множественности, т. е. наличии двух и более специализированных организаций; тем самым создается монополизм в сфере продаж государственного имущества при приватизации, и, как следствие, возможно появление элементов коррупциогенности в данной сфере.
Что касается (согласно Закону № 9-ОЗ) возможности создания и функционирования организаций в организационно-правовой форме автономных учреждений, то эта норма Закона № 9-ОЗ прямо противоречит федеральному законодательству, а именно: нарушает положения части 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 6 ноября 2011 г.), согласно которой «автономные учреждения могут создаваться исключительно в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами». Деятельность организации по продаже государственного имущества Свердловской области к перечисленным сферам отношения не имеет, а следовательно, положения ст. 14 Закона № 9-ОЗ в этой части нуждаются в корректировке начиная с 2006 г.
Напротив, на федеральном уровне еще в июне 2008 г. было ликвидировано Специализированное государственное учреждение «Российский фонд федерального имущества». Фонд имущества г. Москвы был ликвидирован согласно Распоряжению Правительства Москвы от 14 августа 1998 г. № 727-РЗП, и было создано Государственное унитарное предприятие по продаже государственного и муниципального имущества г. Москвы. Фонд имущества г. Санкт-Петербурга был упразднен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. № 1002, и создано Открытое акционерное общество «Фонд имущества Санкт-Петербурга» со 100% акций ОАО «Фонд
имущества Санкт-Петербурга» в государственной собственности г. Санкт-Петербурга. Согласно постановлению Администрации Ростовской области от 27 декабря 2007 г. № 529 создано Государственное автономное учреждение Ростовской области «Фонд имущества Ростовской области» путем изменения типа существующего Специализированного учреждения при Администрации Ростовской области «Фонд имущества Ростовской области» в целях оптимизации расходов областного бюджета. Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16 марта
2009 г. № 40-п «Фонд имущества» переименован в «Центр организации торгов» с наделением его соответствующими функциями.
Можно было бы продолжить этот перечень ликвидированных фондов на территории Российской Федерации с их переводом в другие организационно-правовые формы, осуществляющие коммерческую деятельность без финансовой нагрузки на бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации, но федеральное законодательство нашло других продавцов федерального имущества. Так, еще в 2010 г. были внесены кардинальные изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», передающий полномочия по организации и проведению приватизации федерального имущества юридическим лицам, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. Указанный перечень утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября
2010 г. № 1874-р и включает в себя 23 юридических лица, в состав которых вошли крупнейшие российские и зарубежные инвестиционные и банковские организации.
Таким образом, коммерциализация - основная тенденция государственного регулирования рассматриваемой сферы на протяжении длительного времени - прослеживается как на федеральном уровне, так и в обеих столицах, наряду с другими субъектами Российской Федерации.
Вместе с тем в Свердловской области существует Фонд, который не только не учитывает современные тенденции коммерциализации продаж государственного имущества при его приватизации, но и функционирует за счет областного бюджета как специализированная организация со штатной численностью работников 10 чел. и годовым бюджетом более 10 млн р. Деятельность данной специализированной организации является затратной для Свердловской области, не соответствует тенденциям государственной политики в данной сфере как основного способа борьбы с коррупционностью, является экономически нецелесообразной и противоречащей положениям Областного закона № 9-ОЗ.
Исходя из изложенного становится очевидной необходимость изменения редакции ст. 5, 14 Закона № 9-ОЗ путем приведения их в соответствие как с законодательством Российской Федерации, так и с современными тенденциями в сфере продаж приватизируемого государственного имущества. Указанные изменения позволят решить целый комплекс проблем в сфере управления государственной собственностью Свердловской области согласно планам приватизации государственного имущества в 2012 г. Положительный эффект обозначенных изменений будет состоять в:
• снижении нагрузки на бюджет Свердловской области;
• снижении уровня возможных злоупотреблений и проявлений коррупции;
• повышении экономической эффективности продажи государственного имущества за счет использования передовых методик организации и проведения торгов, продиктованного конкурентным рынком.
Руководствуясь принципом эффективности управления и распоряжения государственным имуществом Свердловской области, необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством законодательство области в части определения юридических лиц для организации продажи приватизируемого государственного имущества и осуществления функций продавца от имени Свердловской области.
Анализируя имущественные отношения в Свердловской области, мы не можем не затронуть вопрос о распоряжении земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Согласно Отчету об исполнении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг., утвержденному постановлением Правительства Свердловской области от 1 июня 2011 г. № 654-ПП, в 2010 г. в соответствии с запланированными поступлениями (82 553 тыс. р.) в бюджет Свердловской области поступило 86 917,2 тыс. р. Вместе с тем Программой управления государственной собственностью Свердловской области поступление доходов от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, никогда в Программе не планировалось и не планируется, в связи с чем контроль за распоряжением такими земельными участками не осуществляется. Так, в 2010 г. доходы от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, составили 685 530,64 тыс. р.; это более чем в 7 раз превышает запланированный доход от распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, что составляет практически более 2/3 доходов, поступающих в бюджет Свердловской области, в том числе за счет реализации вышеназванной Программы управления.
Согласно п.п. 2-1 п. 1 постановления Правительства Свердловской области от 22 апреля 1999 г. № 499-ПП «Об уполномоченных органах по управлению государственным имуществом Свердловской области» уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области, является Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - Министерство).
Учитывая, что Свердловская область - крупнейший регион Урала, в котором реализация единой политики в сфере земельных отношений требует усиленного внимания, а обеспечение рационального использования земель - всестороннего контроля, назрела необходимость создания самостоятельного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, проводящего государственную политику и осуществляющего государственное управление в сфере земельных отношений. Опыт функционирования аналогичных органов можно проследить на примере таких субъектов Российской Федерации, как г. Москва (Департамент земельных ресурсов Москвы), г. Санкт-Петербург (Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга), Вологодская область (Департамент земельных отношений Вологодской области), Рязанская область, Удмуртская Республика и др. Также отдельные исполнительные органы власти в сфере земельных отношений созданы в ряде крупных муниципальных образований - в городах Тюмень, Пермь, Екатеринбург, Барнаул, Рязань и др.
В силу вышеизложенного в настоящее время остро стоит вопрос о создании на территории Свердловской области отдельного исполнительного органа государственной власти по земельным ресурсам области с наделением его функциями по управлению и распоряжению как земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области, так и неразграниченными землями.
Передача полномочий исполнительному органу государственной власти по управлению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Свердловской области, позволит:
1) планировать поступления в бюджет Свердловской области не только от распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области, но и от распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
2) установить контроль за управлением и распоряжением земельными ресурсами Свердловской области, сделать его более эффективным, открытым и прозрачным и, как следствие, свести к минимуму коррупциогенные факторы.
Предлагаемая система, основанная на выделении уполномоченного органа по управлению и распоряжению земельными ресурсами, доказала свою целесообразность в ряде субъектов Российской Федерации и в полной мере отвечает действующему законодательству Свердловской области.
Следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона № 9-ОЗ высшие органы государственной власти Свердловской области определяют полномочия областных исполнительных органов государственной власти и специализированных организаций по продаже государственного имущества Свердловской области. К их числу относятся:
• основной уполномоченный орган по управлению государственным имуществом Свердловской области (Министерство);
• уполномоченный орган по управлению государственным казенным имуществом Свердловской области (Министерство);
• специализированные организации по продаже государственного имущества Свердловской области (Фонд);
• уполномоченные органы по управлению природными ресурсами, находящимися в собственности Свердловской области (в настоящее время в части распоряжения земельными участками, находящимися в собственности Свердловской области и нераз-граниченными землями - Министерство, в части лесного природопользования - Минприроды и Департамент леса).
Таким образом, Министерство практически объединяет полномочия трех самостоятельных областных органов государственной исполнительной власти, каждый из которых имеет собственную соответствующую компетенцию, определенную Законом № 9-ОЗ (ст. 10, 12, 13, 17). Объединение же функций, кардинально различных по своей направленности, является не чем иным, как обстоятельством, сводящим на нет всю систему управления государственной собственностью области, перечеркивающим основополагающий принцип организации органов власти - наличие системы «сдержек и противовесов». Концентрация полного спектра властных полномочий в рамках одного органа является труднопреодолимым препятствием на пути принятия взвешенных и обдуманных властных решений в ключевой сфере ведения органов государственной власти Свердловской области.
Необходимо также отметить, что в целях совершенствования взаимодействия уполномоченных областных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией целесообразно исключить вопросы разработки проектов планов приватизации имущества Свердловской области из предмета ведения Министерства. Решение данных вопросов должно находиться в компетенции Министерства экономики Свердловской области, так как именно оно учитывает комплекс макро- и микроэкономических показателей по планированию доходной части бюджета Свердловской области в средне- и долгосрочной экономической перспективе, в том числе по определению объектов приватизации с соответствующим получением дохода для области. В этом случае Министерство должно являться лишь инструментом, решающим задачи по процедуре приватизации, но не по экономическому ее обоснованию.
В этой связи следует учитывать опыт построения соответствующей системы на федеральном уровне: Минэкономразвития России принимает решения по объектам будущей приватизации, на основании указанных решений Росимущество формирует проект плана приватизации и вносит его на рассмотрение в Минэкономразвития России, которое, в свою очередь, вносит проект плана приватизации на утверждение в Правительство России. Таким образом, вопросы планирования приватизации
государственного имущества Свердловской области должны быть переданы в ведение Министерства экономики Свердловской области.
Наконец, рассмотрим вопрос о предоставлении комплекса государственных услуг исполнительными органами государственной власти Свердловской области в режиме «одного окна». Комплекс государственных услуг в данном режиме обеспечивается, в числе прочего, путем создания многофункциональных центров предоставления государственных услуг (далее - МФЦ). Вместе с тем предоставление государственных услуг на базе МФЦ требует скоординированного выполнения разноплановых мероприятий материально-технического, информационного, организационного, нормативно-правового и иного характера, на реализацию которых нужны значительные выплаты из бюджета Свердловской области. В настоящее время на территории области функционирует Специализированное областное государственное унитарное предприятие «Областной государственный Центр технической инвентаризации и регистрации недвижимости», которое: осуществляет свою деятельность на территории 94 муниципальных образований Свердловской области; имеет 60 филиалов с общей численностью работников около 1 000 чел.; обрабатывает более 500 000 обращений по различным вопросам в год, из них порядка 150 000 связано с выдачей технической документации; обладает современной материально-технической базой.
Однако в связи с реализацией Концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости к 2013 г. планируются разделение функций технического (кадастрового) учета объектов недвижимости и технической инвентаризации строений и помещений и передача функции учета объектов недвижимости от организаций технической инвентаризации Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, что повлечет для Специализированного областного государственного унитарного предприятия «Областной государственный Центр технической инвентаризации и регистрации недвижимости» потерю доходов от указанных выше видов деятельности (прогнозный размер до 200 млн р.).
Специализированное областное государственное унитарное предприятие «Областной государственный Центр технической инвентаризации и регистрации недвижимости» имеет огромный опыт оказания услуг населению, в том числе по принципу «единого окна», функционирующую филиальную сеть, позволяющую оказывать услуги сразу на территории всей Свердловской области, кадровые ресурсы и уникальную материально-техническую базу, что в совокупности позволяет максимально эффективно, с минимальными бюджетными расходами реализовать государственную политику в сфере организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг.
Вместе с тем из-за ограниченности сроков проведения в Российской Федерации административной реформы в целом и создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в частности в настоящее время активно обсуждается вопрос о возможности передачи части полномочий МФЦ организациям, располагающим необходимой материально-технической и кадровой базой.
С 2010 г. в ряде регионов России (Липецк, Ульяновск, Тверь, Казань) подписаны соглашения о взаимодействии (агентские договоры) между МФЦ и Федеральным государственным унитарным предприятием «Почта России».
Возможность и порядок применения систем аутсорсинга в процессе создания и функционирования МФЦ служат предметом пристального внимания Минэкономразвития РФ. Так, в настоящее время на официальном сайте госзакупок размещен заказ № 0173100008611000147, одним из лотов которого является «анализ возможностей внедрения механизмов аутсосинга в деятельность федеральных органов исполнительной власти».
Выстраивание системы агентского сотрудничества между МФЦ Свердловской области и организацией, определенной в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных нужд, позволит решить целый комплекс задач, которые при создании системы МФЦ «с нуля» считаются трудноразрешимыми. Такое взаимодействие позволит значительно сократить сроки и минимизировать бюджетные расходы на создание системы МФЦ на территории области.
С учетом вышесказанного, руководствуясь современными тенденциями в сфере управления и распоряжения государственным имуществом, представляется необходимым и целесообразным трансформировать систему управления под новые требования, предъявляемые на федеральном уровне, а также использовать опыт эффективного управления государственным имуществом передовых регионов.
