CC BY
52
22 (115) - 2009
Экономика и природопользование
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ КОНТРОЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КОМИ)
а. п. шихвердиев,
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕн, заведующий кафедрой экономической теории и корпоративного управления Сыктывкарский государственный университет
н. а. корепанов,
кандидат экономических наук, заместитель руководителя Управления Росприроднадзора
по Республике Коми А. А. ВИШНяКОВ, кандидат экономических наук, заместитель руководителя Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарский государственный университет
Рассматриваются актуальные вопросы институциональных преобразований контроля недропользования. На основании анализа теории и практики контрольно-надзорной деятельности, для успешной реализации государственной политики в области рационального использования и воспроизводства природных ресурсов авторами предлагается обеспечение перехода на целевые программы геологоразведочных работ и воспроизводства минерально-сырьевой базы, реформирование системы налогообложения в сфере недропользования с постепенным переходом к рентным платежам.
Ключевые слова: институциональный, преобразование, недропользование, матрица, эффективность, регулирование, управление, экологическая, инспекция.
Институциональные преобразования отождествляются совокупностью взаимосвязанных институтов. В данной статье институты понимаются как устойчивые, постоянно воспроизводящиеся
правовые, экономические, социальные, экологические и другие отношения, складывающиеся в сфере недропользования, которые, по сути, структурируют систему контроля.
Совокупность правовых, экономических, социальных, экологических и иных институтов определяется как институциональная матрица. В ней логически обобщены реальные связи институтов, задействованных в процессах контроля, и, по сути, формируют институт контроля.
Как показывает многолетний анализ теории, а также практики контрольно-надзорной деятельности в сфере недропользования в России на примере Республики Коми, именно институциональные преобразования обеспечивают эффективность контроля, при этом учитывают адекватные времени и месту соотношения целей и задач, решаемых контролем в важном секторе экономики недропользовании.
В современных условиях глобализации экономики устойчивое развитие России базируется и в ближайшей перспективе будет базироваться на надежной минерально-сырьевой базе (МСБ). Она является основой развития добывающего комплекса и важным условием для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов.
Анализ экономических процессов, происходящих в мире, доказывает необходимость всесторонней государственной поддержки и создания на базе ресурсодобывающих предприятий крупных финансово-промышленных корпораций межотраслевого профиля, которые могли бы на равных конкурировать с транснациональными корпорациями Запада.
Развитие минерально-сырьевого комплекса (МСК) должно регулироваться государством путем рационального сочетания административных и экономических методов. При этом государство должно всячески способствовать развитию перерабатывающей промышленности на базе добывающего комплекса. Всестороннее развитие отечественной перерабатывающей промышленности на базе добывающего комплекса — главный резерв превращения России в недалеком будущем в ведущую экономическую державу с высоким уровнем жизни населения.
Бесспорно, МСК играет важную роль во всех сферах жизнедеятельности государства, вносит весомый вклад в формирование доходной части бюджета страны; составляет основу ее оборонного могущества; обеспечивает социальную стабильность; способствует развитию интеграционных процессов между странами.
Однако не следует забывать о существующих проблемах данной отрасли. Большая часть добывающих предприятий не обладает достаточным инвестиционным потенциалом не только для расширенного, но и для простого воспроизводства МСБ. Более того, финансовое состояние предприятий добывающей и перерабатывающей промышленности, использование в процессе производства неконкурентоспособных технологий, отсутствие достаточных ассигнований на геологоразведочные работы усугубляют положение в сфере недропользования. Вывод очевиден: необходимо более активное участие государства в регулировании данного сектора экономики.
Также непременным условием формирования конкурентоспособных региональных хозяйствен-
ных систем является эффективное взаимодействие науки и производства. Сформированная инновационная система позволит вывести экономику российского Севера из зоны преимущественного экспортно-сырьевого развития и поддержать динамику роста перерабатывающих отраслей, обеспечить конкурентоспособность продукции, способствовать переустройству и качественному росту экономики российского Севера.
При проведении преобразований необходимо учитывать повышенную уязвимость экосистемы Севера, играющего исключительно важную роль в сохранении экологического равновесия на планете. Вместе с тем слабо контролируемый процесс освоения районов Севера и хроническая нехватка средств на проведение природоохранных мероприятий создают угрозу развития чрезвычайной экологической обстановки в регионе в целом.
Следует отметить, что в современном мире экологические приоритеты инновационной деятельности имеют приоритетное значение во всех без исключения отраслях. Только посредством использования современных технологий и «ноу-хау» можно кардинально повлиять на улучшение состояния окружающей среды [9].
В этой связи главными целями для органов исполнительной власти должны стать:
• обеспечение рационального и эффективного использования ресурсного потенциала;
• осуществление принципиальных структурных преобразований, исключающих неэффективное недропользование;
• создание и совершенствование экономических механизмов комплексного решения задач рационального использования, охраны и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов;
• достижение оптимальных уровней воспроизводства минерально-сырьевой базы, сбалансированное использование и охрана недр;
• создание основы для перехода к устойчивому развитию экономики, направленному на реализацию геополитических интересов и соблюдение национальной безопасности России. Важным условием достижения целей является
решение следующих задач: осуществление оптимального сочетания административных и экономических методов государственного регулирования в области недропользования; формирование эффективной системы органов государственного управления и контроля в сфере недропользования и охраны окружающей среды; координация и разграничение сфер деятельности институтов
исполнительной власти; развитие правовой базы в целях стимулирования инновационного и инвестиционного процессов в сфере недропользования и охраны окружающей среды; четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования; учет региональных особенностей и потребностей недропользования при совершенствовании структуры экономики России.
Успешное решение задач предполагает проведение следующих институциональных преобразований:
• совершенствование законодательства в сфере недропользования;
• создание действенного механизма финансового обеспечения программ и мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы;
• совершенствование экономического механизма недропользования и охраны окружающей среды;
• уточнение и корректировку системы лицензи -рования и регламентации режимов недропользования;
• нормативное, правовое, методическое, информационно-аналитическое обеспечение контрольно-надзорной деятельности;
• усиление административной и уголовной ответственности за нарушения законодательства о недрах;
• совершенствование организационной структуры системы контроля и др.
В настоящее время приобретенный страной опыт говорит о том, что современная стратегия рационального недропользования не может базироваться исключительно на возможностях рынка как такового. Рыночный механизм даже в развитых странах не обеспечивает решения стратегических задач недропользования, охраны природы, связанной с недропользованием, устойчивой экономической безопасности [7].
В России необходимо реализовать такой принцип рационального недропользования, как органичное сочетание рыночных механизмов саморегулирования и поддержки государством оптимального потребления и сбережения минерально-сырьевых ресурсов.
На наш взгляд, именно ресурсно-сырьевая ориентация экономики Севера может стать движущей силой ее модернизации, предоставив необходимые на первоначальном этапе средства. В дальнейшем решить проблемы качественного
экономического роста и эффективности использования природных ресурсов может только развитие инновационной деятельности, позволяющей внедрять новые более эффективные технологии, использовать современные механизмы во всех без исключения отраслях экономики. Это позволит не только более грамотно и полно использовать имеющиеся природные ресурсы, но и в перспективе главный акцент делать на их воспроизводство и снижение объемов использования, особенно таких не возобновляемых ресурсов, как нефть, газ и уголь, постепенный переход от сырьевой экономики к высокотехнологичной инновационной экономике, основанной на знаниях [9].
Безусловно, рациональное пользование недрами невозможно без выполнения требований законодательства, нормативно-правовых актов, регламентирующих данную сферу отношений недропользования. Кроме того, бизнес-структурам необходимо руководствоваться, а институтам государственной власти следует обеспечить соблюдение следующих принципов:
1) приоритета современных технологий и новой техники, не приводящих к нарушению экологической системы;
2) учета комплексности воздействия хозяйственной деятельности при недропользовании на экологическую систему, в т. ч. и на человека;
3) сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны окружающей среды на принципах устойчивого развития с учетом безопасности жизнедеятельности как работающего на объектах недропользования человека, так и населения, проживающего на данной территории, и т. д.
Из этого следует, что регулирование рационального недропользования — сложная многоаспектная проблема, для решения которой требуются высокий профессионализм и ответственность субъектов этих отношений, а также соответствующее состояние институтов управления и контроля.
Как нам известно, именно низкий уровень результативности функционирования исполнительной власти обусловил проведение административной реформы в России и тем самым подтвердил актуальность институциональных преобразований.
Тем не менее, практика последних лет показала, что реформа, без которой невозможно повысить эффективность работы институтов государственной власти, преодолеть административные барьеры, реализуется крайне медленно.
Остановимся более подробно на анализе состояния института контроля.
Основная цель государственного геологического контроля — обеспечить соблюдение принципов законности недропользования, целесообразности и эффективности в распорядительной и исполнительской деятельности органов управления фондом недр, предупреждения возможных ошибок в деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов [3]. Достижение целей контроля способствует успешному выполнению стоящих перед государством задач по улучшению качества управления в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр. В любом мероприятии цель контроля состоит в проверке, все ли происходит в соответствии с принятым планом, действующими инструкциями и установленными принципами.
С точки зрения ученых и специалистов, управленцев существует два принципиально отличающихся типа объектов контроля в сфере недропользования [8].
В первом случае — параметры управления процессом недропользования, а именно: законы, нормативные правовые акты и иные распорядительные акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; решения субъектов недропользования в части их соответствия законодательству о недрах в целях исключения при их реализации нарушений, правил, стандартов, норм и иных нормативов в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.
Как известно, параметры управления должны отвечать следующим требованиям: а) оптимальности, б) выполнимости, в) контролируемости. К сожалению, эта сторона деятельности государственного геологического контроля остается вне поля зрения специалистов и науки. Практика контроля нуждается в единых методических подходах к проверке информации с точки зрения ее полноты, достоверности, отвечающей приоритетам развития минерально-сырьевой базы и решению задач Российской Федерации и регионов, реальности ее выполнения во времени и пространстве.
Во втором случае — объектом контроля является деятельность юридических лиц, являющихся пользователями недр, соблюдение ими требований и условий, установленных законодательством в области недропользования, условий лицензий и иных разрешительных документов; федеральные и региональные программы геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
В соответствии с изложенной концепцией двух видов объектов контроля устанавливаются два типа задач для органов контроля. В первом типе задач регламентируется регулируемость (контролируемость) состояния объектов контроля в соответствии с требованиями законодательства. Во втором типе задач контроль должен выявить фактическое состояние дел посредством сопоставления с намеченными целями.
Как утверждает теория и подтверждает практика, цель контроля должна быть подчинена общей цели, стоящей перед системой управления [8]. Поэтому одной из важных задач института контроля остается выявление в процессе проведения проверок в максимально возможном объеме негативных фактов, связанных с недропользованием и охраной недр, возникших вследствие нарушений со стороны субъектов хозяйствования. Анализ материалов проверки недропользования является основанием для выработки эффективных мер по предупреждению, преодолению, ликвидации и недопущению в дальнейшем нарушений с учетом рациональности недропользования, сохранения и оздоровления окружающей среды.
На практике государственный геологический контроль сталкивается с трудностями, препятствующими решению этих задач.
Так, система лицензирования недропользования, которая должна закладывать основы рационального пользования недрами, фактически размывает регламентные подходы к формированию условий недропользования. В лицензионных соглашениях зачастую отсутствуют конкретные условия — уровни объемов добычи полезных ископаемых, сроки начала геологоразведочных работ, сроки подготовки технологических документов и выхода на проектную мощность разрабатываемых месторождений полезных ископаемых и т. д. Причина субъективная — невыполнение требований ст. 12 Закона РФ «О недрах» со стороны составителей лицензионных условий [1]. Как следствие, создаются условия необязательности исполнения требований по рациональному использованию недр предприятиями-пользователями недр. Институт государственного контроля недропользования в отсутствии конкретных условий пользования недрами не имеет реальных возможностей влиять на бизнес-структуры в целях обеспечения интересов государства и общества.
Какой из этого следует вывод? Необходимо обязать полномочные органы лицензирования недропользования исполнять свои полномочия в
соответствии с требованием законодательства, а бизнес-структурам соизмерять государственные и корпоративные интересы.
По-прежнему не решена одна из задач административной реформы. Отсутствуют регламентные условия по четкому разделению объектов подна-дзорности в сфере государственного экологического контроля между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней. Так, Управление Росприроднадзора по Республике Коми и Минприроды Республики Коми от имени государства решают задачи рационального использования и охраны недр в целях устойчивого социально-экономического развития региона. При этом добиваются минимизации воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую природную среду и обеспечения экологической безопасности недропользования. Однако действующие нормативно-правовые акты, в их числе Постановление Правительства РФ от 29.10.2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», не позволяют однозначно отнести объекты к федеральной поднадзорности, что объективно приводит к напряженным отношениям между органами исполнительной власти этих уровней и бизнес-структурами [4].
В этой связи возникают так называемые функциональные пограничные зоны контроля (определение авторов) регламентной и нерегламентной природы. Данный феномен свидетельствует, что действующая регламентация контрольно-надзорной деятельности допускает возможность дублирования функций и элементы параллелизма. Это снижает эффективность, в частности государственного экологического контроля, и, как следствие, негативно сказывается на достижении конечного результата — обеспечении экологической безопасности недропользования.
ГГК - множество функций (элементов) государственного геологического контроля. ГВК - множество функций (элементов) государственного водного контроля. ГЭК - множество функций (элементов) государственного экологического контроля
Рис. 1. Схема функциональных пограничных зон контроля
Как показано на схеме (рис. 1.), функциональная пограничная зона контроля и надзора определяется зоной наложения функциональных кругов Эйлера. И чем меньше зона наложения функциональных кругов, тем меньше факторы дублирования функций и параллелизма в контрольно-надзорной деятельности.
Согласно действующим Положениям институтов функции государственного экологического контроля закреплены за Управлением Роспри-роднадзора по Республике Коми и Минприроды Республики Коми, что указывает на регламентную природу функциональных пограничных зон [5]. Отсутствие четкого разделения объектов экологического контроля по подконтрольности не способствует эффективности проводимых контрольных мероприятий и приводит к негативной, вполне оправданной реакции хозяйствующих субъектов. Как вариант решения данной проблемы — формирование реестра объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю на территории Республики Коми на принципах оптимальности и реальности обеспечения эффективной контрольно-надзорной деятельности и достижения компромисса с Минприроды РК.
Следует отметить, что контроль в сфере охраны окружающей среды, прежде всего, затрагивает проблемы ограничения негативного техногенного воздействия на природу и человека.
Государственный экологический контроль обладает своей особой спецификой, целями и задачами, обусловленными экологическими проблемами, вызванными освоением и использованием минерально-сырьевого потенциала, введением его в хозяйственный оборот и глобальными изменениями, происходящими на земле. В этой связи рассмотрение вопроса о создании экологической инспекции на муниципальном уровне в составе территориальных органов Роспри-роднадзора на региональном уровне становится актуальным. Это послужит тому, что природоохранная политика и нормативные требования в этой сфере приобретут особый статус и повысится действенность контроля.
Столь же значима функциональная пограничная зона контроля нерегламентной природы происхождения. Так, Управление по недропользованию по Республике Коми образовало межведомственную комиссию по недропользованию при Управлении по
недропользованию по Республике Коми, наделив ее функциями по подготовке и представлению в уполномоченные органы материалов на основе анализа выполнения недропользователями лицензионных соглашений для принятия решения о приостановке и (или) досрочном прекращении действия лицензий на недропользование (п. 3.3. Положения, приказ Коминедра от 31.07.2006 г. № 34-0Д). Однако принятие решения о досрочном прекращении пользования недрами в соответствии с законодательством может быть принято на основании проверки недропользователей институтом государственного геологического контроля. На наш взгляд, в данном случае действия исполнительного органа власти не отвечают целям административной реформы. Органы управления фондом недр обязаны профессионально выполнять функции по управлению недрами и от имени государства вырабатывать определенные условия недропользования, но не совмещать с этим контрольные функции. Какие напрашиваются выводы:
1) процесс четкой адресной регламентации функций институтов исполнительной власти остается актуальной задачей дня;
2) необходимо дальнейшее организационно-структурное, технологическое совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
3) совершенствование системы контроля должно происходить с учетом тенденций нашего времени, влияющих на развитие и функционирование института контроля недропользования:
• стремительный рост значения недр в устойчивом развитии России и на международном уровне;
• организация вертикально-интегрированного бизнеса на уровне компаний, включающего все стадии — от поисков и добычи полезного ископаемого до производства и реализации товаров потребления;
• ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности [2];
• существенный рост значения экологического состояния природной среды в условиях значительных антропогенных и техногенных нагрузок на окружающую природную среду, вызванных установившимися темпами освоения месторождений полезных ископаемых. Сегодня, как никогда, представители властных
структур и рядовые граждане понимают, что их благосостояние, а также устойчивое социальное экономическое развитие России, ее субъектов во
многом определяется тем, насколько эффективно включен в хозяйственный оборот природно-ре-сурсный потенциал и, прежде всего, минерально-сырьевой.
С учетом приведенных выше факторов практики контрольно-надзорной деятельности следует признать, институт государственного контроля в новых условиях развития экономики нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Какие институциональные преобразования предлагается провести в контрольно-надзорной деятельности в ближайшее время:
• разработать и принять закон о государственном контроле и надзоре в сфере недропользования и охраны недр;
• образовать межрайонные государственные инспекции со статусом структурных единиц территориальных органов Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации на муниципальном уровне;
• обеспечить прямой оптимизированный информационный канал состояния контрольно-надзорной деятельности по схеме регион — центр, центр — регион; переход на новый качественный уровень информирования центрального аппарата службы Росприроднадзора повысит качество и оперативность управленческих решений;
• создать современное нормативное правовое, технологическое и методическое обеспечение контрольно-надзорных функций, отвечающих стоящим перед органами государственного контроля задачам;
• разработать и принять критерии ранжирования объектов контроля в сфере недропользования и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях;
• обеспечить достаточное финансирование и материально-техническое сопровождение контрольно-надзорных мероприятий;
• регламентировать взаимодействие федеральных контрольно-надзорных структур с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, СМИ в контрольно-надзорной деятельности;
• обеспечить понятийно-методическое, инструментальное сопровождение исполнения надзорных функций;
• регламентировать взаимодействие, координацию и управляемость территориальных
структур Росприроднадзора по всей вертикали контрольно-надзорной деятельности и роста их влияния на обеспечение рационального, комплексного использования природных ресурсов и безопасности недропользования; • повысить мотивацию исполнения государственных функций по контролю и обеспечить социальную защищенность государственных инспекторов и др.
Следует отметить, руководством Росприрод-надзора вполне закономерно ставятся вопросы и принимаются определенные шаги по повышению эффективности деятельности контрольно-надзорного института и его территориальных структур [6]. Вместе с тем авторы считают оправданным вынести для обсуждения изложенные в данной статье направления институционального преобразования контроля, отвечающие оптимизации организационной структуры, современным требованиям и решаемым задачам.
Значение и влияние институциональных преобразований контроля в сфере природопользования, как непременного условия устойчивого развития экономики России, остается актуальной задачей.
Для успешной реализации государственной политики в области рационального использования и воспроизводства природных ресурсов и, прежде всего, его минерально-сырьевой составляющей, как основы устойчивого социально-экономического и экологического развития, предлагается:
1. Обеспечить переход на целевые программы геологоразведочных работ и воспроизводства минерально-сырьевой базы, финансируемые из средств хозяйствующих субъектов, при этом создать правовую основу заинтересованности бизнес-структур в вовлечении собственных средств в геологоразведочные работы.
2. Предотвратить процесс исчерпания поисково-разведочного задела прошлых лет путем увеличения объемов геологических исследований и геологоразведочных работ.
3. Реформировать систему налогообложения в сфере недропользования с постепенным переходом к рентным платежам. Внедрить систему страхования в практику недропользования.
4. Вопросы рационального, эффективного, комплексного недропользования необходимо решать на основе обеспечения экологической безопасности.
5. Продолжить дальнейшее совершенствование института надзора исходя из целей и задач административной реформы, в основе которой должно
стоять создание действенных институтов контроля и надзора по представленным выше направлениям, учитывая их значение в региональном, общероссийском и глобальном масштабе. При этом необходимо:
• сузить функциональные пограничные зоны контроля путем жесткой и грамотной регламентации деятельности этих институтов;
• оптимизировать организационные структуры института контроля в связи с исключением функционального дублирования и параллелизма, перераспределения полномочий;
• обеспечить жесткую вертикаль контроля — «центр — регион — муниципальное образование».
Вполне закономерным можно признать шаг по расширению полномочий органов власти регионов в управлении фондом недр и его контроле. В связи с этим целесообразно провести ранжирование месторождений по критерию их значимости в зависимости от запасов месторождений полезных ископаемых. Данный шаг позволит повысить заинтересованность региональной власти в обеспечении рационального недропользования и осуществлении действенных мер по охране окружающей среды.
Предложенные авторами статьи меры не являются исчерпывающими. Вместе с тем они могут способствовать практическому воплощению целей административной реформы, инициированной Президентом Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Справочно-правовая система «Гарант».
2. Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // Справочно-правовая система «Гарант».
3. Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // Справочно-правовая система «Гарант».
4. Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // Справочно-правовая система «Гарант».
5. Приказ Минприроды РФ от 1 октября 2008 г. № 242 «Об утверждении типового положения о
территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Гарант».
6. Приказ Минприроды РФ от 3 декабря 2007 г. № 319 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // Справочно-правовая система «Гарант».
7. Путин В. В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Записки Горного института. 1999. № 1. С. 3—6.
8. Корепанов Н. А. Современный контроль недропользования. — Сыктывкар: Сыкт. лесн. ин-т. 2005. - 140 с.
9. Шихвердиев А. П. , Вишняков А. А. и др. Венчурное инвестирование как фактор инновационного развития российского Севера: правовые и экономические аспекты. — Сыктывкар: Редакци-онно-издательский отдел Сыктывкарского филиала АНО ВПО ЦС РФ «РУК». 2007. — 190 с.
