CC BY
189
С. С. Ерофеева
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
история и современность
Хотя уже в Римской империи для легионеров были предусмотрены возможности обеспечения благополучной старости за счет передаваемого во владение каждому ветерану надела захваченной в результате войн земли, историю пенсионной системы как социального института принято отсчитывать с ХУШ-Х1Х вв. Именно тогда был осуществлен переход от государственного обеспечения отдельных малочисленных категорий государственных служащих к пенсионным механизмам, охватывающим всех граждан страны. Наиболее передовыми оказались страны Европы: Франция, Великобритания и особенно Германия, в которой благодаря реформам «железного канцлера» О. Бисмарка появилась первая полномасштабная пенсионная система. Вводилась реформа постепенно, предусматривая сначала финансовую поддержку больных и получивших увечья (с 1883 и 1884 гг.), а затем уже всеобщее пенсионное обеспечение (с 1889 г.). США создали подобную систему только в 1935 г. после подписания Рузвельтом Акта социальной защиты.
В России зачатки пенсионной системы появились в годы реформ Петра I. Пенсионное обеспечение сначала получили морские офицеры, которым, согласно утвержденному в 1720 г. Морскому уставу, по «благоустремлению верховной власти» могла быть назначена премия по старости. В случае смерти офицера его вдове или сиротам также предусматривалось содержание, которое было безусловным и обязательным к выплате для всех иждивенцев или членов семьи, имевших доход меньше того, что приносил погибший кормилец.
Однако система пенсионного обеспечения, охватывающая всех государственных служащих, сложилась в России только во второй половине XIX в. Согласно данным обзора «Пенсионные накопления в дореволюционной России» Института социальноэкономических проблем народонаселения РАН, с 1853 по 1868 г. было произведено 127 965 пенсионных назначений на 16 млн 493 тыс. 391 руб. 71 коп. В 1828 г. один пенсионер приходился на 4,5 служащих, в 1843 г. —уже на 2,5 служащих, а в 1868 г. — на одного служащего [1].
Уже в XIX в. Россия столкнулась с одной из самых серьезных проблем пенсионной системы, актуальной и ныне, — высоким финансовым бременем, создаваемым распределительным механизмом, когда пенсионные выплаты формируются за счет доходов работающих. Неудивительно, что попытки сделать пенсионное страхование всеобщим в дореволюционной России фактически ни к чему не привели, и введенное в 1912 г. для всех рабочих социальное страхование было совершенно ничтожным по размеру.
Важно отметить еще одну особенность: в период предреволюционного экономического подъема российское общество пыталось найти и другие механизмы пенсионного обеспечения, которые сегодня можно отнести к институту добровольного пенсионного страхования.
© С. С. Ерофеева, 2010
Такие институты предназначались, как правило, для определенных категорий работников и служащих, работодатели которых брали на себя ответственность за их социальное обеспечение. Они строились на механизмах накоплений, предусматривающих инвестирование накапливаемых на лицевых счетах будущих пенсионеров средств. Такое пенсионное обеспечение реализовывалось через систему пенсионных эмитарных касс, созданных крупными промышленными предприятиями или их объединениями. При этом все расчеты по размерам взносов и выплат базировались на весьма серьезной статистической базе, в которой отслеживались все важнейшие показатели, связанные с трудовым возрастом, продолжительностью жизни, статистикой заболеваний и инвалидностью. Расчеты велись с учетом территориальной и отраслевой специфики, что придавала актуарной системе высокую эффективность.
Институт пенсионного обеспечения в СССР, несмотря на особый путь страны, формировался в русле общемировых тенденций, хотя и с опозданием. В 1956 г. право на пенсию по старости получили все рабочие, а колхозники — лишь в 1964 г. Система пенсионного обеспечения в СССР строилась на распределительных принципах «солидарности поколений», которая была эффективной и оправданной до той поры, когда за счет постоянного роста числа плательщиков и увеличения их совокупных доходов удавалось поддерживать относительно высокий уровень социальных выплат.
Целый ряд демографических, социально-экономических и политических причин подтолкнул наиболее развитые страны мира к реформе системы обязательного пенсионного обеспечения, к переходу от распределительной к такой системе, которая способна генерировать средства для выплат за счет инвестиционного дохода. Естественно, что накопительные механизмы не вытеснили в одночасье распределительные, и сегодня, как правило, превалируют смешанные схемы.
Современный этап российской пенсионной системы отсчитывается от 1995 г., когда правительство России утвердило концепцию реформы, определившую общие рамки, механизмы и структуру новой пенсионной системы, выделив в ней базовую, страховую и накопительную части. Концепция была утверждена постановлением Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения». В 1997 г. была предложена ее новая редакция, которая, однако, не была утверждена правительством. Нынешнее развитие пенсионной реформы задано правительственной программой, разработанной в 2000 г. при активном участии Минэкономразвития («программа Грефа»).
Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован федеральными законами «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г., № 27-ФЗ); «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г., № 165-ФЗ); «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 167-ФЗ); «О трудовых пенсиях в РФ» (от 17 декабря 2001 г., № 173-ФЗ); «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (от 24 июля 2002 г., № 111-ФЗ); «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 166-ФЗ).
Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в РФ и определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему. Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать в себя законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы РФ (ФЗ «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ»), и законы, регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (ФЗ «О профессиональных пенсионных системах в РФ»). Но хотя отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях, а проекты этих документов были внесены в Государственную Думу еще в 2001-2002 гг., соответствующие законы так и не приняты.
Это позволяет выделить такую особенность пенсионной системы РФ, как ее институциональную незавершенность, которую можно объяснить отсутствием действенного механизма согласования социальных интересов в этой сфере, что привело к противоречиям в определении статуса и функционального назначения ее основных субъектов (участников).
Так, действующее с 2002 г. пенсионное законодательство определяет следующих основных участников пенсионной системы: население (застрахованные работники и пенсионеры), работодатели и индивидуальные предприниматели (страховщики), Пенсионный фонд России (страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственные пенсионные фонды (страховщики с 2004 г.) и государство. Но статус Пенсионного фонда России до сих пор определяется Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 как «финансово-кредитного учреждения», что противоречит принятому позже Гражданскому Кодексу.
Другая особенность пенсионной системы — ее многоуровневость.
Первый уровень — базовая часть пенсии. Позитивные моменты ее введения — это социальная поддержка реформы и расширение участия населения в пенсионной системе. Требования к минимальной продолжительности страхового стажа (пять лет), достаточного для получения трудовой пенсии, установленные в законах 2001 г., позволяют охватить пенсионным обеспечением лиц, уязвимых в доступе к формальным трудовым доходам — длительно не работающим или неформально занятым. Это не противоречит мировому опыту: пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем те, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости [2, с. 661-687]. Но, как правило, жертвой социальной направленности реформы становится финансовая устойчивость пенсионной системы.
Организация второго уровня пенсионного обеспечения в реформе 2002 г. строится на введении «таблиц дожития» и сочетании накопительных и распределительных принципов в финансировании пенсий, размер которых определяется суммарной величиной уплаченных страховых взносов. В законе о трудовых пенсиях 2001 г. число лет дожития (после выхода на пенсию) установлено в виде фиксированной величины, составляющей 12 лет на момент начала реформы в 2002 г. и увеличивающиеся до 19 лет к 2013 г.
Введение фиксированного ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии, безусловно, делает понятнее для населения формулу расчета пенсии и сохраняет существенное перераспределение пенсионных потоков в пользу женщин, продолжительность жизни у которых заметно выше, нежели у мужчин. Но система в ее нынешнем виде оказывается нечувствительной к увеличению продолжительности жизни населения и, следовательно, обладает высокими рисками нарушения устойчивости, если такой рост будет иметь место.
К числу несомненных достоинств реформы 2002 г. следует отнести последовательно реализуемый в ней принцип разделения уровней по источникам финансирования.
Первый уровень — базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения — финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы и других (общих) налогов. Выделение государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед, сделанным в реформе 2002 г., по сравнению с ее предыдущими вариантами. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей из фонда оплаты труда работников (ЕСН), направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) часть пенсии дифференцированы по двум основаниям: величине годового фонда заработной платы работника и его возрасту. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в негосударственные пенсионные фонды.
Отчисления в пользу первого и второго уровней вычитаются из налогооблагаемой базы. Отчисления в третий уровень осуществляются из нетто-доходов, т. е. после уплаты всех налогов.
Хотя закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, детализация функций и бюджета пенсионного фонда (далее — ПФ) по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и инвестировании средств пенсионных накоплений. Одним из результатов реформы стало расширение сферы ответственности ПФ, который получает право не только назначения и перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. Вдобавок ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. В принципе подобная централизация управления имеет свои достоинства: упрощение информационного обмена и снижение удельного веса административных расходов. Но существует и проблема: государство в лице ПФ не только распорядитель обязательных пенсионных накоплений, но и их собственник.
Создание системы персонифицированного учета стало источником еще одной проблемы. В настоящее время Пенсионный фонд РФ — единственный в стране обладатель подробной демографической и социально-экономической информации о подавляющем большинстве трудоспособного населения и лицах пенсионных возрастов. Само существование такой базы предполагает закономерное желание использовать ее не только для целей пенсионного обеспечения, но и шире — для нужд всей системы социальной защиты. В результате у ПФ появились обязанности, выходящие за рамки его прямого мандата: назначение и выплата ежемесячных денежных выплат, ведение реестра федеральных льготников и выплата им ЕДВ, ведение регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки семей с детьми, включая назначение и выплату так называемого материнского (семейного) капитала, оказание социальной помощи и т. п. [3; 4].
Транзакционные издержки по выполнению этих функций ложатся на ПФ. Такая политика ведет к размыванию главной миссии ПФ как центрального института пенсионной системы, превращая его в институт, ответственный за всю систему социальной защиты. Очевидно, что требуется отделить технические функции по обслуживанию ны-
нешней системы персонифицированного учета от функций по назначению и выплате пенсий.
Другая очевидная проблема — что делать с пенсионерами, которые в силу прежней занятости в особо тяжелых или вредных условиях труда или районах Крайнего Севера приобрели право на более раннее оформление пенсии. Эта норма управления занятостью, возникшая в советское время и предполагающая, что бремя дополнительных расходов на досрочные пенсии компенсируется «из общего котла» пенсионных доходов, не вписывается в контекст рыночной экономики.
Консенсус в отношении реформы института досрочных пенсий был достигнут еще в середине 1990-х годов. Но к 1998 г. первоначальный правительственный законопроект реформирования так называемых «льготных» пенсий в процессе согласования изменился настолько, что, по словам его разработчиков, стал абсолютно нереалистичным в финансовом плане: предлагаемые тарифы дополнительных отчислений на профессиональные пенсии оказались не под силу ни одному предприятию.
В 2002 г. правительственный законопроект «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» (далее — ОППС) предусматривал создание в рамках коллективных договоров института профессионального пенсионного обеспечения на накопительных принципах. Предприятия с вредными и тяжелыми условиями труда, согласно утвержденным правительством спискам, в коллективных договорах которых не предусмотрено создание ОППС, обязаны открыть такие системы, но уже на условиях договора с ПФ. Положениями этих же договоров может быть оговорен порядок выплаты компенсации сверх заработной платы, выступающей альтернативой созданию профессиональных систем.
Пенсия в рамках ОППС выплачивается с момента приобретения прав на нее и до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, в зависимости от тяжести условий труда, максимальный период выплаты досрочной пенсии должен варьировать от пяти до пятнадцати лет.
Финансирование профессиональных пенсий должно осуществляться за счет дополнительных отчислений, осуществляемых работодателем из фонда оплаты труда за тех работников, которым в соответствии с условиями коллективного договора положена досрочная пенсия. Величина дополнительного тарифа устанавливалась правительственным законопроектом «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем». В зависимости от установленного законом возраста выхода на досрочную профессиональную пенсию тарифы составляли 6 или 14,2%. Но непомерно высокая, по мнению работодателей, величина тарифа стала одной из причин непринятия законопроекта.
Серьезная проблема действующего института льготного пенсионного обеспечения состоит в отсутствии четких критериев для назначения таких льгот — право на досрочную пенсию имеют от 30 до 50% занятых в фактически нормальных условиях труда. Законопроект предусматривал механизм автоматической коррекции этой ситуации. Общие списки работ, профессий и т. п., на которые могут распространяться льготы по пенсионному возрасту, утверждаются Правительством РФ. На основе этих списков конкретные рабочие места, дающие право на досрочный выход на пенсию, утверждаются в коллективном договоре. Исполнение норм коллективного договора обязательно для работодателя. Однако он может инициировать проведение аттестации фактического состояния рабочих мест, по результатам которой локальным документом внести исправления в прежний список, и на основании этого документа прекратить платить дополнительные взносы за места, оказавшиеся «нормальными».
На работников, вошедших в ОППС, в ПФ должны быть открыты специальные индивидуальные счета, которые в случае проблем с НПФ, обслуживающим данную систему, переводятся в другой фонд. Правила перевода счетов, как и условия включения в пенсионную программу, порядок ведения счетов, правила формирования пенсионных накоплений, порядок определения размера пенсии и т. п. — все это определяется в правилах ОППС. При этом утверждалось, что участник профессиональной пенсионной системы может обслуживаться как в пенсионном фонде, так и в НПФ.
Но основные различия в подходах правительства и работодателей к вопросу реформирования досрочных пенсий касались даже не столько тарифов, сколько условий участия НПФ в этом сегменте пенсионной индустрии. Правительственный законопроект предоставляет больше полномочий государственному пенсионному фонду, запрещает существование нескольких пенсионных программ в рамках одного предприятия и выдвигает жесткие требования по недопущению аффилированности НПФ и работодателя. Очевидно, такие требования оказались неприемлемыми для крупных работодателей, имеющих собственные НПФ.
Во многом по этим причинам данный законопроект не утвержден, и вплоть до настоящего времени сохраняется большая неопределенность в отношении пенсионных обязательств перед категориями работников, которые должны были бы стать участниками ОППС согласно нормам действующего законодательства.
В связи с возложением на федеральный бюджет ответственности за выплату базовой и страховой частей пенсии (вместе с соответствующими источниками финансирования) одним из вариантов изменения статуса пенсионного фонда России могла бы стать его трансформация, по аналогии с НПФ, в «особую организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения». Но, в отличие от НПФ, его учредителями стали бы государство, представители работодателей и работников, делегированные, например, Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. Это позволило бы освободить пенсионный фонд России от многих нынешних несвойственных ему функций и сосредоточить работу этого института на вопросах обязательного и добровольного пенсионного страхования.
В настоящее время одной из главных мировых тенденций является рост значения негосударственных пенсионных систем. Как правило, негосударственные накопительные пенсионные системы получают наибольшее развитие в странах со сравнительно низким коэффициентом замещения, дополняя недостаточность обязательных государственных пенсий. Следствием этого оказывается рост индивидуальных коэффициентов замещения, когда в располагаемых доходах пенсионера учитывается стоимость финансовых активов, находящихся в его собственности.
Надо заметить, что в США и Великобритании объем инвестированных пенсионных резервов составляет более 70% ВВП. Аналогичный показатель в России —1,5% ВВП.
Преодолеть такой разрыв в обозримый период времени (15-20 лет) возможно лишь путем формирования модели массового инвестиционного поведения населения, в которой собственно накопительная пенсионная система (НПС) является лишь одним из принципиально важных элементов.
В этой связи должен быть предпринят целый ряд мер и в отношении института негосударственных пенсионных фондов (НПФ) для создания привлекательных условий их взаимодействия с частными вкладчиками:
1) освобождение пенсионных взносов работодателей в НПФ от ЕСН;
2) освобождение пенсионных взносов граждан в негосударственные пенсионные системы от подоходного налога;
3) освобождение пенсионных выплат из НПФ от налога на доходы физических лиц;
4) унификация налогообложения НПФ и других субъектов негосударственного пенсионного обеспечения;
5) ужесточение требований к деятельности НПФ и частных управляющих компаний, в том числе по достаточности собственного капитала стандартам операционной деятельности.
Литература
1. История развития пенсионного обеспечения. Саратовский фондовый Интернет-центр. URL: http://www.sarfic.ru/usl/pr/hist.html.
2. Korpi W., Palme J. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries // American Sociological Review. 1998. N 63.
3. Федеральный закон РФ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон ‘Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации’ и ‘Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации’ ”» № 122-ФЗ от 22.08.2004 (принят ГД ФС РФ 05.08.2004) // Российская газета (Федеральный выпуск) от 22.08.2004 (в ред. федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
4. Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» № 256-ФЗ от 29.12.2006 (принят ГД ФС РФ 22.12.2006) // Российская газета (Федеральный выпуск) от 29.12.2006 (в ред. федеральных законов от 29.12.2006 № 122-ФЗ).
Статья поступила в редакцию 26 июля 2010 г.
