CC BY
13
УДК 911.3 (571.54)
Институциональное регулирование природопользования и формирование
экологических издержек Institutional Regulation for Nature Management and Environmental Costs Forming
Бардаханова Таисия Борисовна, к.э.н., с.н.с., Байкальский институт природопользования СО РАН, 670047, г. Улан-Удэ, Россия, тел.: 8 (3012) 43-41-32, факс: 8
(3012) 43-47-53, e-mail: [email protected] Михеева Анна Семеновна, д.э.н., заведующий лабораторией экономики природопользования, Байкальский институт природопользования СО РАН, 670047, г. Улан-Удэ, Россия, тел. 8 (3012) 43-41-32, факс: 8 (3012) 43-47-53, e-mail: [email protected]
Аюшеева Светлана Никитична, аспирант лаборатории экономики природопользования, Байкальский институт природопользования СО РАН, 670047, г. Улан-
Удэ, Россия, тел. 89146338044 e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены критерии оценки и отбора инструментов природопользования, приведена их классификация. Предложено оценивать управленческие инструменты с точки зрения тех издержек, которые возникают вследствие их введения или с которыми сопряжено их применение. Изложен методический подход к оценке дополнительных затрат, обусловленных экологической регламентацией хозяйственной деятельности на территории Байкальского региона.
Ключевые слова: регламентация, экологические ограничения, экологические затраты, экономический ущерб, упущенные выгоды
The article considers the evaluation criteria and selection of environmental instruments and draws conclusions about the strengths and weaknesses of the tools used in practice. It is proposed to assess management tools in terms of the costs that arise as a result of administration or which involve their use. The methodical approach is given to the assessment of additional costs due to an environmental regulation of economic activity in the Baikal region.
Key words: regulations, environmental restrictions, environmental costs, economic damage, loss of profit
Обобщение многочисленных теоретико-прикладных исследований позволяет сделать вывод о том, что экономическое развитие и охрана окружающей среды не исключают, а
наоборот, дополняют друг друга, при условии проведения соответствующего анализа и принятия необходимых мер. Одна из главных проблем при осуществлении природоохранной политики связана с выбором между принуждением, с одной стороны, и использованием стимулов, с другой. В действительности в большинстве случаев применяется "смешанный подход".
Анализ организационно-правовых основ экологического регулирования в зарубежных странах и этапов формирования российского природоохранного законодательства свидетельствует, что в управлении природопользованием имеются общие тенденции: преобладание на начальном этапе административных методов сменяется признанием необходимости более широкого применения экономических рычагов и стимулов, их симбиоза с «командными» мерами. В настоящее время поиск оптимальных регуляторов продолжается. Среди них: программно-целевая организация экологической деятельности, более последовательная реализация принципа разделения властей, привлечение общественности, повышение обоснованности управленческих решений посредством экологического образования и оказания консультационных услуг, заключение добровольных экологических соглашений и развитие партнерских отношений между властью и всеми производителями. Значительные результаты, достигнутые развитыми странами в природоохранной области, стали возможны не только вследствие огромных финансовых ассигнований на эти цели, но и высокой эффективности проводимых работ, постоянного поиска новых инструментов решения поставленных задач, приведения их в точное соответствие с характером решаемых проблем.
В перспективе с позиций экологизации экономического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов природопользования. Особенно это актуально для тех комплексов и территорий, где характер и масштабы хозяйственной деятельности имеют большое воздействие на окружающую среду или особые экологические ограничения. Те или иные инструменты должны вводиться на основе взвешивания многочисленных «за» и «против», путем достижения своеобразного общественного консенсуса.
В настоящее время рассматриваются следующие критерии оценки и отбора инструментов природопользования [2]:
• Эффективность (достижение экологических целей наиболее рациональным, менее затратным путем);
• Справедливость (в отношении распределения последствий введения инструментов между различными социальными группами и субъектами хозяйствования);
• Реализуемость (включая наличие источников информации и объем
необходимых данных для обоснования и расчетов, а также для контроля за соблюдением);
• Гибкость в условиях постоянных изменений и в то же время стабильность как стимул к инновациям и долговременным инвестициям в целях достижения лучших природоохранных решений;
• Социально-политическая приемлемость (поддержка и согласие на применение со стороны различных слоев общества).
Наиболее важной особенностью составляющих экологических издержек (природоохранных затрат и экономического ущерба) является их взаимодополняемость и взаимозаменяемость: путем увеличения затрат по одной из этих составляющих можно добиться снижения затрат по другой. На оценке этой особенности экологических издержек построена вся система экологического регулирования. В процессе согласования частных и общественных экологических интересов приоритет часто отдавался наиболее простым и доступным административным методам регулирования, поскольку задача минимизации суммы природоохранных затрат и экономического ущерба воспринимается экономическими субъектами совершенно по-разному. Природоохранные затраты имеют адресный характер, а ущерб оказывается распределенным между большим числом реципиентов, и в полном объеме проявляется лишь опосредованно, через снижение экономической эффективности (таблица 1).
Таблица 1. Экономический ущерб окружающей среде по компонентам природной
среды Республики Бурятия
Показатели 2005 2008 2010 2012
г. г. г. г.
Приведенная масса 707, 838, 864, 910,5
загрязняющих веществ в атмосферу, 9 2 8
тыс. усл. т
Экономический ущерб от 77 126 144 152 3
загрязнения атмосферы, тыс. руб. 461 117,9 693,9 40,9
Объем приведенных сбросов 1 1 1 1 478
загрязняющих веществ в водные 375 165 665
ресурсы, тыс. усл. т
Экономический ущерб от 9 82 11 25 28
загрязнения водных ресурсов, тыс. руб. 0,1 440,7 904 424,3
Площадь 381, 337, 284 265,1
несанкционированных свалок, га 5 2
Экономический ущерб от 307 374 389 449 8
размещения отходов на 907 177,8 733,1 67,5
несанкционированных свалок , тыс. руб.
Составлено по: [3, 4]
Компенсация повышенных издержек загрязнения, возникающих в процессе
производства продукции и не возмещаемых из прибыли, возможна за счет привлечения инвестиций в экологически ориентированные виды деятельности, которые изменят структуру экономики и создадут основу для снижения потерь и упущенных выгод в будущем.
Примером преимущественно административного метода управления является введение рядом правительственных постановлений особого режима природопользования в бассейне оз. Байкал. Ужесточение требований к природопользованию в регионе привело не только к значительному росту затрат, связанных с охраной окружающей среды, но и способствовало возникновению дополнительных производственных затрат в различных отраслях хозяйства, которые стали сдерживать рост показателей эффективности всей региональной экономики. Ретроспективный анализ последствий введения в регионе экологической регламентации позволяет сделать вывод о том, что принятие директив об ограничениях хозяйственной деятельности не сопровождалось предварительной оценкой и сопоставлением затрат на достижение поставленных целей и экономически просчитанных результатов.
Регионально вводимая регламентация форм и интенсивности эксплуатации природных ресурсов в бассейне оз. Байкал в большей степени, чем это делается в других местах, обусловлена необходимостью ослабления антропогенной нагрузки на уникальные природные комплексы региона. В те годы, когда принимались решения о необходимости охраны оз. Байкал, установление такого режима в регионе осуществлялось с использованием единственно доступного метода управления в условиях плановой социалистической экономики - административного воздействия на производителей. Особенности применения административных средств (природоохранных законов, постановлений, норм и правил, программ и т.п.) в Байкальском регионе определяются следующими моментами:
• Специальными постановлениями по Байкалу в 60-80-е гг. прошлого столетия здесь введен особый режим природопользования, тогда как в целом в стране еще только закладывались основы системы управления охраной природы. Регламентирующие положения далее развивались и были обобщены в Территориальной комплексной схеме охраны природы бассейна оз. Байкал (ТЕРКСОП), утверждённой в 1990 г.;
• Разработка особых региональных экологических норм для экосистемы оз. Байкал на период 1987-1995 гг. является первой попыткой дифференциации экологических норм в зависимости от местных условий;
• С опережением российских законодательных актов был принят ряд законов субъектов Федерации, входящих в Байкальскую природную территорию («Об охране
животного мира и использовании его ресурсов (1992), «Об охоте и охотничьем хозяйстве» (1993) и др.);
• В декабре 1996 г. в соответствии с Конвенцией о мировом наследии по предложению России оз. Байкал было признано ЮНЕСКО Участком мирового наследия. Россия взяла на себя обязательства перед мировым сообществом сохранить оз. Байкал, обеспечить правовые гарантии его сохранения и защиты, ликвидировать угрозу экосистеме Байкала от производственной и другой деятельности человека;
• Принятие в 1999 г. Федерального закона «Об охране озера Байкал» является крупным достижением в формировании законодательной базы по сохранению оз. Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна. Это единственный федеральный закон, регламентирующий вопросы охраны и рационального использования природных ресурсов конкретного региона. Особый режим получил в законе дальнейшее развитие. В статье 5 Закона сформулированы основные принципы, в соответствии с которыми должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность в регионе оз. Байкал;
• С момента принятия Федерального закона «Об охране озера Байкал» принят ряд постановлений Правительства РФ в части регламентации природопользования. Вместе с тем, до настоящего времени не приняты концептуальные нормативные документы, без которых закон не может действовать, как полноценный законодательный акт. К ним относятся границы водоохранной зоны озера Байкал, разграничение предметов ведения между федеральной и региональной властью, механизмы закрытия или перепрофилирования опасных производств;
• Принятие в 1994 г. Правительством Российской Федерации «Комплексной федеральной программы по обеспечению охраны оз. Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна», разработка и принятие в 2001 г. обновленной программы с учетом изменившейся ситуации, разработка и принятие в 2011 году Концепции федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории» являются примерами программно-целевого регулирования и создания новых механизмов финансового обеспечения природоохранной деятельности в регионе;
• В целях принятия согласованных решений в области природопользования и охраны среды заключены межрегиональные соглашения между субъектами Федерации, расположенными на Байкальской природной территории;
• Важными региональными документами, регламентирующими природопользование, являются «Правила пользования водными ресурсами водохранилищ Ангаро-Енисейского каскада ГЭС», «Экологические требования к режиму работы
Иркутской ГЭС». Также к местному нормированию можно отнести экологическое зонирование Байкальской природной территории.
Результаты анализа особенностей экологической регламентации в различных сферах природопользования свидетельствуют, что особенно большое внимание в первых документах, регулирующих природопользование в Байкальском регионе, уделялось охране и рациональному использованию водных и лесных ресурсов. Значительное воздействие также испытали и такие отрасли хозяйства, как сельское, рыбное и охотничье хозяйства. Анализ условий охраны и ограничений использования природных ресурсов на Байкальской природной территории позволяет сделать вывод о том, что в процессе установления особого режима природопользования в регионе использовались все основные типы экологической регламентации:
1. Разделение территории на экологические зоны в зависимости от устойчивости природных комплексов к антропогенным нагрузкам, способности компонентов природной среды к самоочищению, а также особенностей сложившегося хозяйства и соответствующего загрязнения и нарушения природной среды предполагает введение в каждой из них различных зонально-географических систем водопользования, лесопользования и аграрного землепользования.
2. Выделение центральной экологической зоны с наиболее жесткими ограничениями использования лесных, земельных ресурсов, закреплением требований к организации в этой зоне туризма и отдыха и прямыми запретами эколого-опасных видов хозяйственной деятельности позволяет реализовать приоритет средообразующих и средоохранных функций природных систем этой зоны.
3. Специальными региональными экологическими нормативами, а также определением особенностей охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов растений устанавливаются ограничения общего предельно допустимого воздействия хозяйственного комплекса на природную среду и отдельные ее компоненты.
4. Начиная с первых постановлений по Байкалу, последовательно выделяются различные типы, и увеличиваются размеры природоохранного комплекса (все особо охраняемые территории включены в центральную зону, выделены прибрежная защитная полоса, особо ценные лесные массивы, защитные лесные участки, расширена площадь лесов I группы и пр.).
Экологические регламенты ограничивают масштабы и характер использования природных ресурсов, предъявляют высокие требования к применяемым производственным и очистным технологиям, к разработке и осуществлению соответствующих мероприятий, для
реализации которых требуются дополнительные материальные и финансовые ресурсы. В этих условиях требуется научно-обоснованная методическая база количественной оценки дополнительных затрат, с помощью которой можно было бы принимать решения по эффективному развитию региона.
Для более полной характеристики дополнительных затрат, обусловленных особым режимом хозяйственной деятельности на территории региона, необходимо проведение корректного сопоставления повидового состава этих затрат. В настоящее время учет формирования экологически обусловленных затрат затруднен и осуществляется при помощи выборок из первичных документов, а также с использованием расчетных показателей и экспертных оценок. С другой стороны, даже имеющаяся отчетность не отвечает потребностям экономического анализа, так как нет детализации расходов предприятий в натуральном выражении, и в отчетности не отражаются в полной мере стоимостные показатели. Еще сложнее провести анализ экологических издержек на производствах, где природные условия непосредственно влияют на условия и экономический результат производства (лесное, сельское, охотничье-промысловое и рыбное хозяйства и др.).
В существующей практике анализа природоохранной деятельности и выбора эколого-ориентированных приоритетов хозяйственной деятельности отсутствуют разработанные методические подходы к определению дополнительных затрат, прямых потерь продукции и упущенных выгод, обусловленных необходимостью проведения мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую природную среду. Прежде всего, это касается текущих затрат, которые в большинстве случаев «растворяются» в себестоимости продукции. Затраты на производство продукции в любой отрасли в общем виде можно выразить следующей формулой:
С = Зп + Ао + Зм + Тр + Пр + Др, где: Зп - затраты на оплату труда, руб.; Ао - амортизационные отчисления, руб.; Зм -затраты на сырье, материалы, топливо, электроэнергию. руб.; Тр - затраты на текущий ремонт, руб.; Пр - плата за загрязнение окружающей среды и плата за природные ресурсы, руб.; Др - другие затраты (затраты на научно-исследовательские работы, на выплату процентов за кредиты и пр.), руб.
Экологические ограничения, воздействуя на те или иные стадии производственного процесса, способствуют изменению различных составных частей производственных затрат в зависимости от содержания ограничения и специфики природно-производственных и организационно-технологических условий производства.
Суть методического подхода к определению дополнительных затрат, предлагаемого нами, заключается в идентификации изменений условий производства, которые вероятнее
всего произойдут в результате действия экологических ограничений (последовательность проведения которой представлена на рис. 1), и выявлении количественных зависимостей между ними и затратами на производство продукции.
Основные посылки и требования к количественной оценке повышенного уровня экологических затрат следующие:
• Обеспечение максимальной как методической, так и «контрольной» прозрачности дополнительных затрат. Это предполагает использование принципа прямого учета очевидных затрат с отказом от приблизительных (экспертных) методов оценки удорожающих расходов;
• Очевидно, что прямой учет полного круга указанных удорожающих расходов по всем хозяйствующим субъектам в силу отсутствия соответствующих данных и их «растворенности» в составе других производственных расходов в рамках бухгалтерской отчетности осложнен и зачастую не представляется возможным. Поэтому в этих случаях предлагается затраты на производство продукции определять по нормативам;
• Далеко не все дополнительные затраты следует считать оправданными с позиций особого режима природопользования в бассейне оз. Байкал. Принципиально важный момент связан с необходимостью четкого разграничения повышенных затрат, обусловленных, с одной стороны, государственным регулированием природопользования в регионе, а с другой, - складывающимися объективными природно-климатическими и иными факторами (низкая урожайность зерновых культур и т.п.);
1 этап
Установление сути экологического ограничения
Запрет или ограничения использования природных ресурсов или отдельных участков территории (сокращение природного базиса производства)
Запрет на химическое, биологическое и физическое изменение состояния оз. Байкал или его части (уменьшение воздействия производства на ОПС)
2 этап
3 этап
4 этап
Лесо- Сель- Рыб- Охот- Добы- Рек-
заго- ское ное ничье ча реа-
товки хоз-во хоз-во хоз-во МСР ция
Про- Сель- Рек-
мыш- ЖКХ ское реа-
ленность хоз-во ция
Выявление вида воздействия на условия производства
I
Сокращение ресурсно-сырьевой базы
Ухудшение качества используемых природных ресурсов
Изменение технологической базы производства
I
Ликвидация опасных производств
Изменение технологий очистки и технологических процессов производства
Ухудшение ресурсной базы
Идентификация экономических последствий введения экологических
ограничений
Снижение продуктивности и урожайности
Снижение объемов заготовок, улова
Приобретение новых орудий улова, охоты, эколого-безопасной техники лесозаготовок, новых схем транспортировки леса
1
Потеря мощностей
Снижение объемов производства
Внедрение передовых очистных и эколого-безопасных технологий производства
1
Определение дополнительных затрат и упущенных выгод
Затраты на восполнение ресурсной базы
Увеличение затрат труда и материалов
Затраты на внедрение эколого-без-опасных технологий и техники
Прямые
потери
продукции
Рис. 1. Этапы анализа влияния экологических ограничений на условия производства и формирование затрат
Упущенные выгоды
• Последствия введения экологических ограничений сложно количественно измерить, если не имеется базы для сравнения показателей. Иными словами, подразумевается проведение анализа производственных затрат в ситуациях "отсутствия экологического ограничения в базовом году" и "установления ограничивающего воздействия в расчетном году". Важно, чтобы рассматривались только дополнительные затраты в результате установления ограничений.
Расчет дополнительных затрат на производство продукции в той или иной отрасли (АС) предлагается проводить следующим образом [1]:
1. Определяются факторы, влияющие на рост затрат (1=1,2,... т);
2. Рассчитываются коэффициенты удорожания продукции по каждому фактору (К;):
К1 = (С; - Со)/Со + 1,
где Со и С; - себестоимость производства единицы продукции в ситуациях "без экологического ограничения" и "установления ограничения".
3. Определяется общий коэффициент удорожания продукции отрасли с учетом объемов производства по каждому из факторов:
Ко = ((V - £ V) + ЕЧКО/У,
где V - общий объем производства продукции в отрасли; VI - объем производства продукции с учетом 1-того «удорожающего» фактора.
4. Итоговая величина прироста экологически обусловленных затрат (потерь, или недопроизводства продукции) определяется по формуле:
А С = С - С/Ко , где С - себестоимость товарной продукции отрасли.
Изъятие из хозяйственного использования или ограничение объемов пользования в производстве природных ресурсов для достижения особых экологических целей приводит не только к росту производственных затрат, но и к прямым потерям продукции и упущенным выгодам в той или иной отрасли. Исчисление потерь, вызванных изъятием из хозяйственного оборота природных ресурсов, основывается на том, что доход представляет собой расчетную величину не только экономического эффекта, но и является показателем прямых потерь вследствие выбытия того или иного участка из производственной эксплуатации. Оценка же упущенной выгоды основана на определении размеров снижения налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в результате недополучения того или иного вида продукции.
Ежегодные суммарные издержки и потери, которые несет республика, осуществляя функцию охраны главной водосборной площади оз. Байкал, оцениваются в 5-7% ВРП (табл. 2).
Таблица 2
Оценка экологически обусловленных упущенных выгод Республики Бурятия в терминах ВДС в 2006-2010 гг., млрд. руб., в фактических ценах соответствующих лет
Показатели/сектора экономики 2006 2007 2008 2009 2010
Сельское хозяйство (продукция растениеводства и животноводства)
Потери (недопроизводство) продукции 5741, 1 6367, 8 6619, 0 6703, 3 7342, 0
Доля ВДС в объеме валового выпуска, в % 68,3 65,5 59,9 65,6 78
Индекс физ. объема 100,6 101,4 102,3 98,9 99,3
Индекс дефлятор 108,5 113,7 118,7 102,4 110,3
Недополученная валовая добавленная стоимость (ВДС) в сельском хозяйстве 3921, 2 4170, 9 3964, 8 4397, 4 5726, 8
Промышленность и лесопромышленный комплекс
Потери (недопроизводство) продукции 5458, 4 6221, 7 7513, 2 7614, 4 9863, 4
Доля ВДС в объеме валового выпуска, в % 45,6 38,6 39,0 39,9 46,2
Индекс физ. объема 108 ,4 108 ,7 108 ,4 98, 3 122 ,9
Индекс цен промтоваров 108,5 116,2 111,4 103,1 105,4
Недополученная валовая добавленная стоимость (ВДС) в промышленности и лесопромышленном комплексе 2489, 0 2401, 6 2930, 1 3038, 1 4556, 9
ИТОГО недополученная ВДС в результате потерь и недопроизводства продукции из-за экологических ограничений 6410, 2 6572, 5 6894, 9 7435, 5 1028 3,7
Валовой региональный продукт (ВРП) 917 12,4 1074 42,0 126 830,0 1246 10,3 1455 07,8
Доля недополученной ВДС 6,99 6,12 5,44 5,97 7,07
в ВРП, %
Выявленные особенности формирования и количественные параметры экологических издержек в Республике Бурятия позволяют обосновать основные направления структурных сдвигов в производстве региона в направлении адаптации хозяйства региона к особенностям природной среды и требованиям особого режима природопользования. Суть такого изменения структуры экономики в стабилизации роста и объемов производства добывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе производств, перерабатывающих природное сырье, передовых отраслей и видов деятельности, в увеличении объемов производства конечного продукта.
Показатель дополнительных экологических затрат и убытков и темпы их прироста или сокращения предлагается использовать при проведении прогнозных расчетов социально-экономического развития и изменения природно-хозяйственной системы региона в различных сценариях развития в качестве критерия, определяющего степень соответствия структуры хозяйства природным и экономическим условиям региона.
Литература
1. Бардаханова Т.Б., Михеева А.С., Пунцукова С.Д., Раднаев Б.Л. Методология определения экологических затрат региона. - Улан-Удэ: Изд. БНЦ СО РАН, 2001. - 128 с.
2. Пахомова Н.В., Эндрес А., Рихтер К. Экологический менеджмент. - СПб.: Питер, 2003. - 544 с.: ил.
3. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Республике Бурятия в 2005, 2010, 2012 гг.
4. Временная методика определения предотвращенного экологического ущерба, -М.: Госкомэкологии РФ, 1999.
Режим доступа: http://www.waste.ru/uploads/library/usherb.pdf
