CC BY
60
УДК 351.711(470)(043)
С.И. Гайдаржи, канд.экон.наук, завкафедрой, 8-499-943-94-37, fcontrol@fa.ru (Россия, Москва, Высшая школа государственного управления Финансового университета при Правительстве РФ)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ подходы К УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА РУБЕЖОМ
Выполняется концептуальное исследование института управления государственной собственностью России за рубежом. В качестве концептуальной основы рассматривается система представлении о государственной собственности. Раскрываются основные научные категории и семантические связи между ними, а также значение специфика государственной собственности России за рубежом в системе научных представлений о государственной собственности.
Ключевые слова: государство, собственность, управление, собственник, объект собственности, отношение, множество
Для формирования научных представлений об институте управления российской государственной собственностью за рубежом необходимо исследовать современное состояние экономико-правовых представлений о государственной собственности, определить сущность всех понятий в этой области и связей между ними, выявить особенности государственной собственности, находящейся за рубежом.
Собственность - это основа социально-экономической системы государства.
Во всех экономических системах (и формационных, и цивилизационных), во всех видах экономики: традиционной, рыночной, централизованно регулируемой и смешанной, при всех формах хозяйствования (натуральной и товарной) - существует главный экономический фактор, который предопределяет содержание функционирования этих систем, устанавливает правила ведения хозяйственной деятельности. Этим фактором является собственность.
Отношения собственности определяют наличие связи субъекта с окружающими его объектами собственности как со своими, ему принадлежащими, или отсутствие такой связи при отношении к окружающим его объектам как к чужим. Таким образом теоретико-множественные представления о собственности могут быть врыажены множеством субъектов собственности, множеством объектов собственности и множеством отношений между ними.
Определение собственности раскрывается через основные отношения, связанные с ней: владение, пользование, распоряжение.
ВЛАДЕНИЕ означает хозяйственное господство собственника над вещью. Во владении выражается статистика отношений собственности, закрепленность вещей за индивидами и коллективами.
ПОЛЬЗОВАНИЕ означает извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного и личного потребления.
РАСПОРЯЖЕНИЕ означает совершение в отношении объекта собственности актов, определяющих его судьбу, вплоть до его уничтожения. Это и отчуждение объекта, и сдача его внаем, и залог, и многое другое. В пользовании и распоряжении выражается уже динамика отношений собственности. Поэтому можно говорить о множестве возможных состояний объекта собственности.
Существуют разные трактовки категории «собственности». Их исследование и обобщение позволяют утверждать, что собственность представляет собой: 1) отношения собственника к объекту собственности; 2) производственное (экономическое) отношение между собственниками по поводу объектов собственности; 3) социальное отношение, связанное с принадлежностью и использованием объектов собственности определенными социальными группами людей и 4) юридическое отношение [1].
С юридической точки зрения под собственностью понимают отношения собственников - субъектов собственности к ее объектам. В зависимости от того, кто является субъектом собственности, различают виды правоотношений собственности. Так как основными субъектами являются гражданин и государство, то основные правовые формы собственности - частная и государственная.
В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст. 2 ГК РФ). Равенство субъектов в отношениях собственности обеспечивают следующие условия. Это, во-первых, лишение государства ряда преимуществ (отказ от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и, во-вторых, закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п. 4 ст. 212 ГК РФ).
В соответствии со ст. 212 ГК РФ определены следующие формы собственности: государственная, частная, муниципальная и иные формы собственности. Это позволяет выделить подмножества, описывающие различные формы собственности.
В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня - федеральная
собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Таким образом, подмножество государственной собственности должно быть иерархически структурировано.
В свою очередь, государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Это обусловливает необходимость выделять различные классы субъектов собственности в государственной собственности.
В сложной системе экономических отношений государственная собственность представляет собой форму собственности, имеющую целью общенародное присвоение имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном положении, согласно которому носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). На этом должен основываться анализ множества, описывающее социальное отношение, связанное с принадлежностью и использованием объектов собственности определенными социальными группами людей.
Право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ Российской Федерации и субъектам РФ, правомочия по использованию принадлежащего им имущества и обеспечивающих защиту прав собственников в случае их нарушения.
В субъективном смысле право государственной собственности включает в себя правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, осуществляемые собственниками по своему усмотрению с учетом общенародных интересов.
Таким образом, можно дать следующее определение: государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов. Управление ею направлено на организацию воспроизводства, использования, трансформации и присвоения ее объектов посредством экономических функций, форм и методов [1].
Государственная собственность выполняет следующие функции, имеющие важнейшее значение для экономики [2]:
- создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры. Так, полностью в государственной собственности находятся электроэнергетика в Японии, Канаде и
Франции, железнодорожный транспорт во Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии, авиатранспорт во Франции и Испании, почтовая связь в США и Японии. Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.;
- позволяет государству быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права;
- обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);
- создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране (даже высокоразвитой) рынок не способен обеспечить оперативное управление воспроизводством в аграрной сфере. Свободный перелив капитала в эту сферу лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозможен. Здесь нужны государственное регулирование и поддержка;
- обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ; национальную безопасность;
- позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д.
Управление государственной собственностью требует четкого определения множества объектов и множества субъектов государственной собственности и учета их особенностей. Множество объектов государственной собственности, как правило, составляют участки земли сельскохозяйственного назначения, большая часть природных ресурсов, средства производства государственных предприятий, финансы, ценные бумаги и многое другое. Множество субъектов государственной собственности составляют федеральное государство, субъекты федерации, субъекты муниципальной собственности.
В настоящее время рядом исследователей государственная собственность рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:
1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;
2) между центральными и местными (региональными) органами государственной власти и местного самоуправления;
3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и действительными предпринимателями.
Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.
Публично-правовые образования (Российская Федерация; субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) являются собственниками своего имущества и в этом качестве наделены правом управления находящимся в его собственности имуществом.
Предоставление права управления собственностью еще не означает установления порядка такого управления. Необходимо определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление, а главное, само содержание понятия "управления".
Можно утверждать, что в настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия "управления". Одни авторы, в частности Е.А.Суханов, считают управление только одной из форм осуществления права собственности [3]. Управление имуществом в таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения [3]. Другие, в частности В.А. Дозорцев, подразумевают под понятием "управления" комплекс гражданско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (имуществом) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий [4]. Каждое из таких действий предусматривает управляющее воздействие на объект собственности.
В СССР исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий «государственная собственность» и «управление».
Академик А.В.Венедиктов - один из основателей теории государственного управления экономикой - дал следующее определение:
управление, возложенное на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, включает в себя всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления [5]. При этом, непосредственно имея в виду деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.
Д.М. Генкин прямо отождествлял собственность и управление, содержание права государственной собственности и управления. Исходя из положения, что триада правомочий владения, пользования и распоряжения относится не только к гражданскому, но и к государственному и административному праву, он писал, что нельзя "управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер" [6].
Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Поэтому ряд авторов сделали попытки разграничить эти категории. Так, В.П. Грибанов отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет [7]. Таких форм три: а) нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); б) административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; в) осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы "в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности", третья - к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами [7].
Разграничить отношения принадлежности имущества и управления предложили A.A. Пушкин и Д.Б. Якуб. По их мнению, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйственного организма. По этой причине управленческие
отношения являются не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами административного права [8].
Еще дальше в попытке разделить собственность и управление пошел В. Таджер. Управление, отмечал он, необходимо, чтобы "организовать хозяйствование государственной собственностью в интересах всего общества". Но в этой управленческой деятельности нет ни владения, ни пользования, ни распоряжения. В сочетании "государственная власть -государственная собственность" нужно разграничивать проявление государственной власти и государственной собственности, которые могут быть как объединены, так и разъединены, т.е. проявления государственной власти нет. При организации управления правом государственной собственности они объединены. Управление не связано с осуществлением содержания права собственности и не входит в него. Единый институт права государственной собственности можно подразделить на два института (режима): а) гражданско-правовой, содержанием которого являются правомочия владения, пользования и распоряжения; б) административный, содержанием которого выступает управленческая деятельность [9].
Управление как функция собственника и одновременно особое правомочие в содержании права государственной собственности получило несколько иное обоснование в науке земельного права. В отношении земли право собственности государства сочетается с правом территориального верховенства. Земля как единый фонд является особым объектом права собственности, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных массивов. Поэтому управление объективно становится, по мысли A.M. Турубинера, не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием государства [9].
Идея выделения управления была поддержана и цивилистами. По мнению Р.О.Халфиной, в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М.И.Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства. В условиях социализма право государственной собственности становится правом управления [9].
Специфика объекта собственности, в частности сложность состава, взаимодействие его частей, может стать, по мнению А.И.Бибикова,
фактором, определяющим способы осуществления, но не содержания права собственности [9]. Разделение функций по присвоению и управлению вовсе не получает адекватную реакцию в изменении содержания права собственности в виде выделения из него правомочия распоряжения [9]. Как отмечал русский цивилист Д.И.Мейер, право распоряжения составляет как бы "венец права собственности". В распоряжении проявляется "наибольшее напряжение права собственности ... которое может стоить ему жизни". Поэтому сама постановка вопроса о предоставлении права распоряжения другому лицу для субъекта права собственности является весьма опасной [9]. В правовом оформлении функции управления речь может идти не об отделении права распоряжения от других правомочий собственника, а об отделении осуществления этого права от имени собственника другим лицом, о выделении особой правовой формы реализации распорядительных полномочий собственника - права на управление [9].
Таким образом, несмотря разнообразие мнений, единого подхода к управлению сформировано так и не было. В период становления отечественной экономической системы вопрос управления приобретает особую актуальность.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно на властной или на рыночной основе, а точнее в зависимости от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные [4]. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, но осуществляется это право собственности с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкция расщепленной собственности, конструкция оперативного управления и иные. При существующей системе основания для такого раздвоения отпали, в условиях нынешней рыночной экономики вполне естественным является монистический подход к содержанию права собственности. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление, существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться [4].
Особенно важным представляются категории, понятия, объективно отвечающие современным потребностям и условиям. Можно полагать, что управление - это форма существования права государственной собственности. В свою очередь, содержанием управления определяются его субъекты.
Возникает вопрос: можно ли признать равноправным и полноценным субъектом управления государство в лице его органов и образований?
Рассмотрим данное положение на примере управления федеральной собственностью. В гл. 13 ГК РФ, непосредственно открывающей раздел II «Право собственности и другие вещные права», праву государственной собственности посвящены ч. II п.3 ст. 214. Сюда же можно отнести ст. 294300 гл. 19 «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления». В названных статьях гл. 13 ГК РФ установлены отсылочные нормы по разработке законов, в которых определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности и порядок отношения государственного имущества к федеральной собственности субъектов Российской Федерации. От имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Правительство РФ управляет федеральной собственностью, но не является ее собственником. Государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования по действующему российскому законодательству являются
самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п.2 ст. 124 ГК РФ). Закон, определяющий особенности Российской Федерации как собственника, сегодня отсутствует. Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Государство ограничено в использовании своих властных прерогатив, чтобы произвольно менять гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях [10]. Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами. Они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). Нарушение прав или неисполнение обязанностей влечет за собой применение мер имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета.
Не всегда ясно, как исполнять судебное решение о взыскании с государства каких-то денежных сумм. В частности, неясно, на какую статью бюджета и в каком порядке обращать взыскание, что делать при отсутствии соответствующей статьи в бюджете, можно ли обращать взыскание на имущество казны, в каком порядке, кто будет выступать в качестве ответчика от имени государства и т.п. [10]. Статус государства как субъекта гражданского права и как собственника должен быть регламентирован более четко.
Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Публично-правовое образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.
Управление государственным имуществом не может быть ограничено реализацией полномочия собственника по распоряжению имуществом. Существует форма управления, обусловленная особыми свойствами государственного имущества. Форма управления предусматривает:
- полную инвентаризацию государственного имущества с созданием реестра государственного имущества, в котором систематизированы данные по всем элементам государственной собственности (унитарным предприятиям, пакетам акций, находящихся в государственной собственности, земле и федеральной недвижимости, собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом);
- выработку системы рыночной оценки объектов управления;
- классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления;
- определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
- определение способов управления с четким указанием субъектов.
Еще более сложным и специфичным является понятие
государственной заграничной собственности. В нем появляется и оказывает существенное влияние внешнеполитический,
внешнеэкономический и дипломатический факторы.
В дефиниции государственной зарубежной собственности, которой обычно пользуются юристы, она определена как федеральная собственность, находящаяся за пределами Российской Федерации. Эта собственность является одной из наиболее сложных категорий правового регулирования из-за появления внешнеэкономической компоненты и влияния международного права.
Эти факторы усиливаются в условиях глобализации мирового хозяйства и оказывают непосредственное влияние на собственность,
имеющую отношение к нескольким юрисдикциям и национальным образованиям. Поскольку зарубежная государственная собственность, как правило, является относительно крупной собственностью, она представляет собой не только хозяйственный интерес для владельца, но и особый интерес с точки зрения возможностей оформления перехода прав собственности для претендентов на нее. И тот и другой вопрос находятся в сфере межгосударственных отношений. В случае потери дипломатического иммунитета ранее защищенная собственность попадает в зависимость от так называемых "местных" условий страны размещения этой собственности.
Исходя из специфики экономико-правовой сущности зарубежной государственной собственности автор дает свое определение этой категории собственности как системы субъектно-объектных отношений, которые проявляются в процессе присвоения - отчуждения экономических ресурсов государственной принадлежности, территориально находящихся за пределами государственного образования страны-владельца и испытывающих влияние норм, правил и обычаев хозяйственного оборота страны размещения ресурсов, а также международного права.
Выполненные исследования [1] позволяют дифференцировать понятия "российская собственность" (более широкое, включающее частную, в том числе зарубежную собственность российских резидентов), "федеральная собственность" (имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации), "собственность Субъектов Федерации" (принадлежащая на правах собственности Субъектам Федерации) и "государственная собственность" (объединяющая в себе федеральную и субъектную собственности). Что касается зарубежной собственности России, то здесь федеральная и государственная собственности в количественном отношении практически совпадают.
Библиографический список
1. Гайдаржи С.И. Управление государственной собственностью Российской Федерации за рубежом: монография. Тула: Изд-во ТулГУ, 2008. 93 с.
2. Савченко А. Экономические основы управления государственной собственностью // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 6.
3. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: сборник памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А.Л.Маковский. М., 1998.
4. ДозорцевВ.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория.
Практика: сборник памяти С.А.Хохлова / отв. ред. А.Л.Маковский. М., 1998.
5. Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5 - 6.
6. Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961.
7. Грибанов В.П. К вопросу о разграничении права государственной собственности и права оперативного управления // Вестник МГУ. Cep.11. Право. 1969. №3.
8. Пушкин А.А., Якуб Д.Б. Об имущественных правах государственных хозяйственных организаций // Советское государство и право. 1974. № 3.
9. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992.
10. Гражданское право: учебник. Часть первая / под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. М., 1997.
11. Гайдаржи С.И. Экономико-правововой механизм управления зарубежной собственностью Российской Федерации. Тула: Изд-во ТулГУ, 2009. 96 с.
S.I. Gajdarzhi
INSTITUTIONALLY-ECONOMIC BASES OF FOREIN STATE PROPERTY MANAGEMENT
Conceptual research of management institute of foreign state property of Russia is carried out. The state property representations system is considered as a conceptual basis. The basic scientific categories and semantic links between them are revealed. Specificity of foreign state property of Russia is revealed in system of scientific representations about state property.
Key words: the state, the property, management, the proprietor, the property object, the relation, set
