CC BY
420
Лескова Оксана Владимировн,
Магистрант 2 курса направления «Государственное и муниципальное Управление» СЗИУ РАНХиГС, г. Санкт-Петербург O. leskova@guion. spb.ru
Научный руководитель: Сибирев Юрий Васильевич
кандидат философских наук, доцент г. Санкт-Петербург СЗИУ РАНХиГС E-mail:sibirev@rambler. ru
Leskova O.
2 course magistrate of State and municipal management in NWIMRANEPA,
Saint-Petersburg
Scientific adviser: Sibirev Yuri,
Candidate of Philological Sciences, senior lecturer
Аннотация.
Целью статьи является исследование научных представлений о государственной собственности как объекте государственного управления и разработка научного определения такого управления. Исследуются понятия, характеризующие государственное управление в рассматриваемой сфере, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации и в литературе.
Ключевые слова:
государственное управление, государственная собственность, государственное имущество.
Abstract.
The aim of the article is to study the scientific concepts of state property as an object of state administration and development of the scientific definition of such administration. We investigate concepts that characterize governance in this sphere contained in the legislation of the Russian Federation and in the literature.
Keywords:
public administration, state property, state holding.
Наряду с методологией, основой исследования любого сложного социально-экономического явления или процесса выступает понятийно-категориальный аппарат.
Термины «управление государственной (муниципальной) собственностью», «управление государственным (муниципальным) имуществом» присутствуют во многих нормативных актах. Не обходится без них ни одно исследование, посвященное вопросам государственной и муниципальной собственности; помимо этого в литературе широко употребляются словосочетания «управление публичной собственностью» или «управление публичным имуществом» (сразу оговоримся - в целях нашего исследования понятия «государственная (муниципальная) собственность (имущество)» и «публичная собственность (имущество) используются как синонимы, при том, что автор настоящей статьи отдает себе отчет в наличии иных точек зрения о соотношении указанных понятий). Однако вплоть до настоящего момента учеными не выработано не только единого, но и общепринятого подхода к пониманию названных категорий и унифицированному их использованию. Это связано с серьезными различиями как в применяемой методологии, так и в концептуальных взглядах представителей экономической, юридической и политической наук, которые зачастую анализируют одно и тоже явление, но с разных точек зрения.
В советский период в условиях монополии государственной собственности понятие «управление государственной собственностью» исследовалось преимущественно учеными-юристами в контексте содержания права государственной собственности и расширения такового за счет особого правомочия управления. Работы в этом направлении велись юристами, возражавшими против традиционной
цивилистической формулы права собственности в отношении государственной собственности. К примеру, А. В. Карасс утверждал, что характерной чертой содержания права государственной социалистической собственности на землю является неразрывная связь правомочий государства как собственника земли и функций государственного управления земельным фондом. Правомочия государства-собственника практически неотделимы от осуществления административных функций государственной власти. Поэтому в понятие управления единым государственным земельным фондом входит прежде всего совершение государством всех действий по распоряжению этим фондом и его отдельными частями [6, С. 235 - 236].
В действующей Конституции Российской Федерации управление понимается в широком смысле как совокупность самых разных способов и форм воздействия на объект управления, включая и правовые. Но непосредственно о нем говорится только в двух статьях: в статье 71, закрепившей, что в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею, и в статье 114, согласно которой Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью.
Такая универсальная формулировка породила серьезную дискуссию о том, что является содержанием понятия «управление государственной собственностью (имуществом)».
В изученной нами юридической литературе мы можем выделить следующие основные подходы, согласно которым:
• понятие управления государственной собственностью рассматривается в качестве составной части права собственника распоряжаться имуществом [1; 15, С. 387];
• управление признается либо формой реализации государством правомочий собственника, либо формой осуществления государством субъективного права собственности [5, С. 122; 12, С. 216-217];
• управление признается единственно возможным способом осуществления права собственности государством, представляющим собой осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью [13, С. 85 - 95].
С несколько иных позиций раскрывают содержание исследуемого понятия представители науки государственного управления (к ним мы относим и ученых-административистов, исследующих правовые формы государственно-управленческих отношений).
Так, по мнению А. С. Матненко, управление государственной собственностью субъекта РФ как процесс есть деятельность субъектов управления по государственно-властному (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности; при этом в законодательстве необходимо учитывать различие между публично-правовым (административным) по своей природе процессом управления государственной собственностью и осуществлением права государственной собственности, имеющим гражданско-правовую природу [8, С. 10, 27-28]. В. А. Мокшина под «управлением государственным имуществом» субъекта Федерации предлагает понимать организационно-распорядительную деятельность органов власти такого субъекта в рамках их компетенции по принятию решений, исполнению решений и контролю над их исполнением в сфере реализации полномочий собственника в отношении имущества [9, С. 8]. С. И. Файнгерш полагает, что государственное управление собственностью представляет собой организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) - с другой [14, С. 13]. Наконец, в литературе можно встретить походы, раскрывающие понятие «государственное управление государственным имуществом (объектами государственной собственности)» через целеполагание: государственное управление есть целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в отношении объектов государственной собственности в меняющихся условиях внешней и внутренней среды, направленная на обеспечение приоритетных целей управления - обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере [11, С. 153].
Дискуссию обостряет и законодательная практика. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский законодатель применительно к государственной собственности отказался от государственно -правового и социального понятия «управление» и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле [10, С. 11].
Публично-правовые образования в силу ст. ст. 2, 124 Гражданского Кодекса РФ участвуют в гражданских правоотношениях как особые субъекты права посредством органов государственной власти. Для такого участия в законе закреплен принцип равенства публичных субъектов и других участников гражданского оборота. Поскольку право собственности представляет собой равный масштаб поведения для всех субъектов гражданских правоотношений, постольку его содержание должно быть одинаковым для всех участников, т.е. должно предоставлять собственнику независимо от его статуса возможность осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения. Вследствие этого государство подобно физическим и юридическим лицам осуществляет право собственности на принадлежащие ему объекты посредством осуществления указанных правомочий.
Вместе с тем следует учитывать, что в отличие от физических и юридических лиц публичное образование как особый «искусственный» субъект права вовлекается в гражданские правоотношения посредством действий органов государственной власти. В силу того что в настоящее время отсутствует единый орган государственной власти, уполномоченный осуществлять правомочия государства как собственника имущества во всех сферах деятельности последнего, существует проблема множественности органов, в компетенцию которых могут входить соответствующие правомочия.
В результате возникает необходимость в упорядочении отношений между этими органами по горизонтали, а также между ними и вышестоящими субъектами. Указанные отношения заключаются в принятии административных решений по тем или иным вопросам, их исполнении и контроле за их исполнением, иными словами, данные отношения характеризуют внутреннюю организацию деятельности аппарата государственной власти, которая осуществляется посредством метода власти-подчинения. Это означает, что названные отношения носят административный характер и, соответственно, подлежат регулированию нормами административного права.
Поэтому следует констатировать наличие принципиального различия между отношениями, возникающими при осуществлении органами государственной власти правомочий публичного образования как собственника имущества, носящими гражданско-правовой характер, и отношениями, возникающими вследствие необходимости организации деятельности указанных органов по осуществлению правомочий государства как собственника, имеющими место внутри государственного аппарата, обладающими административным характером. В первом случае речь идет об осуществлении «триады» правомочий собственника, а во втором - для обозначения соответствующей деятельности органов государственной власти должна быть использована административная категория управления [2, С. 22].
В формате статьи охватить весь спектр имеющихся в научной литературе точек зрения не представляется возможным. В этой связи предпримем попытку раскрыть исследуемое понятие «государственное управление государственной собственностью (имуществом)», исходя из сложившегося у нас понимания, основанного на изучении работ ряда авторов (Г. В. Атаманчука, А. В. Винницкого, С. В. Калашникова, И. С. Богдановой и др.).
Прежде всего, следует отметить, что в качестве объекта управления публичным имуществом следует рассматривать сугубо объекты государственной и муниципальной собственности, но не субъективные права собственности или общественные отношения собственности. Дискуссии о том, что является объектом государственного управления публичной собственностью - общественные отношения или материальные (в широком смысле) объекты - уделяется немало внимания в научной литературе [7, С. 1062-1069]. В этой связи следует признать правоту А. В. Винницкого в том, что было бы целесообразно отказаться от законодательного употребления терминов «управление государственной собственностью», «управление муниципальной собственностью» ввиду многозначности термина «собственность», порождающего неприемлемую неопределенность теоретических и нормативных конструкций [3, С. 336].
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодательные акты, издаваемые после 2000 года (за редким исключением), оперируют именно понятием управление государственным имуществом. К примеру, статья 30 Федерального закона от 08.11. 2007 № 261-ФЗ № «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; статья 4 Федерального закона от 01.12. 2007 № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»». Такой же подход был реализован и в ранее действовавшем Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором под функциями по управлению государственным имуществом понималось осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (подпункт «г» пункта 2).
Во-вторых, термин «управление государственным имуществом» означает не сами правомочия (обязанности) публичного собственника, а их осуществление (исполнение). Другими словами, управление не предстает в статичном виде, а характеризуется динамикой - это совершение фактических дозволенных или предписанных действий компетентным органом, уполномоченным публичным собственником. Таким образом, субъектом управления государственным (и муниципальным) имуществом как целенаправленной деятельности следует называть не самого собственника, а уполномоченный им орган власти.
В-третьих, управление публичным имуществом приобретает значение особой целенаправленной деятельности применительно к сформированным составам имущества, обеспечивающим выполнение государственных и муниципальных функций. Управление государственным имуществом не охватывает реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника, которые связаны с формированием состава необходимого и достаточного имущества (разграничение, перераспределение, отчуждение, перепрофилирование, пополнение). Другими словами, формирование состава государственного имущества предшествует управлению им, выступает его предпосылкой, что необходимо учитывать как при построении соответствующих научных конструкций, так и в нормотворчестве [3, С. 336].
В-четвертых, правомочия собственника обладают разным «удельным весом» в объеме понятия управления государственным имуществом. Управление - это прежде всего осуществление правомочия распоряжения, оно отражает динамику отношений собственности. Реализации полномочий владения и пользования (в их классическом понимании) в чистом виде мы практически не наблюдаем со стороны публичного собственника в лице его компетентных органов. Целевой характер государственного (и муниципального) имущества обусловливает его непрерывное использование (эксплуатацию), которое в подавляющем большинстве случаев осуществляется специально созданными государством или муниципалитетом организациями, частными лицами, которыми передано публичное имущество, либо же в принципе неопределенным кругом лиц (применительно к публичному имуществу общего пользования).
Надо отметить, что в литературе советского периода была популярна точка зрения, что владение представляет собой осуществление государством-собственником соответствующих действий по обеспечению учета государственного имущества, определению правил и порядка хранения этого имущества, контролю за законностью его использования [4, С. 32]. Такого подхода придерживаются и некоторые современные авторы [13, С. 97-114]. По мнению А. В. Винницкого проведение учета государственного и муниципального имущества, контроль за его использованием не укладываются не только в правомочия, но и в обязанности публичного собственника, опираясь, как правило, на суверенные властные полномочия (Счетная палата РФ, органы прокуратуры) [3, С. 338].
В данной дискуссии мы солидарны с теми учеными, которые рассматривают контроль как неотъемлемую составляющую любого управленческого процесса.
В-пятых, управление публичным имуществом охватывает не только реализацию правомочия, но и выполнение обязанностей собственника. Категория управления в исследованиях практически всех авторов претендует на то, чтобы включить все фактические действия публичного собственника (уполномоченного им органа власти). Однако его поведение затруднительно объяснить с позиции сугубо правомочий. Признаем, что предоставление органом власти в собственность гражданину квартиры в рамках бесплатной приватизации жилья укладывается в понятие «управление», равно как и передача земельного участка в аренду собственнику объекта недвижимости. Подобные действия представляют собой распоряжение имуществом, однако их совершение компетентным органом власти продиктовано отнюдь не субъективным правом, реализация которого основана на усмотрении (мерой возможного поведения), а юридической обязанностью публичного собственника совершить предписанные законом распорядительные действия при возникновении к тому оснований (мерой должного поведения). Сложно отрицать и то, что категория управления охватывает, к примеру, обязанность публичного собственника обеспечить содержание автодороги общего пользования и ее ремонт.
Таким образом, категория управления государственным (и муниципальным) имуществом с содержательной точки зрения включает на паритетных началах не только правомочия, но и обязанности публичного собственника. В противном случае перед нами однобокая характеристика анализируемого явления; к примеру, конструируя компетенцию органа публичной администрации, придется указывать, что он осуществляет управление государственным имуществом в определенной сфере, а также исполняет в отношении него обязанности собственника. Очевидно, такие обязанности должны охватываться категорией управления, поскольку доктрина и правоприменительная практика нуждаются в выработке универсальной категории.
Тесная, неразрывная связь правомочий и обязанностей публичного собственника является предпосылкой для их объединения в рамках категории управления государственным (и муниципальным) имуществом: и правомочия, и обязанности публичного собственника реализуются (исполняются) органами власти посредством механизма управления в единой административно-процедурной форме. Надо сказать, что для публичного права характерно единство прав и обязанностей, что выражается в содержании ключевой категории «полномочие»: в большинстве случаев компетентный орган власти не только вправе, но и обязан совершить определенные действия.
Управление публичным имуществом может различным образом соотносится с входящими в него правомочиями и обязанностями:
- действия (решения, сделки) публичного собственника в большей степени основываются на правомочии (например, закрепить имущество за унитарным предприятием или учреждением). В данном случае речь идет об определенной дискреции, ограниченной необходимостью соблюдения общих обязанностей (сохранять необходимый состав публичного имущества, обеспечивать его целевое назначение, соблюдать установленные процедуры распоряжения и т.д.);
- объем полномочия сужается до исполнения возложенной юридической обязанности (к примеру, предоставление в аренду земельного участка, занятого объектом недвижимости);
- действия (решения) публичного собственника производятся во исполнение обязанностей (например, привлечение специализированной организации для ремонта автодороги).
Таким образом, в рамках категории управления публичным имуществом происходит определенная трансформация прав и обязанностей публичного собственника в полномочия административного органа. В результате управление публичным имуществом может быть представлено в виде совокупности полномочий (правообязанностей), которые распределяются в рамках системы органов соответствующего публичного образования.
Соединение правомочий публичного собственника с его обязанностями в рамках категории управления имуществом имеет фундаментальное значение, поскольку видоизменяет цивилистическую конструкцию права собственности, основанную на свободе усмотрения, систематизирует и направляет все действия публичного собственника в интересах общего блага. Это ключевое обстоятельство, относящееся к материально-правовой сфере, вызывает не менее важные последствия процессуально-правового характера: реализация правомочий и исполнение обязанностей публичным собственником требует их процедурного упорядочения, что становится предпосылкой для формирования процедурно-процессуальной формы управления публичным имуществом.
В-шестых, управление публичным имуществом осуществляется в процедурно-процессуальной форме, а основным инструментом реализации полномочий административных органов является распорядительный или правоприменительный акт. Непосредственное осуществление (исполнение) прав и обязанностей публичного собственника производится на основе разработанных программ и планов путем применения уполномоченными органами публичной администрации материальных норм о способах и основаниях распоряжения государственным и муниципальным имуществом, направлениях и целях его использования, которые установлены действующим законодательств, и т.п. В результате такого применения издается индивидуальный административный акт, который влечет возникновение имущественных последствий в отношении конкретных объектов публичной собственности и имеет самодостаточное значение либо выступает основанием для заключения на его основе договора.
На основе изложенного управление государственным имуществом полагаем возможным определить как деятельность органов публичной власти (органов и организаций, в силу закона осуществляющих публичные функции) по реализации посредством издания правоприменительных и административно-распорядительных актов (заключения договоров) предоставленных им полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения либо обеспечения государственных (и муниципальных) функций.
Список литературы
1. Бердашкевич А. П. К вопросу об управлении государственной собственностью / А. П. Бердашкевич // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. № 4. - С. 60-64.
2. Богданова И.С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество, составляющее его казну (на примере зданий и сооружений) / под науч. ред. Н.Ф. Качур. М.: Юриспруденция, 2012.
3. Винницкий А.В. Публичная собственность / А.В. Винницкий. - М.: Статут, 2013.
4. Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1983.
5. Ершова И. В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. Теоретические основы и пути совершенствования / И. В. Ершова. - М.: Юриспруденция, 2001.
6. Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. Объекты и содержание / А. В. Карасс. - М.: Изд-во АН СССР, 1954.
7. Кравчук А.О. Государственная собственность как объект государственного управления (административно-правовой аспект) / А.О. Кравчук // Административное и муниципальное право. № 11. 2013. -С. 1062-1069.
8. Матненко А. С. Управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации: организационно-правовые проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук [Электронный текст. Доступ РГБ http://www.diss.rsl.ru/]. / А. С. Матненко. - Омск, 1999.
9. Мокшина В. А. Организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации (на примере областей Центрально-Черноземного региона): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук [Электронный текст. Доступ РГБ http://www.diss.rsl.ru/] / В. А. Мокшина. -Воронеж, 2005.
10. Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант / А. Ф Ноздрачев // Законодательство и экономика. 2005. № 8. - С. 9-21.
11. Соловьев М. М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. - С. 153-162.
12. Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. - М., 1998. - С. 207-224.
13. Талапина Э. В. Управление государственной собственностью / Э. В. Талапина. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2002.
14. Файнгерш С. И. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук [Электронный текст. Доступ РГБ http://www.diss.rsl.ru/! / С. И. Файнгерш. - СПб., 2008
15. Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. - М., 1998. - С. 385-406.
