CC BY
56
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ИТОГИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
УДК 323
Одним из условий эффективности публичной власти является воспроизводство позитивных факторов развития государства и общества, имеющих под собой конституционные основания, которые в правовом государстве обеспечивают стабильность государства, общества, согласование публичных и частных интересов. При этом должны быть нейтрализованы негативные тенденции, которые неизбежны в силу внутреннего конфликтного потенциала самой публичной власти, отражающей состояние конфликтности, противоречивости общественных процессов, особенно в условиях постоянных реформ. Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.
Реформирование государственного управления является одним из направлений оптимизации структуры органов исполнительной власти. Система и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2005 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2 - 4 года [6; 7].
При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по реформированию институциональной структуры государственной власти и управления, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый подход к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики. Одним из направлений реформы системы государственного управления являлась его децентрализация. Эффективное функционирование единой системы невозможно
К.А. АЛЬБЕКОВ
без решения проблем, связанных с перегруженностью федерального центра различными управленческими функциями; наличием громоздкого управленческого аппарата на всех уровнях власти; вмешательством федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации. Отсутствие законодательно закрепленной взаимной ответственности (в законодательстве установлена ответственность субъекта Федерации) за неисполнение обязанностей также не способствует созданию и функционированию единой системы. Существование подобных проблем не может не сказаться на эффективности государственного управления в целом, предопределяет необходимость дальнейшего поиска оптимальных форм проведения административной реформы. Для преодоления подобного состояния необходима концептуальная реформа государственного управления, охватывающая все его области [1, с. 262].
Одной из главных проблем системы государственного управления на современном этапе было преобладание типичного над уникальным, а также прямых вертикальных связей над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями. В итоге сложилось управление, характерными чертами которого были «единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм» [2, с. 198].
Подобная неравновесность приводит к неспособности системы государственного управления реагировать на внешние и внутренние вызовы. Использование мирового опыта построения равновесных систем государственного управления подразумевает «признание системы государственного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному саморазвитию» [1, с. 70].
Модернизация публичной власти, в том числе в рамках формирования ее инс-
титуциональной структуры в рамках проведения административной реформы, имеет свои параметры, которые устанавливаются законодательством, прежде всего Конституцией. Это диктуется необходимостью предотвратить злоупотребление властью, не допустить использование ее возможностей для несанкционированного удовлетворения частных, корпоративных интересов в ущерб общим. Кроме того, модернизация публичной власти основывается на объективных предпосылках - экономических, социальных, духовных, поскольку политическая жизнь находится в диалектической связи с указанными сферами. Более того, публичная власть детерминируется социально-экономическими и духовными факторами жизни гражданского общества (даже если гражданское общество находится на начальной стадии формирования) [5, с. 65].
Модернизация власти должна основываться на сохранении традиционных политических ценностей, учете конфессионального, национально-этнического, половозрастного, профессионального состава населения, идеологических воззрений и т.д., что весьма важно для обеспечения представительного характера выборных органов публичной власти. Субъекты модернизации должны учитывать степень покоя и возбуждения национальной, конфессиональной и иной доминанты в жизни общества. Уважение указанных обстоятельств вытекает из принципа автономии гражданского общества. Почти все названные факторы имеют конституционные параметры реализации, зафиксированные в принципе равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции РФ).
В рамках административной реформы также особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности его деятельности, целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и пр. Патерналистскому государству, которое «опекает» все сферы жизни, нет места в гражданском обществе, оно преобразуется в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соот-
ношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает. Только тогда «государственные услуги» станут действительной системой отношений личности и юридических лиц с государственными структурами.
В последнее время в публикациях достаточно часто поднимается вопрос о формах государственного управления. Интерес к формам государственного управления обусловлен признанием того, что государство осуществляет не только властное, обязывающее государственное управление, но и позитивное государственное управление, в том числе предоставляя гражданам государственные услуги [3, с. 145].
Обсуждение вопроса о формах государствен но-у правленческой деятельности непосредственно связано с двумя серьезными проблемами. Во-первых, это вопрос о двух видах государственного управления (властном воздействии и организационно-предоставляющем управлении), во-вторых, вопрос о том, каким образом (способом) последний вид управления, т.е. позитивная государственно-управленческая деятельность, может осуществляться, а именно возможно ли использование не только публично-правовых, но и частноправовых форм.
Среди десяти целей Программы административной реформы на 2005-2010 гг.[4] можно выделить те, которые непосредственно отражают рост качества государственного и муниципального управления: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг; повышение общественного доверия к государству, обеспечение ориентации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизацию и модернизацию административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты; внедрение механизмов досудебного обжалования и административной юстиции; обеспечение внедрения механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
Среди всех планируемых результатов предполагалось, что реализация Програм-
мы позволит достичь следующих социально-экономических результатов: обеспечит рост качества жизни за счет повышения качества и доступности государственных услуг; упрочит общественное согласие за счет развития активного участия граждан и организаций, структур гражданского общества и делового сообщества в разработке и принятии решений исполнительных органов государственной власти. Таким образом, качество управления как цель административной реформы представляло собой, прежде всего, качество взаимодействия органов исполнительной власти и управления и граждан (организаций граждан).
Главный, но почти не обсуждаемый вопрос любой административной реформы - целевое изменение власти как важнейшего института государства, наиболее полно воплощающего саму идею государственности. Любая административная реформа, целенаправленно изменяя меру, качество и силу исполнительной власти, одновременно изменяет суть государства, поскольку мера власти есть степень присутствия государства в жизни общества, качество власти - способность государства рационально и только в интересах общества использовать законодательно закрепленные за ним огромные общественные ресурсы (административные, бюджетно-налоговые, собственности и др.) и сила власти - возможность государства обеспечивать правопорядок и проводить в неразрушающем режиме адаптационные и реформационные преобразования общественных отношений. Поэтому проведение любой административной реформы неизбежно становится способом придания нового облика государству.
Системный анализ эффективности организации управленческой деятельности органов публичной власти свидетельствует, что на настоящее время в России население является объектом управления, а не потребителем государственных услуг. С учетом данных обстоятельств проблемы эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отношений с внешней средой, в данном случае - с населением. Государственная организация должна стать более очевидной, прозрачной для населения. Главная цель государства, а соответственно и управленческой деятельности органов публичной власти, в современных условиях - повышение благосостояния, уровня жизни его граждан.
Современная структура государственной власти в нашей стране отражает потребности населения, но не развивается, не изменяется вместе с ними.
Условием качественного функционирования аппарата государства вне зависимости от формы государства является его признание и поддержка населением страны, что обеспечивает легитимность власти. Анализ проведенных социологических опросов населения свидетельствует, что в настоящее время большинство граждан достаточно настороженно относится к возможностям государства, к административным структурам, к государственным служащим. К сожалению, существует значительный разрыв в оценках граждан, с одной стороны, и в представлении работников органов исполнительной власти об отношении к ним граждан - с другой. Довольно значительная группа населения относится к государственным служащим резко отрицательно - практически каждый пятый из опрошенных. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточная информированность граждан о деятельности федеральной, региональной и местной власти и нежелание граждан вникать в деятельность органов власти.
Вместе с тем, историческая практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности (преамбула Конституции Российской Федерации), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства. В настоящее время именно участие народа в управлении государством свелось к нулю. Политические партии превращаются лишь в придаток к государственному аппарату либо в корпоративные кланы, цели которых не всегда совпадают с интересами широких слоев населения.
Подводя итог проведенному анализу необходимо отметить, что проводимая в России административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни. Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти.
Основной целью административной реформы являлось преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.
Вместе с тем, системный анализ эффективности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России позволяет сделать выводы о том, что население является не потребителем государственных услуг, а объектом управления. В то же время сами граждане в общем не готовы к активному взаимодействию с органами власти, к участию в мероприятиях по контролю за их деятельностью или в иных мероприятиях, связанных с обсуждением и принятием решений. Многие граж-
дане не доверяют государственному аппарату, обеспокоены его деятельностью и ее результатами, а часть населения страны испытывает страх перед действиями отдельных исполнительных структур.
Соответственно решение проблемы повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отношений с внешней средой, в данном случае - с населением. Социальная сущность и предназначение государства предопределяют его активную роль в процессе создания необходимых и достаточных условий для свободного развития и достойного существования каждого члена общества, что обеспечивается построением и функционированием соответствующих организационно-правовых институтов. Только в этом случае обеспечивается их социальное признание и констатация дееспособности государственной власти.
Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить. Если не предпринимать организационных и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от национальности, российскому государству могут быть нарушены и в перспективе утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.
1. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика [Текст] / Г.В. Ата-манчук. - М.: Изд-во РАГС, 2008.
2. Атаманчук, Г.Н. Управление в жизнедеятельности людей [Текст] / Г.Н. Атаманчук. - М.: Изд-во РАГС, 2008.
3. Мицкевич, Л.А. Синергетические основы государственного управления [Текст] / Л.А. Мицкевич // Информационные проблемы в сфере административной реформы. - М., 2005.
4. О Программе административной реформы на 2005 - 2010 гг. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://csr.ru/ (дата обращения: 12.10.2011 г.).
5. Полянский, В.В. Конституционные пределы модернизации системы публичной власти в Российской Федерации [Текст] / В.В. Полянский //Конституционное и муниципальное право. - 2008. № 12.
6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945 (действ. ред.).
7. Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2004. № 21. Ст. 2023.
