CC BY
762
Государство в политической системе общества УДК 351:354(470+571)
Е.В. МАНДРЫКА, канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, тапёпка. [email protected]. ги
Институт экономики и права (филиал) ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений» г. Севастополь, Российская Федерация
ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Исследованы теоретические и практические аспекты технологий государственного управления в России. Уточнена система таких технологий. Сформулированы критерии эффективности преобразований в системе государственного управления России и определены перспективные из них. Подтверждена антикоррупционная направленность проводимой в России административной реформы. Сформулированы подходы к обеспечению открытости государственных структур.
Ключевые слова: государственное управление, управленческие технологии, административная реформа, критерии эффективности государственного управления.
Mandryka E.V. The technologies of the state administration in Russia.
The theoretical and practical aspects of the technologies of the state administration in Russia have been analyzed. The system of these technologies has been specified. The effectiveness criteria of transformation in the Russian state administration system have been defined and the prospective ones have been identified. The anticorruption focus of the current Russian ad-
ministrative reform has been confirmed. The approaches to ensuring the openness of the government institutions have been defined.
Keywords: State administration, management technologies, administrative reform, effectiveness criteria of state administration.
Управленческие методы находят успешное применение в государственной деятельности. Между тем усиление роли государства в жизни общества актуализировали новые теоретические исследования технологий государственного управления. В научной литературе авторы отмечают недостаток практически направленных работ по данной проблематике, поэтому необходимым становится поиск новых путей реформирования государственного управления [1, с. 6, 260].
Цель статьи - конкретизировать задачу внедрения новых технологий государственного управления.
Идея о внедрении в государственное управление современных технологий не нова. Она под именем «теории административной эффективности» берет свое начало в работе профессора права Колумбийского университета, будущего
© Е.В. Мандрыка, 2017
президента США Вудро Вильсона «Наука государственного управления». Сущность этой теории состоит в том, чтобы использовать наиболее эффективные методы, заимствованные из системы управления корпорациями. Автор считал, что государственное управление должно быть научно обоснованным, с учетом основополагающих принципов науки управления. По его убеждению, рекомендации, разработанные на основе научных доктрин, необходимо подвергать практической проверке. Для эффективной работы правительства его действия следует конкретизировать. При этом в качестве критерия он выдвигал минимизацию затрат, необходимых для достижения цели государственного управления. Таковыми целями он называл эффективную работу органов исполнительной власти, оптимизацию управленческой структуры, достижение высокого уровня профессионализма и ответственности, соблюдение норм профессиональной этики. Реформа государственной службы должна предшествовать реорганизации системы управления. Не менее важно, чтобы управленцы прислушивались и к общественному мнению. Очевидно, что итогом такого подхода становится открытость работы правительства и органов исполнительной власти. Также автором была высказана идея создания общественных советов, которым была бы подотчетна деятельность государственных служащих [2, с. 24-43].
Можно утверждать, что многие положения, высказанные почти два столетия назад, являются актуальными и в настоящее время. Они, обогащенные новыми научными знаниями, нашли применение во многих странах. В последующем, по мере развития теории государственного управления, совершенствовался кате-
гориальный аппарат этой теории, осуществлялось внедрение ее положений в управленческую практику. Теоретические работы, посвященные проблеме организации государственной власти и государственного управления, получили развитие в трудах отечественных ученых после принятия Конституции России 1993 г. Также заметим, что на основе изучения именно конституционного устройства европейских государств и США Вудро Вильсон, как основоположник теории административной эффективности, изложил основы государственного управления.
Профессор Г.В. Атаманчук представляет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования [1, с. 62]. В научной и учебной литературе государственное управление рассматривается в широком и в узком смысле [1, с. 6-7; 3, с. 33-38; 4, с. 84]. В широком смысле оно представляет собой распоряжение делами общества, осуществляемое государством. При этом государственное управление рассматривается как функция государственных органов всех ветвей власти, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Государственное управление, в узком смысле, представляет собой управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление, в таком понимании, носит четко выраженный организационный
характер. Таким образом, в настоящее время государственное управление можно рассматривать как: 1) науку, т.е. систему упорядоченных знаний в виде концепций, теорий, принципов, способов и форм государственного управления; 2) искусство управления, т.е. способность эффективно применять данные науки государственного управления в определенных сферах; 3) функцию, т.е. целенаправленное регулирующее воздействие на объекты, осуществляемое с целью скоординировать их действия и получить желаемые результаты; 4) государственный аппарат, обеспечивающий эффективное использование всех ресурсов социальных систем для достижения определенных целей; 5) управленческую деятельность - целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей [1, с. 62; 3, с. 33-38; 4, с. 84; 5, с. 6-7]. В то же время, вопрос о технологиях государственного управления еще не нашел должного отражения в научной литературе. Исследованы лишь отдельные методы государственного управления, и только некоторые из них внедрены в различные сферы жизнедеятельности общества.
Управленческие технологии отражают процесс, т.е. совокупность управленческих действий, совершаемых в определенной последовательности. Эти действия госструктур обеспечивают достижение цели путем преобразования ресурсов на «входе» в результат на «выходе» [1, с. 256]. Сущность управленческих технологий состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, це-
лей и функций государственного управления, возможностей и элементов управленческой деятельности. Отмечая необходимость внедрения современных подходов, многие исследователи обращают внимание, что такая технология ориентирована на рационализацию и оптимизацию управленческой деятельности. При этом они подчеркивают, что для практики необходимы инновационные управленческие технологии, поскольку они объединяют современные научные знания в различных сферах, учитывают результаты эмпирических исследований, а также творческий потенциал исполнителей. Такие технологии содержат систему логически обоснованных и упорядоченных действий, и применение этих технологий обеспечивает ожидаемый результат [1, с. 257]. Таким образом, новые технологии государственного управления представляют собой систему оптимальных действий, основанных на современных научных знаниях. Реализация таких технологий способствует достижению высоких результатов во многих сферах государственного управления.
Стремление государства реализовать закрепленные Конституций Россией программные цели - создание демократического, правового, социального государства на основе эффективной рыночной экономики - обусловило проведение преобразований в различных сферах общественной жизни. Следует отметить, что реформирование государственного управления началось в России еще в 1997 г. Но отсутствие концептуального базиса административной реформы привело к низкой эффективности реализуемых преобразований. В настоящее время достаточно четко определены цели государственного управления и приоритеты государственной политики в экономиче-
ской и социальной сферах. Между тем правительственные документы России указывают на необходимость дальнейшей технологической модернизации, а также модернизации инфраструктуры государства. В ответ на вызовы современного мирового развития, усовершенствование необходимо еще и для многих социальных и государственных институтов. Государству предстоит сформировать конкурентоспособную и эффективную экономику и на этой основе достичь достойного уровня жизни российских граждан, соответствующего статусу России как одной из ведущих мировых держав XXI века .
Для достижения сформулированных целей необходимым становится формирование новой модели государственного управления, основанной на внедрении перспективных технологий. Основные из них были отобраны в ходе проводимой в настоящее время административной реформы. Ее определяют как комплекс мер общенациональной значимости, направленных на повышение эффективности системы государственного управления по трем основным направлениям: 1) оптимизация, совершенствование государственных институтов и государственных учреждений; 2) совершенствование государственной и муниципальной службы; 3) изменение характера взаимоотношений исполнительной власти и общества [3, с. 150-151]. Проведение административной реформы основано на современных концепциях государ-
1 «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.» (новая редакция), утвержденные Распоряжением Правительства РФ 14 мая 2015 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/.
ственного управления. К ним относятся: концепция нового государственного менеджмента, концепция электронного правительства, концепция активизирующего государства [4, с. 286-292], концепция «опережающего состояния» государства [1, с. 514-520]. Однако в настоящее время еще не все из указанных теорий восприняты обществом и реализованы государством.
Следует обратить внимание на то, как положения современных концепций нашли подтверждение при разработке и внедрении технологий государственного управления при проведении административной реформы в России. Концептуальное оформление административной реформы явилось правовой основой для создания нормативной базы по каждой из управленческих технологий как на федеральном, так и на региональном уровнях. К новым технологиям государственного управления, реализуемым в настоящее время в России, относим следующие.
1. Совершенствование структуры органов исполнительной власти; разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере контроля и надзора. В научной литературе справедливо отмечается, что совершенствование государственного управления представляется возможным только на основе усиления конституционно-правового режима [6, с. 15-25; 7, с. 129-130]. Цели государственного управления обуславливают и направления деятельности государства (его функции). Постулируется качественное выполнение исполнительной властью своих задач и функций. Поэтому функции исполнительной власти определены целями и функциями государственного управления. Они обуславливают необходимость создания соответствую-
щей управленческой структуры [7, с. 127-128]. В целях формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ, утверждена их трехзвенная структура: министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Также предусмотрено повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении государственно-правовых споров. Это обеспечивается внесением в законодательство изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства, а также упорядочение системы размещения судебных решений в сети Интернет.
2. Проведение стандартизации и регламентации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.
3. Внедрение технологии электронного правительства, перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид, создание многофункциональных центров, реализация принципа «одного окна».
4. Реформирование государственной службы, внедрение технологий кадрового обеспечения. Основными направлениями в этом являются: 1) формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; 2) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы; 3) повышение эффективности государственной службы РФ и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; 4) мониторинг общественного мнения об эффективности государствен-
ной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; 5) разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе; 6) проведение регулярных социологических исследований по оценке качества и результативности профессиональной деятельности госслужащих.
За последнее время в Российский Федерации внедрены управленческие процедуры конкурсного отбора и аттестации государственных служащих, сформирован кадровый резерв, конкретизированы квалификационные требования к ним. Однако система кадрового обеспечения государственной службы остается еще недостаточно эффективной. Причинами этого можно назвать: отсутствие четкой системы оценочных показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; недостаточная открытость государственной гражданской службы; слабая эффективность существующих механизмов стимулирования работников к исполнению обязанностей государственной службы. Указанные проблемы преимущественно связаны с несовершенством правовых механизмов реализации норм законодательства о государственной гражданской службе и недостаточным уровнем управления в сфере кадровой политики.
5.¡Совершенствование контрольно-надзорных функций. Как отмечается в научной литературе, слабым местом в государственном управлении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным наблюдением над управляемыми процессами, их изучением методами измерения и сравнения. Особое значение приобретают обратные связи в управленческих технологиях, достоверно отобра-
жающие результаты управляющих воздействий [1, с. 260]. В этой связи актуальной становится реализация современных принципов работы контрольных органов, включая введение практики публичной отчетности об итогах проверок и оптимизацию затрачиваемых на их проведение ресурсов.
6. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти. Одним из основных показателей совершенства управления, определяемых сопоставлением результатов управления и затрат ресурсов, является эффективность управления. Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации [8, с. 38].
7. Мониторинг деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению показателей социально-экономического развития государства и исполнению ими своих полномочий.
8. Внедрение принципов открытого правительства, включая систему общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти. При этом предусматривается отказ от формирования таких советов органами государственной власти и обязательное участие общественных палат в их формировании. Участие независимых экспертов в деятельности общественных советов является обязательным. В плане реализации «российской общественной инициативы» предусмотрено создание условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Ин-
тернет. Так, осуществлен механизм рассмотрения в Правительстве РФ предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес-сообщества.
9.|Внедрение института оценки регулирующего воздействия проектов с целью упрощения административных процедур для ведения бизнеса.
10.1 Управление по результатам -включает следующие элементы: 1) запуск системы стратегического планирования;
2) программно-целевое планирование;
3) внедрение бюджетирования, ориентированного на результат; 4) оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти.
11. Государственно-частное партнерство в социально-экономических сферах. Такое партнерство подразумевает взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера - с другой, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения. Оно направлено на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. Государственно-частное партнерство - это инновационный способ их привлечения, он включает менеджмент для финансирования и организации производства, предоставления населению общественных благ и услуг.
12. Создание федеральной контрактной системы, которая делает прозрачным проведение государственных закупок для государственных и муниципальных нужд.
13. Расширение аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. К таким видам деятельности, согласно концепции административной реформы, можно отнести внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организацию подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет.
14. Технологии противодействия коррупции.
Выводы.
Перечисленные управленческие технологии тесно взаимосвязаны между собой. Так, например, законодательно закреплено, что противодействие коррупции невозможно без осуществления мероприятий по таким направлениям: 1) совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности; 2) совершенствование системы государственного контроля и надзора; 3) развитие и внедрение механизмов саморегулирования в области профессиональной деятельности; 4) организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; 5) оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий; 6) обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов; 7) внедрение системы оценки регулирующего воздей-
ствия; 8) развитие механизмов досудебного обжалования решений административных органов. Предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, внедрение системы мониторинга реализации антикоррупционных программ. Таким образом, внедрение в государственное управление всех вышеперечисленных управленческих технологий способствует противодействию коррупции.
По каждой из перечисленных управленческих технологий на федеральном уровне создан государственный Интернет-портал. На нем представлена вся необходимая информация о конкретной технологии государственного управления (обоснование необходимости и последовательность ее реализации, нормативная правовая база, результаты мониторинга и т.п.). В настоящее время продолжается внедрение новых форм электронного государственного управления. Они в перспективе будут способствовать большей эффективности и открытости государственных структур.
Список использованной литературы
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. -М.: Омега-Л, 2004. - 301 с.
2. Вильсон В. Наука государственного управления (1887) // Классики теории государственного управления: американская школа / В. Вильсон, Джей Шафритц, Альберт Хайд. - М.: Изд-во Московского университета, 2003. - 800 с.
3. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. - М.: МГИМО(У) МИД России, 2008. - 548 с.
4. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2013. - 495 с.
5. Административное право России. Общая часть : учебник для вузов / под ред. С.А. Старостина. - М.: ИНФРА-М., 2010. - 506 с.
6. Старовойтов А.А. К вопросу о конституционном характере административной реформы / А.А. Старовойтов //
Управленческое консультирование. -2011. - № 1. - С. 15-25.
7. Кириленко В.П. Конституционное законодательство государств - участников СНГ: вопросы теории и практики / В.П. Кириленко, Е.В. Мандрыка. В 2 т. Т. 1. - Симферополь: АРИАЛ, 2010. - 224 с.
8. Государственное управление / под. ред. В.А. Козбаненко. - М.: Статут, 2000. - 912 с.
Статья поступила в редакцию 20.02.17
Научное издание
Министерство образования и науки Донецкой Народной Республики ГУ «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ»
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ИССЛЕДОВАНИЙ
VESTNIK OF INSTITUTE OF ECONOMIC RESEARCH
№ 1 - 2017
Оригинал-макет подготовлен редакционно-издательской группой ГУ «Институт экономических исследований»
Научные редакторы
Литературный редактор Компьютерная верстка
В.Н. Инякин, О.А. Ашурков
В.П. Журавский
Н.А. Алексейчук, Л.Н. Павлова
Ответственный за издание В.П. Журавский
Электронная версия журнала размещена на сайте http: //www.vestnik.econri.org
Подп. в печать 27.04.2017 г. Формат 60х84/8
Усл. печ. листов Заказ №
Тираж 100 экз.
Адрес редакции: 83048, г. Донецк, ул. Университетская, 77
Тел. 050 174 96 64, 095 466 00 88, 066 220 61 00 E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
Отпечатано ФЛП Кириенко С.Г. Свидетельство о государственной регистрации физического лица-предпринимателя № 15460 серия АА02 от 21.01.2016 г. 83014, г. Донецк, пр. Дзержинского, 55/105
