CC BY
23
институциональная перестройка системы подготовки кадров для экономики региона
С. а. ИВАНОВ,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института региональной экономики РАН, федеральный эксперт Национального фонда подготовки кадров
Не секрет, что главным тормозом развития российской экономики сегодня становится нехватка квалифицированной рабочей силы, специалистов, обладающих необходимым уровнем современных профессиональных знаний и навыков. По данным Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), для более чем половины российских компаний (52 %) проблема нехватки квалифицированных кадров является основным препятствием на пути развития бизнеса1. Кадровая проблема встает барьером и на пути иностранных инвестиций в Россию. По данным того же РСПП, наличие квалифицированного персонала — важнейший аргумент для большинства иностранных инвесторов (53 %) при принятии решения о вложении средств в российскую экономику.
Особый дефицит российские предприятия испытывают в специалистах (исполнителях высшей квалификации, специалистах линейных подразделений) и квалифицированных рабочих (табл. 1).
Но наряду с общим дефицитом рабочей силы, обусловленным в том числе и негативной демографической ситуацией, в российской экономике усугубляется проблема несоответствия уровня квалификации действующих работников требованиям работодателей (табл. 2).
Как следствие, в большинстве регионов России из года в год воспроизводится дисбаланс профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения на рынке труда. В числе факторов, влияющих на дисбаланс профессионально-квалификационной структуры рынка труда, можно
1 Доклад РСПП о взаимодействии бизнеса и власти в сфере реализации социально-экономической политики в 2007 году. Под общей ред. А. Н. Шохина. — М.: РСПП, 2007. С. 58.
20 -
назвать и не соответствующую потребностям экономики структуру подготовки кадров по уровням профессионального образования, низкий уровень качества подготовки специалистов.
Несмотря на принимаемые государством меры по мотивации молодежи к обучению по профессиям и специальностям технического профиля, особенно связанным с прорывными технологиями, приоритетными направлениями развития научно-технологического комплекса России, подготовка сегодня в вузах ведется преимущественно по группам специальностей гуманитарного профиля. В структуре выпуска студентов по 28 укрупненным группам специальностей высшего профессионального образования преобладают три группы: 080000 «Экономика и управление», 030000 «Гуманитарные науки», 050000 «Образование и педагогика». Эти три укрупненные группы специальностей составляют более 60 % от всего выпуска студентов. При этом на такие важные для современной экономики группы специальностей, как 200000 «Приборостроение и оптотехника», 160000 «Авиационная и ракетно-космическая техника», 240000 «Химическая и биотехнологии», 210000 «Электронная техника, радиотехника и связь», суммарно приходится менее четырех процентов.
Свою роль в воспроизводстве дефицита специалистов играет и относительно низкий уровень профессиональных знаний и навыков у выпускников образовательных учреждений, что вызывает обоснованные нарекания работодателей. Экспертный опрос, проведенный в 2005 г. специалистами Торгово-промышленной палаты Санкт-Петербурга под руководством автора, показал, что у работодателей особенно много нареканий вызывает уровень
Таблица 1
Удельный вес предприятий Российской Федерации, испытывающих дефицит в рабочей силе, %2
Категории работников Малые предприятия Средние предприятия Крупные предприятия
Специалисты высшего звена 19 13 8
Руководители функциональных подразделений 10 17 19
Руководители линейных подразделений 32 28 23
Исполнители высшей квалификации, специалисты функциональных подразделений 15 20 27
Исполнители высшей квалификации, специалисты линейных подразделений 43 37 39
Служащие, офисные работники, технические исполнители 2 15 30
Квалифицированные рабочие 83 77 63
Неквалифицированные рабочие 18 20 7
Таблица 2
Удельный вес предприятий РФ, на которых уровень квалификации работников соответствующей категории ниже требуемого, %3
Категории работников Промышленность Связь Строительство Торговля Транспорт Сфера деловых услуг
Функциональные руководители 7 16 7 6 5 7
Функциональные специалисты 10 8 10 8 11 11
Линейные руководители 16 12 17 9 13 16
Линейные специалисты 17 12 16 18 17 17
Служащие 11 10 8 12 12 18
Квалифицированные рабочие 19 11 21 21 19 9
подготовленности выпускников системы среднего профессионального образования. При этом помимо профессиональных знаний и навыков у начинающих специалистов ощущается дефицит функциональных навыков, необходимых личностных качеств 4. На рис. 1-3 показана доля работодателей, отмечающих различные виды недостатков у выпускников системы профессионального образования разного уровня, поступающих к ним на работу.
В условиях действия неблагоприятных демографических тенденций, снижающих потенциальный контингент обучающихся в системе профессионального образования, трудно поддающихся изменениям существующих установок родителей на получение детьми преимущественно высшего, как правило, гуманитарного, экономического или юридического образования, сохраняющегося разрыва между содержанием образования и квалификационными требованиями работодателей все яснее становится необходимость нового этапа
2 Спрос на рабочую силу — мнение работодателей. Информационный бюллетень. — М.: ГУ—ВШЭ, 2006. С. 8.
3 Там же, с. 30.
4 Под функциональными навыками понимаются сквозные на-
выки, необходимые работнику независимо от профессии: умение планировать свою деятельность, быстро принимать решения, умение работать в команде, организаторские способности, стремление к саморазвитию и пр.
серьезной, глубокой перестройки системы подготовки кадров на всех уровнях.
Нельзя сказать, что тема перестройки системы профессионального образования является для всех, кто так или иначе связан с вопросами подготовки кадров, чем-то новым, неожиданным. С начала 1990-х гг. российское образование вообще и профессиональное образование в частности пережило уже не один этап такой перестройки, менялись лишь их названия: «реформирование», «модернизация», «оптимизация». И сделано было, в общем-то, немало. Были разработаны новые модели образовательных стандартов, стали внедряться современные методики обучения (проблемное обучение, проектный метод, модерация, обучение на основе кейсов и пр.), в профессиональном образовании получила развитие система социального партнерства. В системе высшего образования активно внедряются механизмы, обусловленные требованиями «Болонского процесса», а на систему начального и среднего профессионального образования все большее влияние оказывает «Копенгагенский процесс» 5.
5 Установки Европейского союза, принятые в отношении профессионального образования (довузовской ступени) и образования взрослых: введение единых требований к профессиональному образованию средней ступени, создание европейской рамки квалификаций, развитие системы дополнительного образования взрослых (образования в течение жизни).
58,3
58,3
66,7 66,7
41,7
8,3
их
80 70 60 50 40 30 20 10 0
78,4
64,3
57,1
71,4
28,6
0,0
Рис. 1. Выпускники системы НПО
100 80 60 40 20
Рис. 3. Выпускники системы вузов Уровень подготовки выпускников
81,8
72,7
72,7
63,6
36,4
0,0
1 Узость общего кругозора
2 Недостаток профессиональных знаний
3 Нехватка профессиональных навыков
4 Неразвитость функциональных навыков
5 Невысокие личностные качества
6 Недостатков нет, все устраивает
Рис. 2. Выпускники системы СПО
Сегодня на повестку дня в кадровой политике выходят новые проблемы, решить которые будет невозможно без проведения серьезной институциональной перестройки всей системы профессионального образования. Что мы понимаем под институциональной перестройкой этой системы? Прежде всего, разберемся по существу, что включает в себя понятие «система профессионального образования».
Федеральный закон «Об образовании» выделяет следующие субъекты системы образования: во-первых, образовательные учреждения, а также организации, имеющие в своем составе подразделения, осуществляющие образовательную деятельность; во-вторых, органы управления образованием; в-третьих, подведомственные органам управления образованием учреждения (учебно-методические центры, институты повышения квалификации и пр.). Последние выступают, по сути дела, инфраструктурными элементами этой системы. Предметом взаимодействия субъектов образовательной системы являются нормативные, регулирующие, методические и пр. документы, обеспечивающие достижение заявленных федеральных и региональных приоритетов развития образования: качества, доступности, вариативности и т. д. Одним из важнейших признаков любой системы является наличие связей между составляющими ее элементами. Поэтому закон подчеркивает, что между выделенными им составляющими системы осуществляется
«взаимодеиствие»
6
6 Ст. 8 Закона РФ от 10 июля 1992г. № 3266-1 «Об образовании» (с изменениями от 24 декабря 1993 г., 13 января 1996 г., 16 ноября 1997г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля,
Рассматривая профессиональное образование как систему более низкого уровня по сравнению с образованием вообще, мы можем выделить следующие ее структурообразующие элементы.
Прежде всего, в нее входят образовательные учреждения, осуществляющие реализацию программ различного уровня: начального, среднего, высшего, дополнительного профессионального образования (далее, соответственно, — НПО, СПО, ВПО, ДПО). Во-вторых, эта система включает учреждения, подведомственные региональным органам управления образованием (методические центры, институты повышения квалификации и пр.) и обеспечивающие функционирование образовательных учреждении. В-третьих, в нее входят сами органы управления образованием, являющиеся подразделениями государственных или муниципальных органов власти, а также органы т. н. «государственно-общественного управления» (управленческие, консультативные, попечительские и др. советы). Именно эти три элемента образуют субъектную структуру региональных систем профессионального образования и подготовки кадров.
Нормативные, регулирующие и методические документы (профессиональные и образовательные стандарты, учебно-программная документация, положения об аттестации, аккредитации образовательных учреждении и т. д.), несомненно, представляют собои важную часть системы профессионального образования, но, строго говоря, они не являются элементом ее субъектной структуры. Собственно структура (от латинского «structure») предполагает не только наличие определенных элементов, составных частеи, но и соответствующие связи, взаимодеиствие, отношения между этими элементами как составными частями системы7. Отношения в системе профессионального образования складываются в первую очередь именно между тремя выделенными нами группами субъектов. А документы, регулирующие эти отношения, явля-
21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002г., 10 января, 7 июля, 8, 23 декабря 2003г., 5 марта, 30 июня, 20 июля, 22 августа, 29 декабря 2004г., 9 мая, 18, 21 июля, 31 декабря 2005 г., 16 марта, 6 июля, 3 ноября, 5, 28, 29 декабря 2006г., 6 января, 5, 9 февраля, 20 апреля, 26, 30 июня, 21 июля, 18, 24 октября, 1 декабря 2007 г., 28 февраля 2008г.
7 Большая советская энциклопедия. Изд. 2-у. т. 41. С. 154
1
2
3
2
3
4
5
6
0
1
2
3
4
5
6
ются продуктом деятельности самих этих субъектов и потому они не могут отождествляться с элементами субъектной структуры системы профессионального образования.
Выделив, таким образом, три основные группы структурных элементов региональной системы профессионального образования и подготовки кадров, мы можем теперь определить содержание процесса ее институциональной перестройки.
В общем виде институциональную перестройку системы профессионального образования и подготовки кадров для экономики региона можно определить как процесс реструктуризации субъектов этой системы, изменение их функций, а также их места и роли в системе отношений как между собой, так и с внешней средой. Под внешней средой мы в данном случае понимаем прежде всего региональный рынок труда, работодателей, являющихся одновременно заказчиками и потребителями основного «продукта» системы подготовки кадров — выпускников, органы службы занятости, заказывающие образовательные услуги для безработных, а также население (в первую очередь молодежь), ориентированное на пользование образовательными услугами.
Реструктуризация сети учреждений подготовки кадров, включающая изменение их территориального размещения через слияние, присоединение одного к другому, создание многоуровневых образовательных учреждений, в том числе университетских комплексов, способствует концентрации ресурсов системы профессионального образования. Реструктуризация самих образовательных учреждений способствует оптимизации профилей и объемов подготовки, интеграции образовательных программ и, в конечном счете, повышению качества подготовки обучающихся. При этом реструктуризация образовательных учреждений может осуществляться как путем преобразования их из одного вида в другой (например, из профессиональных училищ в профессиональные лицеи с повышенным уровнем образования), так и за счет открытия в регионе новых типов учреждений подготовки и переподготовки кадров (многопрофильных ресурсных центров, технопарков, центров трансфера технологий и пр.). Процесс реструктуризации инфраструктурных учреждений системы подготовки кадров предполагает создание и развитие центров изучения и прогнозирования рынка труда, институтов повышения квалификации преподавателей, методических служб, центров сертификации персонала предприятий и выпускников системы профессионального образования и пр. Важным направлением реструктуризации является
институциональная перестройка системы управления профессиональным образованием и подготовки кадров. Она требует серьезных структурных и функциональных изменений регионального органа управления профессиональным образованием и подготовки кадров, перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти, предоставления большей автономии образовательным учреждениям, формирования системы государственно-общественного управления с участием социальных партнеров: работодателей, органов муниципальной власти, общественных организаций.
Таким образом, в целом можно выделить три ключевых направления институциональной перестройки региональной системы профессионального образования и подготовки кадров:
1) реструктуризацию сети образовательных учреждений и самих этих учреждений;
2) реструктуризацию инфраструктуры системы профессионального образования и подготовки кадров;
3) реструктуризацию системы управления профессиональным образованием и подготовкой кадров.
Важнейшим и, пожалуй, наиболее сложным направлением институциональной перестройки региональной системы профессионального образования и подготовки кадров является реструктуризация сети образовательных учреждений и самих образовательных учреждений. Необходимость этого, как мы уже отмечали, диктуется многими факторами: сложной демографической ситуацией, необходимостью концентрации финансовых материальных и прочих ресурсов региона и другими. Сложность этого процесса обусловлена в первую очередь тем, что реструктуризация образовательных учреждений, изменение их территориального размещения затрагивает интересы многих групп регионального и локального социумов: работников реорганизуемых образовательных учреждений и их руководителей, предприятий, сотрудничающих с этими образовательными учреждениями, администраций муниципальных образований, где расположены реорганизуемые образовательные учреждения. Отмечая это, мы хотим тем самым подчеркнуть, что процесс принятия решения о реструктуризации образовательных учреждений должен готовиться и проводиться в обстановке открытости и базироваться на объективных и понятных критериях.
В целом, реструктуризация сети учреждений профессионального образования и подготовки кад-
- 23
ров предполагает решение следующих принципиальных задач:
1) оптимизацию сети учреждений с точки зрения профессионально-квалификационной структуры подготовки кадров рабочих и специалистов с учетом потребностей регионального и местного рынков труда;
2) оптимизацию сети учреждений с точки зрения эффективности управления имеющимися ресурсами: учебно-материальной базы, кадрового потенциала, финансовых средств, методического и программного обеспечения;
3) оптимизацию сети учреждений с точки зрения обеспечения большей доступности для потенциального контингента обучающихся: территориальной доступности, доступности программ разного уровня, доступности образования для различных, в том числе социально ослабленных категорий молодежи.
Основными формами реорганизации, которые сегодня позволяет использовать федеральное законодательство в отношении учреждений профессионального образования, являются:
• создание университетского комплекса путем присоединения к вузу учреждений НПО, СПО;
• присоединение или слияние учреждений НПО и СПО;
• слияние или присоединение учреждения к учреждению одного уровня (НПО, СПО);
• объединение образовательных учреждений с реорганизацией одного или нескольких из них в филиалы.
Среди новых типов образовательных учреждений, которые могут возникать в ходе реструктуризации, могут быть:
• многоуровневые образовательные учреждения (комплексы);
• ресурсные центры коллективного пользования (профильные и многопрофильные);
• учебные центры профессиональной подготовки и переподготовки;
• учебно-производственные центры обучения и переобучения взрослых на базе учреждений профессионального образования или имеющие статус корпоративных учебных центров (университетов).
Расширение сети учебных центров для обучения и переобучения взрослых является необходимым условием формирования в регионах системы непрерывного профессионального образования. Создание центров для обучения и переобучения взрослых целесообразно осуществлять в рамках соответствующих производственных и научно-производственных кластеров, формирующихся в
?4 -
24 НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕ
настоящее время в большинстве регионов России. Переподготовка и повышение квалификации в этих учебных центрах должны вестись по модульным программам с обязательной сертификацией квалификации работника и с указанием перечня профессиональных модулей, подтверждаемых сертификатом. Сертификаты ресурсных центров могли бы стать основанием для установления дополнительного вознаграждения работникам, занятым в соответствующих кластерах.
Важным направлением институциональных преобразований системы профессионального образования и подготовки кадров является перестройка и развитие учреждений, обеспечивающих и поддерживающих сам образовательный процесс подготовки кадров. Речь идет о создании и модернизации региональных центров изучения рынка труда, маркетинговых служб, центров качества, учебно-методических центров системы профессионального образования, институтов повышения квалификации, центров сертификации квалификаций работающего персонала и выпускников учреждений профессионального образования и подготовки кадров и пр. При этом перестройка этих учреждений должна также сопровождаться изменением и расширением их функций, быть ориентированной на использование появившихся в последнее время инновационных инструментов управления качеством подготовки рабочей силы и специалистов.
Среди этих инструментов, появившихся в последнее время, следует назвать прежде всего утвержденный Российским союзом промышленников и предпринимателей в июле 2007 г. новый макет профессионального стандарта8, который в соответствии с Соглашением9 между РСПП и Минобрнауки РФ будет использоваться «как основа для создания соответствующих государственных образовательных стандартов и профессиональных образовательных программ»; новую национальную рамку квалификаций РФ (НРК РФ), проект которой разработан ФИРО и которая сопряжена как с Европейской рамкой квалификаций (EQF), так и с уровнями формального образования современной российской системы образования; «Рекомендации по созданию регионального Центра сертификации персонала», разработанные под эгидой Национального фонда подготовки кадров10; модель
8 Макет профессионального стандарта. Утвержден распоряжением Президента РСПП № ПР-46 от 28 июня 2007 г.
9 Соглашение о взаимодействии между РСПП и Минобрнауки РФ от 25 июня 2007 г.
10 Н. Д. Машукова, Н. Ю. Посталюк, Г. В. Николаева, Ю. Б. Аще-улов. Система добровольной сертификации персонала в Российской Федерации: модели и механизмы / Под общей ред. Н. Д. Ма-шуковой — М., 2006.
третьего поколения Федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) для системы профессионального образования, предполагающих разработку уже на уровне региона основной профессиональной образовательной программы (ОПОП) с включением в нее соответствующего набора профессиональных модулей и последующей сертификацией выпускников с участием работодателей.
Использование всех этих инструментов открывает новые возможности влияния субъектов региональной экономики на содержание профессионального образования и подготовки кадров.
Весьма важным направлением институциональной перестройки региональной системы профессионального образования и подготовки кадров является оптимизация управления этой системой. Она должна включать прежде всего организационно-функциональную и структурную перестройку органов управления реализацией кадровой политики региона, развитие государственно-общественных форм управления системой профессионального образования и подготовки кадров.
В контексте организационно-функциональной перестройки перед регионами встает задача изменения в первую очередь структуры и функций органов управления кадровым потенциалом региона, системой профессионального образования и подготовки кадров. В значительной степени решение этой задачи будет обусловлено успешностью решения другого, не менее сложного вопроса. Он заключается в перераспределении полномочий между региональным и муниципальными органами управления профессиональным образованием, включении работодателей в процесс выработки и реализации региональной кадровой политики. В отношении государственных учреждений начального и среднего профессионального образования речь может идти в первую очередь о делегировании муниципальным образованиям права назначать руководителей этих учреждений, формировать проект муниципального заказа на подготовку кадров и прочее. Инс-
титуциональный аспект оптимизации управления региональной системой подготовки кадров должен включать развитие государственно-общественных форм управления: создание с участием социальных партнеров консультативных советов по кадровой политике и профессиональному образованию как на уровне региона, так и в муниципальных образованиях. Определенный опыт в этом плане уже накоплен в Новгородской, Ленинградской, Смоленской областях, Республике Коми, Республике Марий Эл и ряде других субъектов Российской Федерации.
В заключение следует отметить, что институциональная перестройка региональных систем подготовки кадров должна войти сегодня в число приори -тетных стратегических задач органов разработки и реализации кадровой политики субъектов Российской Федерации. От ее решения в значительной степени будет зависеть как экономическое развитие региона, так и социальная обстановка, социальная стабильность в регионе. Масштабность, сложность, многоаспектность проблемы институциональной перестройки региональных систем подготовки кадров требуют решать ее только во взаимодействии власти с работодателями, местными сообществами, субъектами системы профессионального образования и подготовки кадров. Дополнительные возможности для решения этой проблемы открываются с появлением в нашей стране новых инновационных инструментов управления качеством рабочей силы, влияния работодателей на содержание профессионального образования и систему подготовки кадров. Права, которые получают сегодня регионы в вопросах инициативной разработки профессиональных стандартов, основных профессиональных образовательных программ, вносят новый контекст в процесс институциональной перестройки системы подготовки кадров, выводят на новый уровень взаимодействие всех социальных партнеров этой системы, мотивируя их на более тесное сотрудничество и совместное решение кадровых проблем экономики региона.
