CC BY
64
Москвин Д.Е.
Институциональная неопределенность как результат трансформации
политической системы в России
В современной России детерминирующим фактором трансформации политической системы становится институциональная неопределенность. Данная категория выпадает из сферы политологических исследований1. И это тем более странно, что классик транзитологии А.Пшеворский при определении демократии рассматривает неопределенность как ее ключевую характеристику2.
Основная проблема при изучении политических институтов в России заключается в том, что исследователи исходят из модернизационной парадигмы (или ее транзитологического варианта), разработанной Т.Парсонсом, С. Хантингтоном, Ш.Эйзенштадтом, У.Ростоу, позже Ф.Шмиттером, А.Пшеворским и др. Многие исследователи не без оснований указывали, что в современном мире модернизация оказывается тесно связана с вестернизацией - процессом импортирования западных норм, ценностей и институтов в традиционные культуры не-западного мира, с их быстрым и необратимым укоренением. Оказалось, чтобы соответствовать критериям модернизации, необходимо развивать рыночные механизмы в экономике, предоставлять политические свободы гражданам, учреждать выборные органы власти. Таким образом, теория модернизации оказалась теорией вестернизации и одновременно демократизации. Вот почему часть теоретиков отказалась причислять социалистический блок и, прежде всего, СССР к числу стран, прошедших модернизацию.
Изменение терминологии и развитие теории транзитологии мало, что изменили в интерпретации реальности ученым сообществом. Была принята идея поливариативности перехода от авторитаризма к демократии, что выразилось в попытках найти эндогенные и экзогенные факторы, влияющие на тип перехода. Транзитология сконцентрировала внимание на «драматургии перехода», на его темпах, перекосах, задержках и пр. Другими словами, транзитология оказалась тесно связана с субъективными оценками исследователя, его идеалами и желаниями. Например, описывая категорию «демократия», А.Пшеворский не дает ссылок на предшествующих классиков, предпочитая опираться на работы своих современников либо же молчаливо обходить вопрос обоснованности тех или иных суждений в методологическом плане, делая упор на их логическую доказуемость. При этом так и осталось неопределенным, что есть «реальная демократия», какой институциональный каркас ей необходим, может ли транзитологическая теория описать все процессы в российской системе.
Конечно, если придерживаться позиции Ф.Закарии, что «мы живем в эпоху демократии» и «из формы правления демократия превратилась в образ жизни»3, то приходится признать, что Россия вновь оказалась на периферии демократизирующегося мира. Однако справедливости ради надо отметить, что сущностная оспариваемость категории «демократия» не позволяет ни одной из
1 Поисковая система Google.ru на запрос «институциональная неопределенность» (по состоянию на 27.04.2005) дает 19 ссылок, из которых 2 - публикации автора данной статьи, несколько ссылок - по экономике и истории становления индустриального общества, а также об институциональной неопределенности в семиотике.
2 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в восточной Европе и Латинской Америке. М., 2000. С. 31.
3 Закария Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за ее пределами. М., 2004. С. 2.
политических сторон утверждать, что то или иное действие является демократическим/антидемократическим.
Из вышесказанного отнюдь не следует, что демократия чужда для России и не имеет права на существование; что лучше идти своим путем, нежели заимствовать политический опыт и институты Запада. Речь идет о том, что применение транзитологической, модернизационной парадигмы к происходящим с российской политической системой процессам является во многом ошибочным. Как справедливо отмечает Карл Шмитт, западноевропейская демократия уже в самом своем начале «не имела никакого политического содержания и была только формой организации»4, поэтому смысловое содержание категории «демократия» содержит в себе манипулятивный потенциал, позволяющий признать демократическим любое общество.
Однако неоспоримость происходящих в России системных изменений в начале 1990-х гг. - факт исторический и давно изучаемый всеми общественными науками. Но при этом так и не выработалось общего понимания, что происходит с российской политической системой и каким термином можно обозначить весь комплекс изменений. И здесь, на мой взгляд, уместно использовать понятие «трансформация».
Теорию трансформизма возводят еще к XVIII в., называя среди ее родоначальников Д. Дидро, Ж.Ламетри, К.Гельвеция, П.Гольбаха. Изначально трансформизм был «системой взглядов об изменчивости и превращении одних видов форм организмов в другие под влиянием природных факторов»5. Затем эта теория переродилась в эволюционистский подход и нашла свое продолжение, прежде всего, в биологии и психологии. В социальные науки категория «трансформация» вошла с началом изучения общественных систем, находящихся в процессе изменения и преобразования. Как отмечает, Клаус фон Бойме, «крах реального социализма поставил исследования трансформаций буквально на поток»6. Однако большинство исследователей воспринимают этот термин как синоним «политических изменений», «эволюции», «преобразований» и пр., что соответствует его этимологии. Наибольшее распространение он получил в российской политической науке и в той части западной транзитологии, которая изучает постсоветское общество. Очень удачен в этом отношении подход В.Гельмана, который для анализа транзитов, прерванных на определенном этапе и затянувшихся во времени, предложил использовать категорию «переход с открытым финалом»7.
В западной политической науке сформировались свои подходы к теории трансформации. Так, Самюэль Хантингтон выделяет трансформацию в отдельный вариант демократизации авторитарной системы, отделяя ее от таких способов смены власти, как замещение, замена, интервенция. Для него трансформация имеет место, когда «правящая элита берет на себя инициативу установления демократии»8. Видимо, сам Хантингтон видел в термине «трансформация» нечто большее, чем частный случай демократического транзита. Не даром из 35 стран, переживающих «третью волну демократизации», 27 он отнес к трансформирующимся (16 - трансформация и 11 -
замещение, которое, по словам теоретика, с трудом отделимо от трансформации и чаще
9\
всего ею же и является ).
4 Шмит К. Политическая теология. М., 2000. С. 168.
5 Социологический энциклопедический словарь. Редактор-координатор: академик РАН Г.В. Осипов. М., 1998. С. 374.
6 Бойме К., фон. Теория трансформации — новая междисциплинарная отрасль знания? // Государство и право. 1994. № 7. С. 148.
7 Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. М., 1999.
8 Samuel P. Huntington. The Third Wave: Democratization in the Late Nwentieth Century. University of Oklahoma Press: Norman and London, 1993. Р. 114.
9 Samuel P. Huntington Op. Cit. Р. 124.
С 1990-х гг. некоторые исследователи, например, С.Терри, Ф.Шмиттер, К.Л.Карл и В.Банс, «признавая в принципе необходимость рассмотрения процессов, идущих в посткоммунистических странах, как одного из составных элементов общемирового феномена поставторитарных перемен, подчеркивают существование серьезных аналитических трудностей при сопоставлении этих процессов с демократическим развитием в других регионах мира»10. Отсюда и желание преодолеть ограниченность транзитологической парадигмы, и найти новые подходы к анализу политической реальности. Оказалось, что демократизация может быть лишь начальным этапом трансформации, когда происходит демонтаж авторитарной системы и закладываются основы рыночной экономики. Но за этим этапом может последовать любой другой (свидетельство окончательного отказа от однолинейности развития истории). «Ликвидация прежних структур отнюдь не означала одновременных институциональных изменений - формирования демократических политических систем с парламентами, партиями, открытыми выборами, самостоятельными ветвями власти и независимыми судебными процедурами, полной гласностью и т.д.»11 На этот же факт обратил свое внимание и Адам Пшеворский, утверждая, что «устойчивая демократия есть только один из возможных исходов процесса разрушения авторитарных
режимов»12.
Таким образом, категория «трансформация политической системы» обладает серьезным методологическим значением. Под нею следует понимать зависимое от эндогенных и экзогенных факторов преобразование одной системы в другую, в ходе которого вектор изменений может поменяться, а конечный результат не может быть предопределен изначально. Началом трансформации мы предлагаем считать провозглашение частью политической элиты или властью в целом необходимости структурных изменений в политике, экономике и социальной жизни, что выражается в установлении принципиально нового институционального каркаса. Это должно быть подкреплено согласием большинства граждан страны (что может найти отражение, к примеру, в учредительных выборах, принятии Конституции, референдуме). Завершение трансформации - это достижение политической системой состояния устойчивого функционирования, когда ее характеристики и свойства не сводимы к прошлому состоянию системы, и нет возможности быстрого возврата к нему.
В условиях, когда профессиональное сообщество сконцентрировалось на решении вопроса о фазах и разновидностях транзита, ожидая неизбежности прихода «западной демократии» в не западную политику, из политологического дискурса постепенно исчезла категория «институционализация». Это в свою очередь породило массу эмпирических и выстроенных на их базе теоретических изысканий о видах и подвидах демократии, о «мутациях» институтов в «неправильной» российской демократии и т.д. К этому прибавляется еще одна проблема - отсутствие четкой интерпретации категории «политический институт». Так, сегодня в отечественной науке распространена следующая точка зрения. Институт - «модель системы отношений и общения людей..., опирающаяся на совместные ценности, рациональные нормы», а также «организационная форма объединения людей в особую ассоциацию»13. Таким образом, политический институт одновременно организация и
10 Вайнштейн Г.И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна. 2001. С. 137.
11 Яжборовская И. Политологические подходы к проблематике трансформации общественного устройства в странах Центральной и Юго-Восточной Европы // Международный исторический журнал. 2000. №7. http://www.history.machaon.ru/all/index.html
12 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 2000. С. 62.
13 Категории политической науки. М., 2002. С. 267.
правила, установления, по которым эта организация функционирует. Данный подход порождает сложности в научном объяснении происходящего, поскольку остается невыясненным, какая из характеристик института первична, какая из них принципиальна при развитии политической системы. Например, если в России существует парламент и партии, которые функционируют в режиме периодических выборов, означает ли это, что институционализация западной модели демократии завершена, а дальше идут лишь некие внутренние процессы «мимикрии» и «мутации»? И является ли в данном случае отмена выборов - отказом от демократического транзита?
Примечательно, что подобная дихотомия характерна и для западной политической науки. Институты рассматриваются практически повсеместно как ключевой элемент политической системы, выполняющий строго определенные функции. Например, Г.Алмонд и Дж.Пауэлл определяют систему как «совокупность институтов (таких, как парламенты, бюрократии и суды), которые формулируют и воплощают в жизнь коллективные цели общества или существующих в нем групп»14. Здесь не идет речь ни о правилах, ни о принципах осуществления политики. В то же время другой классик академической политологии в США Эндрю Хейвуд, напротив, полагает, что институт - это «свод установлений и правил, обеспечивающих правильное и предсказуемое поведение»15, т.е. «правила игры», которые политологии, видимо, изучать не следует (в работе Э.Хейвуда не нашлось места институциональному аспекту).
Весьма своеобразную концепцию еще в 1960-х гг. разработал С. Хантингтон. По его мнению, об институтах следует говорить только в сложных («многосоставных» в групповом плане) социумах, где ярко выражен конфликт интересов и целей, а институты призваны обеспечивать разрешение этих разногласий, а также являются «атлантами», поддерживающими общность внутри социума16. Другими словами, любое общественное состояние, чтобы быть стабильным, должно быть институциализировано. При этом институты «как устойчивые, значимые и воспроизводящиеся формы поведения»17 нацелены на обеспечение, в том числе организационного порядка, поскольку организация (будь то политическая, социальная или любая иная) всегда действует либо согласно, либо вопреки общепринятым установлениям.
В 1990-х гг. на Западе было написано большое количество работ, посвященных неоинституциональному анализу, когда функционирование и роль институтов изучается с помощью методов неоклассической экономической теории, используя категориальный аппарат макроэкономики, и теории игр. Представители данного направления - Дж.Бьюкенен, Д.Норт, Э.Остром, Р.Коуз - произвели принципиальное разделение между институтами, понимаемыми как «правила игры» - «созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»18, и организациями, которые в этих рамках функционируют и стремятся к общей для объединенного человеческого коллектива цели. Оба явления призваны структурировать человеческую жизнь и тесно взаимосвязаны, что и порождает иллюзию об их единстве. Однако нормативное ограничение является первичным по отношению к политическим организациям, что отмечает В.Гельман: «Именно правила определяют характер игры, устанавливая способы взаимодействия между акторами и
14Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. Учебное пособие. М., 2002. С. 38.
15Хейвуд Э. Политология. М., 2005. С. 19.
16Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 31.
17 Там же. С. 32.
18 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 17.
вводя ограничения на использование ими ресурсов и стратегий в борьбе за достижение и/или удержание власти»19.
Существует принципиальное различие между организационными формами и «правилами политической игры», как есть различие между футбольной командой и правилами игры в футбол. Они взаимосвязаны, но не сводятся к чему-то единому.
Если речь идет о коллективных ассоциациях с политическими целями и
функциями, то следует говорить о субъектах политики. Под ними я понимаю авторов,
которые контролируют власть или стремятся к контролю над нею, пытаются оказать
влияние на принятие конкретных властных решений. Как замечает К.Лефор, «то, что
20
называется «действием», не является действием, когда нет действующих лиц» . Распространенная в настоящее время интерпретация «политического института» как организации лишает политический процесс субъектности, ставя под сомнение сам факт его существования. Кроме индивида как единственного субъекта не остается больше никого и ничего, способного к деятельности; все организационные, коллективные формы превращаются в институты (в социологической или политологической интерпретации). Характеристика же институтов как субъектов политического действия является семантической перегруженностью. Таким образом, выборы - это институт, а партия - субъект. И изучать их следует как различные, хотя и взаимосвязанные политические феномены.
Опираясь на институциональный минимум Р.Даля, можно выделить следующие институты, которые легли в основу системной трансформации в России: периодические, честные, соревновательные выборы должностных лиц, свобода выражения, доступ к альтернативным источникам информации, автономия политических организаций, право представительства и пр. Исходя из обозначенной выше категориальной интерпретации, их становление - институционализацию - можно определить как процесс, посредством которого правила, нормы и в конечном итоге процедуры (т.е. некоторые политические акты) приобретают устойчивость и воспринимаются основными субъектами политического процесса как единственно допустимые (хотя и не единственно возможные). Следует, наверное, обратить внимание не только на институционализацию как процесс создания и укоренения институтов, но и на их устойчивость и способность адаптироваться к меняющимся условиям, в итоге меняя их под себя. И не даром А.Пшеворский отмечает, что «решающим шагом на пути к демократическому государству является передача власти от групп лиц своду правил»21. И в перспективе, доводя до логического завершения данную идею, можно сделать вывод, что демократизация по характеру своего протекания означает институционализацию.
Поскольку институт есть правило, то его кто-то должен установить. Особенность трансформации в России, впрочем, как и в ряде стран Центральной Европы, в том, что институционализация протекала через условное заключение «институциональных пактов», когда система институтов принимается основными субъектами вопреки их собственной политической выгоде22. Таким пактом служит конституция. И, кстати, не даром М.Дюверже уделяет пристальное внимание сопоставлению конституций и
19 Россия регионов: трансформация политических режимов. Общ. ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000. С. 24.
20 Лефор К. Политические очерки (XIX - XX века). М., 2000. С. 70.
21 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в восточной Европе и Латинской Америке. М., 2000. С. 33.
22 Пшеворский А. Указ. Соч. С. 45.
институтов как искусственной, но рациональной природы политического с одной
23
стороны, и естественной, имманентной - с другой .
Конституция РФ 1993 г. утвердила новые институты в качестве основы политической системы страны, но право и политический факт оказались на разных полюсах, другими словами, произошла формализация институтов. Однако, как я отметил выше, трансформация характеризуются не однолинейной, а поливекторной направленностью. В результате институционализация в России, параметры которой были заданы конституцией, привела к институциональной неопределенности, когда основные субъекты не находят компромисса относительно политических и поведенческих процедур и правил, а последние постоянно меняются и могут носить спорадический характер. Частотность изменения выборного законодательства (под каждые общефедеральные выборы менялся весь пакет законов, их регулирующих); переход общефедеральных телевизионных СМИ, употребляя терминологию Президента В.Путина, из-под «неограниченного контроля олигархических группировок» под ограниченный контроль государственной бюрократии; отсутствие автономии политических партий, выражаемое в постоянных попытках «перекроить» партийный спектр путем законодательного регулирования численности, наименования партий; сокращения каналов выражения оппозиционных настроений вплоть до уголовного преследования - перечень можно продолжать, - говорит о крайней неустойчивости всей институциональной структуры российской политической системы.
Вектор трансформации постоянно изменяется, целью становится системная стабильность и политический порядок, понимаемые как четко установленные «правила игры». Отсутствие институциональной структуры ввергает систему в кризис, когда каждый субъект устанавливает и пытается навязать свои правила, а побеждает в итоге сильнейший (некое подобие «естественного состояния» и «войны всех против всех»). И это логика любой трансформации. По мнению польского реформатора, стоявшего у истоков экономической и политической трансформации, Лешека Бальцеровича, трансформация есть «масштабный переход от одного стабильного общественного состояния к иному потенциально стабильному состоянию»24.
Институциональная неопределенность стала «ахиллесовой пятой» российской трансформации. И речь идет, в том числе о тех заблуждениях, в которых запуталась отечественная политическая наука, соединяющая в институте «правила игры» и организационные формы. В результате политическая наук теряет свой когнитивный смысл, место анализа занимает политический комментарий, исчезает этическая компонента науки.
Несмотря на кажущуюся политическую стабильность в последние 5 лет, действия основного (если не единственного) субъекта российской политической жизни показывают, что четких представлений о наборе необходимых для развития страны политических институтов у этого субъекта нет. В этой связи примечательны выступления высших руководителей, которые могут одновременно говорить о неизбежности наступления демократии и грустить о советском прошлом; примечательны принимаемые законы, которые, с одной стороны, идут в логике развития институтов западной демократии (муниципальная реформа, суд присяжных), а с другой стороны, ограничивают до минимума выборность органов власти и право выразить свое мнение относительно политики в стране (законы о референдуме, митингах и демонстрациях).
23 Дюверже М. Политические институты и конституционное право // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. II. М., 1997. С. 645.
24 Бальцерович Л. Социализм, капитализм, трансформация: Очерки на рубеже эпох. М., 1998. С. 153.
Более того, сам факт того, что институциональный вопрос так и не исчез из политического дискурса (хотя и был монополизирован, используя терминологию Л. Шевцовой, «правящей моносубъектностью») есть свидетельство институциональной неопределенности. Спор продолжается, причем в латентной форме, когда публичная политика25 как явление исчезла из российской действительности, а основные политические силы и отдельные государственные деятели предпочитают в официальных выступлениях (особенно за рубежом) придерживаться демократических взглядов, а кулуарно и иногда в целях создания «информационного повода» говорить о необходимости вернуться к прежним политическим практикам.
Одним из факторов, усугубляющих институциональную неопределенность, является возможность расширительного толкования Конституции, которым обладает не только и даже не столько Конституционный Суд РФ, сколько президент и его администрация. Приход к власти В. Путина ознаменовался пересмотром роли и места полномочных представителей президента, созданием федеральных округов; затем -реформирование Совета Федерации и созданием Государственного Совета, а позже -отказ от выборности региональной исполнительной власти и изменением порядка формирования Государственной Думы. И ни в одном из случаев Конституция нарушена не была.
Институциональная неопределенность находит яркое выражение в общественном мнении. Так, по ежегодно проводимым опросам Левада - Центра, лишь каждый десятый считает «право избирать своих представителей в органы власти» наиболее важным правом человека (респондент мог выбрать несколько вариантов, отвечая на вопрос «Какие из прав человека наиболее важны?»)26. В этой связи совершенно логично, что легитимность института выборов в глазах общественности достаточно низкая: только около 40% россиян отнеслись положительно к избирательной реформе В. Путина в конце 2004 г. и лишь 27% усмотрели в ней способ развития демократии и народовластия27. Но при этом, по тем же опросам, подавляющее большинство желает жить в социальном государстве, где всем будут предоставлены бесплатные медицинские и образовательные услуги, пособия и помощь от государства. И понимания, что социальное государство возможно только при наличии определенного институционального каркаса, в общественном сознании, очевидно, нет.
Поэтому кажется совершенно логичным, что в последние годы происходит отказ от декларативности тех или иных институтов - их просто ликвидируют (выборы, свобода слова, принципы автономности и т.д.). И это, с одной стороны, выход, позволяющий поддерживать некоторый уровень упорядоченности системы, но с другой стороны, при всем разнообразии групповых интересов и целей в российском обществе такая тактика приводит к росту конфликтности, которая на определенном уровне станет неконтролируемой в силу как раз отсутствия необходимых для этого институтов. И рост количества групп радикально настроенной молодежи в крупных городах России тому подтверждение.
Трансформация российской политической системы продолжается, и институциональная неопределенность есть пока что ее промежуточный результат, влияющий на дальнейшие политические изменения и определяющий будущее страны. Для преодоления этой неопределенности сегодня потребуется политическая воля
25 Публичная политика понимается мною в самом обыденном виде, когда каждый имеет возможность проследить и принять участие в процессе выработки, обсуждения и принятия тех или иных политических решений.
26 Голов А. Права человека и оппозиционные настроения в обществе // Аналитический центр Юрия Левады. http://www.levada.ru/press/2004120702.html
27 Россияне об отмене выборов губернаторов и депутатов // Аналитический центр Юрия Левады. http://www.levada.ru/press/2004092901.html
руководства, а главное способность власть идти на компромиссы и ради общественного будущего, а не своего личного, идти на определенные политические жертвы.
