CC BY
96
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК В КОНТЕКСТЕ ПЕРЕХОДА К КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ (НА ПРИМЕРЕ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО УНИВЕРСИТЕТА)1
БЕЛОКРЫЛОВ К.А.,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected];
ЦЫГАНКОВ С.С.,
аспирант, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]
Основными целями реформы государственного сектора в России являются повышение качества и уровня жизни граждан страны, а также создание конкурентной среды, обеспечивающей выполнение основных задач, стоящих перед государством. В качестве механизма их достижения, включая снижение коррупции, выступает достаточно радикальная институциональная модернизация всего цикла публичных закупок государства и муниципалитетов, начиная от их планирования, процедур размещения и завершая инфорсментом исполнения государственных (муниципальных) контрактов. В качестве управленческой новеллы в рамках системы закупок РФ выступает создание принципиально нового института контрактной службы.
Ключевые слова: государственный сектор, публичные закупки; контрактная система; организация закупочного процесса; управленческая новелла.
INSTITUTIONAL MODERNIZATION OF THE MECHANISM OF PUBLIC PROCUREMENT IN THE CONTEXT OF THE TRANSITION TO CONTRACT SYSTEM (BY THE EXAMPLE OF SOUTH FEDERAL UNIVERSITY)
BELOKRYLOV K.A.,
PhD, associate professor, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected];
TSYGANKOV S.S.,
Post-graduate student, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]
The main objectives of the reform of the budget sector in Russia are improving the quality and standard of living of its citizens, as well as creating a competitive environment for the implementation of the main challenges facing the state. Their achievement envisages reforming the public procurement system. Institute of a contract service is a fundamentally new one in the public procurement system of Russia.
Keywords: budget sector; public procurement; contract system; the organization of the procurement process; management innovation.
JEL classification: H57, I21, I22.
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Южного федерального университета № 213.01-24/2013-132 «Институционализация конкуренции в общественном секторе в условиях его модернизации (на примере ЮФУ)».
© К.А. Белокрылов, С.С. Цыганков, 2013
Очередная институциональная модернизация...
В соответствии с основными положениями теория общественных (Samuelson, 2011. P. 496) и опекаемых (Рубинштейн, 2011. С. 17) благ для их производства, т. е. удовлетворения производственных потребностей государственного сектора, государство формирует необходимые доходы, распределяет и использует их (Авдеева, Сенникова, 2013. С. 7), т. е. осуществляет государственные расходы. Расходы государства - это сложная система бюджетных и межбюджетных отношений, в процессе функционирования которой доходы направляются на финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований.
Государственные расходы обладают достаточно высоким мультипликационным эффектом на экономику. Поэтому секвестирование расходов государственного бюджета 2014 г. в условиях замедления темпов экономического роста российской и мировой экономики, прежде всего государственных закупок, окажет дополнительное - мультипликационное - воздействие в сторону снижения темпов экономической динамики России в 2014 г. Действенным механизмом исполнения бюджета по расходам является рынок публичных закупок, который обеспечивает конкурентность расходования средств бюджета при удовлетворении государственных (общественных) потребностей.
Очередная институциональная модернизация импортированного института удовлетворения потребностей общественного сектора на основе интеграции всего цикла планирования, размещения и контроля исполнения государственного контракта с 1 января 2014 г. представляет собой переход от достаточно узкой процедуры размещения государственного и муниципального заказа к закупкам товаров, работ, услуг для нужд государственного сектора на основе формирования контрактной системы (Белокрылов, Котельников, Наливайко, 2013. С. 6).
Эволюция формальной институционализации российской системы прокьюремента
В Российской Федерации реформа системы публичных закупок продолжается уже более 15 лет, начиная с Указа Президента РФ от № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (1997 г.) (Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», 1997), регламентирующего проведение торгов (конкурсов) для государственных нужд. Спустя два года был принят Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ, в сферу регулирования которого в силу его непроработанности не попали закупки для нужд субъектов РФ, а также муниципальные закупки (Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», 1999). С 1 января 2006 г. была проведена радикальная реформа в системе закупок для государственных нужд на основе введения в действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», основной новеллой которого стала институционализация нового способа размещения заказа - аукциона, в том числе в электронной форме. Кроме того, он формализовал ряд институтов, которые до этого были фактически неформальными. Речь идет о размещении извещений о проводимых торгах и закупках методом котировок на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, ведении реестра недобросовестных поставщиков, законодательном оформлении права досудебного обжалования результатов размещения заказа в целом или его этапов в антимонопольном органе (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», 2005).
Формирование целостной институционально-правовой основы публичных закупок продолжилось в контексте принятия Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - ФЗ №223-Ф3). В сферу регулирования данного закона были включены государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и т. д. (Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», 2011). Данный закон потребовал от заказчиков такого типа принятия Положения о закупке, т. е. специального документа, регламентирующего закупочную деятельность организации-заказчика.
Провалы сложившейся системы государственных закупок
Однако, несмотря на определенное позитивное институциональное влияние ФЗ №223-ФЗ на повышение эффективности закупок регулируемых организаций, практическая реализация некоторых его целевых установок так и не была обеспечена. Так, целеориентация закупок на своевременное удовлетворение потребностей субъектов государственного сектора на практике обеспечивается заказчиком через реализацию его права включения в Положение о закупке таких способов размещения заказа, которые позволяют приобретать товары, работы и услуги напрямую (у единственного поставщика) на любую сумму. Кроме того, №223-ФЗ не предусмотрена подробная регламентация способов закупки, что приводит к появлению новых способов закупки, которые реализуются на практике абсолютно нетранспарентно для общественности и органов государственного контроля. Более того, большинство закупок заказчики могут осуществлять с помощью способов, которые не являются торгами, соответственно, не попадают под сферу действия также антимонопольного законодательства, что в принципе не позволяет развивать конкуренцию на рынке государственных и муниципальных закупок.
«Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»» (Положение
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
52
К.А. БЕЛОКРЫЛОВ, С.С. ЦЫГАНКОВ
о закупке, 2012) как автономного учреждения в его последней, предложенной специалистами Пилотного центра госзакупок ЮФУ редакции, базируется на следующих общеинституциональных принципах, которыми руководствуется заказчик (Белокрылов, 2013. С. 106):
• информационная открытость закупки;
• равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
• целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
• отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления не измеряемых требований к участникам закупки;
• профессионализм работников заказчика.
Для централизации закупок на уровне ЮФУ создан Отдел организации закупок как структурное подразделение Управления правового обеспечения, осуществляющий организацию и проведение процедур закупок товаров, работ услуг для нужд ЮФУ как заказчика и его филиалов (в случае если эти функции не переданы филиалу). Этот Отдел в рамках организации процедуры закупок выполняет комплекс функций, необходимых для обеспечения закупочной деятельности - начиная от разработки плана закупок и заканчивая подготовкой отчетов о проведенных закупках. Распространение практики централизации на закупки ЮФУ способствовало как повышению качества закупаемого блага, так и росту экономии как эффекта масштаба.
Следующим провалом сложившейся системы закупок выступает отсутствие законодательного определения положения электронных площадок в рамках Федерального закона № 223-Ф3 и чрезмерная узость перечня закупок, осуществляемых в электронной форме, что объективно тормозит развитие рынка электронной торговли в данной сфере. В то же время госкомпании и госкорпорации хотя и пролоббировали сохранение за ними права на регламентирование своей закупочной деятельности, но при этом столкнулись с серьезными проблемами (Цыганков, Наливайко, 2012. С. 84). Таким образом, существует большое количество институциональных проблем, связанных с практикой использования Федерального закона № 223-Ф3: низкий уровень компетенций персонала заказчика в этой сфере, неопределенность некоторых правил игры, систематические поправки (44-ФЗ вступает с силу с 1 января 2014 г., а на последнем заседании Думы 2013 г. принят новый Федеральный закон о внесении поправок в 44-ФЗ на 90 страницах), касающиеся самых важных процедур размещения заказа, неустановленность ответственности - все это обусловливает необходимость координации положений самого закона.
Переход к единой контрактной системе
В настоящее время система бюджетного заказа в РФ находится в процессе перехода на очередной этап институционализации, связанный с принятием нового закона в сфере публичных закупок - Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ, а также закон о контрактной системе), который вступает в силу с 1 января 2014 г. (Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Новый закон существенно расширяет поле формальной институционализации, поскольку охватывает весь цикл закупки, начиная от ее планирования и обоснования и заканчивая стадией исполнения контракта, что, на наш взгляд, позволит повысить эффективность функционирования системы бюджетных закупок в России. Кроме того, в сфере регулирования Федерального закона № 44-ФЗ могут быть включены некоторые закупки, осуществляемые субъектами, которые не относятся к числу определенных этим законом заказчиков.
Положения Федерального закона № 44-ФЗ, за исключением устанавливающих особенности исполнения контракта, распространяются на осуществляемые автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями (которые по общему правилу руководствуются Федеральным законом № 223-ФЗ) закупки за счет средств, предоставленных им из бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные отношения на капитальные вложения в объекты государственной или муниципальной собственности.
В соответствии с законом о контрактной системе в Южном федеральном университете создается контрактная служба для обеспечения нужд ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет». Согласно приказу Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. № 631 (Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе») ее можно организовать на базе функционирующего Отдела организации закупок.
Таким образом, реализация управленческой новеллы в рамках централизации закупок и создания контрактной службы, на наш взгляд, обеспечивает достижение в целом следующих социально-экономических эффектов:
• повышение эффективности расходов ЮФУ за счет сокращения оперативного контроля исполнения контрактов, анализа и предупреждения возможных контрактных рисков;
• обеспечение технологической безопасности за счет контроля качества предоставляемых товаров, работ и услуг;
• повышение качества удовлетворения нужд университета за счет реализации процедур прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг в совокупности с мониторингом и контролем качества исполнения контрактов;
• повышение компетентностного уровня сотрудников заказчика, в обязанности которых входит проведение закупки для нужд организации за счет создания института профессиональной контрактной службы.
ЛИТЕРАТУРА
Рубинштейн А. (2011) К теории опекаемых благ: эффективные и неэффективные равновесия // Вопросы экономики, 2011, № 3.
Авдеева Т.М., СенниковаМ.Г. (2006) О целях бюджетной политики // Финансы, № 9. Доступно на: http://unpan1. un.org/intradoc/groups/public/documents/SSPE/UNPAN028452.pdf.
Белокрылов К.А., Котельников В.Ю., Наливайко С.В. (2013) Система государственного заказа Ростовской области: переход к закупкам по КС // Госзакупки.ру, № 10.
Белокрылов К.А. (2013) Институционализация централизованной модели закупок: в государственном секторе: взаимодействие макро- и микроуровня // Науковi пращ Донецького нащонального техтчного утверситету, сер. Економична, № 3(45). Донецьк.
Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет». 2012. Доступно на: http://sfedu.ru/www/stat_pages22.show?p=ZAK/N8802&x=ELS/-3254.
Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» от 29 октября 2013 г. № 631. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 305. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Цыганков С.С., Наливайко С.В. (2012) Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»: практика применения // Сборник материалов международной научнопрактической интернет-конференции «Современные проблемы государственной политики в области управления государственными и муниципальными заказами». Ростов н/Д: Центр повышения квалификации Южно-Российского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации совместно с НОУ ВПО «Ростовский социально-экономический институт».
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ. Доступно на: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
Samuelson P. (2011) The pure theory of public expenditure // Journal of Political Economy, 2011, no. 56.
REFERENCES
Avdeeva T.M., Sennikova M.G. (2006). On fiscal policy purposes. Finance, № 9. Available at: http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/SSPE/UNPAN028452.pdf. (In Russian.)
BelokrylovK.A. (2013). The institutionalization of centralized procurement model: in the public sector: the interaction of macro-and micro-level. Scientific Labor Donetsk National Technical University, ser. Economic, no. 3 (45). Donetsk. (In Russian.)
BelokrylovK.A.,Kotelnikov V.Y.,NalivaikoS.V. (2013). Public procurement system of the Rostov region: the transition to the contract system purchases. Goszakupki.ru, no. 10. (In Russian.)
Federal Law "On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs" of April 5, 2013 № 44-FZ. Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Federal law "On competitions for Procurement of goods, works and services for state needs" of May 6, 1999 № 97-FZ. Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Federal Law "On procurement of goods, works and services certain types of legal entities» of 18.07.2011 № 223-FZ. Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Order of Ministry of Economic Development of Russia "On Approval of the Standard Regulations (Regulations) of the contract service". from October 29, 2013 № 631. Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Presidential Decree "On urgent measures to prevent corruption and budget cuts in the organization purchasing goods for state needs" of April 8, 1997 № 305. Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Regulations on procurement of goods, works and services for the needs of the Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Professional Education "Southern Federal University". 2012. Available at: http://sfedu.ru/www/ stat_pages22.show?p=ZAK/N8802&x=ELS/-3254. (In Russian.)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ fowl 11 № 4 HacTb 2
54
K.A. BEAOKPblAOB, C.C. mDirAHKOB
Rubinstein A. (2011). Theory wards benefits: efficient and inefficient equilibrium. Problems of Economics, no. 3. (In Russian.)
Samuelson P. (2011). The pure theory of public expenditure. Journal of Political Economy, no. 56.
The Federal Law of July 21, 2005 № 94-FZ "On placing orders for goods , works and services for state and municipal needs". Available at: Legal reference system "Consultant Plus". (In Russian.)
Tsygankov S.S., Nalivayko S.V. (2012). Federal Law of 18.07.2011 № 223 -FZ "On procurement of goods, works and services certain types of legal entities": Practical Applications. Proceedings of the international scientific - practical Internet-conference "Modern problems of state policy in the field of state and municipal orders". Rostov n/D: Center of Excellence of the South Russian Institute - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation together with the NOU VPO "Rostov socioeconomic Institute". (In Russian.)
