CC BY
74
Нестерович Владимир Федорович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и международного права Луганского государственного университета внутренних дел им. Э.А. Дидоренко
(e-mail: wnester@ukr.net)_
Институционализация влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в Украине
В статье раскрывается институциональное оформление влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов как фактор развития гражданского общества в Украине. Констатируется, что современная модель взаимодействия органов публичной власти и общественности должна обеспечивать удовлетворение прав и интересов различных социальных групп и способствовать реализации эффективной государственной политики, учитывая потребность баланса интересов национального, группового и индивидуального уровней.
Ключевые слова: институционализация, влияние, общественность, принятие нормативно-правовых актов, Украина.
V.F. Nesterovych, Master of Law, Assistant Professor of a Chair of Constitutional and International Law of the Lugansk State University of Internal Affairs name after E.A. Didorenko; e-mail: wnester@ukr.net Institutionalization of public influence on the adoption of legal acts of Ukraine The article reveals the institutionalization of public influence on the adoption of legal acts of Ukraine. It is stated that the current model of the interaction of the public authorities and the public to provide for the rights and interests of different social groups and promote the implementation of effective public policies, taking into account the need to balance the interests of national, group and individual levels.
Keywords: institutionalization, influence, public, adoption of legal acts, Ukraine.
Развитие современной демократии неразрывно связано с вопросом институционального оформления влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов. Все больше нормативно-правовых актов принимается при непосредственной инициативе общественности, ее участии и с учетом общественного мнения. На сегодня оказание влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов обусловлено прежде всего необходимостью изменения объекта и предмета правового регулирования тех или иных общественных отношений. Это связано с пониманием того, что оптимальным решением конкретной проблемы будет не поиск новых форм в рамках уже существующих правоотношений, а изменение самих правовых норм, регулирующих эти общественные отношения. Не вызывает сомнения мысль, что законодательство в настоящее время уже воспринимается не как нечто данное и аксиоматическое, а как живой и чутко реаги-
рующий на потребности механизм, в котором могут присутствовать коллизии, пробелы и другие недостатки, вызванные несвоевременным принятием необходимых нормативно-правовых актов или, наоборот, внесением деструктивных изменений в действующее законодательство [1, р. 148-149].
В то же время в украинской науке конституционного права сложилось так, что в основном учеными внимание уделяется преимущественно традиционным и устойчивым институтам непосредственной и представительной демократии. При этом в западной юридической науке насущные и важные для настоящего вопросы, в частности институциональное оформление консультативной демократии и демократии участия, уже давно являются предметом широкого экспертного обсуждения, в то время как данная проблематика, к сожалению, остается без внимания основательных комплексных научных исследований украинских ученых.
276
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2014 • № 1 (47)
В связи с этим целью данной статьи является раскрытие институционального оформления влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в Украине. Вне всякого сомнения, в условиях становления гражданского общества в Украине является крайне важным и актуальным формирование новой парадигмы взаимоотношений между органами публичной власти и общественностью, заключающееся в выработке принципиально новых подходов, которые обеспечат переход от конфронтации и конкуренции к равноправному диалогу и взаимовыгодному сотрудничеству между ними.
Усиление роли общественности в принятии нормативно-правовых актов можно объяснить двумя факторами. Во-первых, сейчас в большинстве ведущих демократических стран мира получила практическое воплощение концепция «надлежащего управления» («good governance»), в том числе через развитие государственной политики в сфере обеспечения «демократии участия» («participatory democracy»). Ее определяющей основой является создание надлежащих условий для оказания общественностью влияния на принятие нормативно-правовых актов путем обеспечения принципов открытости, участия, ответственности, эффективности и последовательности в нормопроектной деятельности органов публичной власти. Во-вторых, необходимость привлечения граждан к принятию решений, как справедливо отмечают эксперты Лаборатории законодательных инициатив, - это в некотором роде ответ общества на кризис традиционных институтов представительной демократии в Европе и необходимость усиления легитимности и эффективности в процессе разработки законодательных решений [2, c. 3].
Поэтому современная модель взаимодействия органов публичной власти и общественности должна обеспечивать удовлетворение прав и интересов различных социальных групп и реализацию эффективной государственной политики, учитывая потребность балансирования интересов национального, группового и индивидуального уровней. Украинский ученый И. Жаровская указывает, что при исследовании демократических процессов необходимо учитывать мнение общественности о государственной власти, иначе эта власть будет считаться нелегитимной [3, c. 24]. К вышеуказанной мысли другой украинский ученый В. Артеменко с сожалением добавляет, что сегодня процесс усовершенствования действующего законодательства Украины в направлении нормализации обязательных для органов публичной власти и их должностных лиц процедур и механизмов, обеспечивающих
влияние общественности на соответствующих этапах принятия нормативно-правовых актов, является неоправданно медленным [4, с. 7].
Итак, состояние развития общественных отношений и отсутствие фундаментальных комплексных научных исследований в этой области в Украине свидетельствует о недооценке возможностей и потенциала установления равноправных партнерских отношений между властью и общественностью, в частности при принятии нормативно-правовых актов. Анализ развития гражданского общества в Украине, как отмечается в Указе Президента Украины «О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередные мероприятия по ее реализации» от 24 марта 2012 г. № 212/2012, свидетельствует о наличии комплекса проблем, актуальных и для общества, и для государства. В итоге положительные примеры налаживания эффективного сотрудничества между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества являются единичными фактами, а не системной практикой. Уровень взаимного доверия между властью, предпринимательскими кругами и институтами гражданского общества низок, что проявляется в отчужденности вместо солидарной ответственности за состояние общественного развития [5].
Похожего мнения придерживается и Комиссия по вопросам осуществления народовластия Конституционной Ассамблеи, которая в своем докладе о понимании и реализации конституционных положений «власть народа» отмечает, что соотношение идеального и реального в осуществлении народовластия в Украине свидетельствует об имеющейся ограниченности форм волеизъявления граждан, угрожающей отчужденностью главного субъекта - украинского народа - от решения государственной властью, органами местного самоуправления общественно значимых вопросов развития страны [6]. Поэтому одним из главных вызовов, которые стоят на повестке дня демократического реформирования политической системы Украины, является, прежде всего, необходимость более полной реализации конституционного права граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами, в частности через создание институциональных условий для общественности оказывать влияние на принятие нормативно-правовых актов.
Как отмечается в ежегодном Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2013 году», от выборов до выборов уменьшается
277
количество граждан, которые принимают в них участие. В значительной степени такая ситуация обусловлена ростом у граждан чувства ограниченности возможностей влиять на разработку и принятие органами власти решений. Так, более трети общества (31%) считают, что наименьшее влияние на выработку государственной политики в Украине имеют граждане Украины. Зато наибольшее влияние, по мнению граждан, осуществляют Президент Украины (44,2%), Кабинет министров Украины (30,6%), Верховная Рада Украины (27,9%) и большой украинский бизнес (26,4%) [7, с. 197].
Таким образом, несмотря на большую актуальность и важность для современного демократического развития проблематики конституционно-правовых основ влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов, она так и не нашла должного отражения на уровне комплексных научных исследований в украинской юридической науке. Это, в свою очередь, привело к искаженному пониманию категории «влияние общественности на принятие нормативно-правовых актов», которая воспринимается в основном в негативном контексте, как внеправовая деятельность.
В частности, в распоряжении Кабинета министров Украины «Об одобрении Концепции проекта Закона Украины "О влиянии общественности на принятие нормативно-правовых актов''» от 22 апреля 2009 г. № 448-р отмечается, что отсутствие в Украине нормированных механизмов влияния общественности на принятие органами государственной власти решений создает предпосылки для существования такого явления, как квазилоббирование, что усиливает существующие в обществе и государстве коррупционные риски и угрозы. Это обусловливает возникновение ряда проблем в сфере правового регулирования отношений граждан, институтов гражданского общества, субъектов хозяйствования и органов государственной власти, их должностных и служебных лиц, требующих неотложного решения, а именно [8, с. 5]:
1. Отсутствие нормативно-правового регулирования методов лоббирования способствует развитию таких форм воздействия на принятие решений и нормативно-правовых актов органами государственной власти, их должностными и служебными лицами, имеются признаки коррупции и коррупционных деяний,преступлений в сфере служебной деятельности. В результате нелегитимного характера лоббирования, отсутствия взаимного контроля заинтересованных лиц факты соответствующих деяний имеют латентный характер и не могут быть доказаны.
2. Отсутствие прозрачности принятия органами государственной власти, их должностными и служебными лицами решений и нормативно-правовых актов не позволяет гражданам четко определить круг лиц, заинтересованных в принятии таких актов, выяснить, каким образом и на каких субъектов осуществляется соответствующее влияние, узнать объем финансовых затрат, направленных на их реализацию.
3. Распространение внеправовых форм воздействия заинтересованных лиц на судебные и правоохранительные органы, что является недопустимым.
4. Деформация общественного мнения о лоббировании как внеправовом явлении негативно сказывается на правосознании граждан.
В распоряжении Кабинета министров Украины «Об одобрении Концепции проекта Закона Украины "О влиянии общественности на принятие нормативно-правовых актов''» от 22 апреля 2009 г. № 448-р отмечается, что урегулирование правовых основ обеспечения влияния общественности на принятие органами государственной власти нормативно-правовых актов и порядка осуществления лоббистской деятельности позволит: 1) оптимизировать диалог между обществом и государством, обеспечить учет при принятии нормативно-правовых актов интересов граждан, институтов гражданского общества и субъектов хозяйствования; 2) обеспечить равные права граждан, институтов гражданского общества и субъектов хозяйствования относительно влияния на органы государственной власти, их должностных и служебных лиц при принятии (участии в принятии) ими нормативно-правовых актов; 3) усилить прозрачность и эффективность деятельности органов государственной власти, их должностных и служебных лиц, активизировать взаимодействие указанных органов с гражданами, институтами гражданского общества и субъектами хозяйствования; 4) минимизировать количество правонарушений, имеющих признаки коррупции,коррупционных деяний и преступлений в сфере служебной деятельности путем внедрения комплексного механизма осуществления контроля за лоббистской деятельностью.
Вместе с тем, несмотря на реформаторский потенциал указанных нормативно-правовых положений действующего законодательства Украины, которые предоставляют общественности возможность осуществлять влияние на нормо-проектную деятельность органов публичной власти, эти правовые положения зачастую носят декларативный характер и, к сожалению, не обеспечены механизмом их реализации. Вследствие этого задекларированные в вышеуказанных
278
правовых актах соответствующие меры носят несистемный и эпизодический характер, что отнюдь не способствует становлению партнерских отношений между властью и общественностью в Украине.
Общеизвестно, что гражданин как индивидуальный участник общественных отношений не может эффективно противостоять государству в лице организованных и структурированных государственно-властных институтов. Для этого интересы граждан также должны иметь сплоченный, оформленный и конституционно гарантированный характер. Поэтому от полноты определения общественности в конституционном праве, которая является направляющей силой оказания воздействия на принятие нормативно-правовых актов, в целом зависит инициативность и действенность общественности в процессе разработки и принятия нормативно-правовых актов.
Важной предпосылкой для утверждения общественности как субъекта конституционного правотворчества стало принятие Закона Украины «Об основах внутренней и внешней политики Украины» от 1 июля 2010 г. № 2411-VI. В этом Законе в ст. 5 указывается, что основными принципами внутренней политики в сфере формирования институтов гражданского общества являются следующие: утверждение гражданского общества как гарантии демократического развития государства; завершение политической реформы, усиление взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и объединений граждан, введение общественного контроля за деятельностью власти, обеспечение независимой деятельности объединений граждан, усиление их влияния на принятие общественно важных решений, повышение роли и ответственности политических партий, содействие политической структуризации общества на принципах многопартийности, создание условий для обеспечения широкого представительства интересов граждан в представительных органах власти, проведение регулярных консультаций с общественностью по важным вопросам жизни общества и государства, проведение всеукраинских и местных референдумов как эффективных форм народного волеизъявления, участия народа в принятии общественно важных решений [9].
Во исполнение вышеуказанных законодательных положений Президентом Украины был издан Указ «О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередные мероприятия по ее реализации» от 24 марта 2012 г. № 212/2012. Стратегия направлена на утверждение граждан-
ского общества как гарантии демократического развития государства, введение общественного контроля за деятельностью власти, обеспечение независимой деятельности институтов гражданского общества, усиление их влияния на принятие общественно важных решений, создание условий для обеспечения широкого представительства интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, проведение регулярных консультаций с общественностью по важным вопросам жизни общества и государства [5].
Дальнейшее утверждение в Украине общественности как субъекта конституционного правотворчества осуществлена в ряде последующих подзаконных правовых актов:
1) актах Президента Украины: Указе Президента Украины «Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине» от 25 января 2012 г. № 32/2012 [10], Указе Президента Украины «О Положении о Координационном совете по вопросам развития гражданского общества» от 25 января 2012 г. № 32/2012 [11], Указе Президента Украины «О Плане мероприятий по реализации в 2013 году Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине» от 25 июня 2013 г. № 342/2013 [12];
2) актах Кабинета министров Украины: постановлении Кабинета министров Украины «О порядке содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти» от 5 ноября 2008 г. № 976 [13], постановлении Кабинета министров Украины «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики» от 3 ноября 2010 г. № 996 [14], постановлении Кабинета министров Украины «Об утверждении Порядка проведения общественных слушаний относительно учета общественных интересов при разработке проектов градостроительной документации на местном уровне» от 25 мая 2011 г. № 555 [15], постановлении Кабинета министров Украины «Об утверждении Порядка привлечения общественности к обсуждению вопросов по принятию решений, которые могут влиять на состояние окружающей среды» от 29 июня 2011 г. № 771 [16], распоряжении Кабинета министров Украины «Об одобрении Концепции проекта Закона Украины "О влиянии общественности на принятие нормативно-правовых актов''» от 22 апреля 2009 г. № 448-р;
3) приказе Министерства охраны окружающей природной среды Украины «Об утверждении Положения об участии общественности в принятии решений в сфере охраны окружающей среды» от 18 декабря 2003 г. № 168 [17].
279
Следовательно, понятие «общественность» активно вошло в официальное пространство Украины и достаточно широко используется в актах действующего законодательства. Вместе с тем, системности и единства в понимании этого понятия в национальных нормативно-правовых актах пока нет. Вышеприведенные подзаконные правовые акты Украины раскрывают, как правило, общие положения по обеспечению участия общественности в формировании и реализации государственной политики, порядка содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти, возможности общественности участвовать в обсуждении принятия решений органами государственной власти, порядка проведения общественных слушаний относительно учета общественных интересов при разработке проектов правовых актов и т.п. Учитывая вышеизложенное, при проведении дальнейших научных исследований
видим целесообразным исследовать категорию «общественность» и установить ее дефиницию.
Таким образом, осуществление влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов возможно только при условии налаживания равноправного диалога между общественностью и властью. При этом, с одной стороны, необходимо создать, а не только задекларировать, надлежащие конституционно-правовые условия, в частности путем обеспечения принципов открытости нормопроектной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, свободного доступа граждан к информации и наличия эффективных процедур привлечения. С другой стороны, крайне необходимо способствовать развитию активной и инициативной общественности, способной представлять и отстаивать свои интересы и участвовать в принятии нормативно-правовых актов.
1. Seckler-Hudson C. Our Constitution and Government. Washington, D.C., 1978.
2. Участие общественности в законодательном процессе: проблемы и пути повышения эффективности // Лаборатория законодательных инициатив. Киев, 2009.
3. Жаровська И.М. Институт народной инициативы - путь формирования открытой власти // Науч. вестн. Львовского гос. уни-та внутренних дел. 2010. № 3.
4. Формы и методы привлечения общественности: учеб. пособие / Институт гражданского общества; под общ. ред. В. Арте-менко. М., 2007.
5. О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередные мероприятия по ее реализации: указ Президента Украины от 24 марта 2012 г. № 212/2012 // Официальный вестник Президента Украины. 2012. № 13. Ст. 322.
6. Доклад Комиссии по вопросам осуществления народовластия Конституционной Ассамблеи относительно понимания и реализации конституционных положений «власть народа». URL: http://www.president.gov. ua/news/25762.html.
7. О внутреннем и внешнем положении Украины в 2013 году: ежегодное Послание Президента Украины к Верховной Раде Украины. Киев, 2013.
8. Об одобрении Концепции проекта Закона Украины «О влиянии общественности на принятие нормативно-правовых актов»: распоряжение Кабинета министров Украины от 22 апр. 2009 г. № 448-р // Правительственный курьер. 2009. № 84.
1. Seckler-Hudson C. Our Constitution and Government. Washington, D.C., 1978.
2. Public participation in the legislative process: problems and ways to improve // Laboratory for Legislative Initiatives. Kyiv, 2009.
3. Zharovska I.M. Institute for People's Initiative -a way of forming open government // Sci. bull. of Lviv State University of Internal Affairs. 2010. № 3.
4. Forms and methods of public involvement: study aid/Civil Society Institute; ed. by B.V. Artemenko. M., 2007.
5. About the strategy of public policy to promote civil society in Ukraine and priority measures for its implementation: order of the President of Ukraine of March 24, 2012 № 212/2012 //Official Bulletin of the President of Ukraine. 2012. № 13. Art. 322.
6. Report of the Commission on the implementation of democracy Constitutional Assembly on the understanding and implementation of the constitutional provisions of the «people power». URL: http://www.president.gov.ua/news/25762.html
7. About the internal and external situation of Ukraine in 2013: annual Message of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine. Kiev, 2013.
8. About approval of the Concept of the Law of Ukraine «About the influence of the public on the adoption of legal acts»: order of Cabinet of ministers of Ukraine of Apr. 22, 2009 № 448-p // Government Courier. 2009. № 84.
9. About Domestic and foreign policy: law of Ukraine of July 1, 2010 № 2411-VI // Official Bulletin of Ukraine. 2010. № 55. Art. 1840.
280
9. Об основах внутренней и внешней политики: закон Украины от 1 июля 2010 г. № 2411^1 // Официальный вестник Украины. 2010. № 55. Ст. 1840.
10. Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине: указ Президента Украины от 25 янв. 2012 г. № 32/2012 // Официальный вестник Президента Украины. 2012. № 4. Ст. 114.
11. Положение о Координационном совете по вопросам развития гражданского общества: утв. Указом Президента Украины от 25 янв.
2012 г. № 32/2012 // Официальный вестник Президента Украины. 2012. № 4. Ст. 114.
12. О Плане мероприятий по реализации в
2013 году Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине: указ Президента Украины от 25 июня 2013 г. № 342/2013 // Официальный вестник Президента Украины. 2013. № 17. Ст. 548.
13. Об утверждении Порядка содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти: постановление Кабинета министров Украины от 5 нояб. 2008 г. № 976 // Официальный вестник Украины. 2008. № 86. Ст. 100.
14. Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики: постановление Кабинета министров Украины от 3 нояб. 2010 г. № 996 // Официальный вестник Украины. 2010. № 84. Ст. 2945.
15. Об утверждении Порядка проведения общественных слушаний относительно учета общественных интересов при разработке проектов градостроительной документации на местном уровне: постановление Кабинета министров Украины от 25 мая 2011 г. № 555 // Официальный вестник Украины. 2011. № 41. Ст. 1669.
16. Об утверждении Порядка привлечения общественности к обсуждению вопросов по принятию решений, которые могут влиять на состояние окружающей среды: постановление Кабинета министров Украины от 29 июня 2011 г. № 771 // Официальный вестник Украины. 2011. № 55. Ст. 2210.
17. Об утверждении Положения об участии общественности в принятии решений в сфере охраны окружающей среды: приказ Министерства охраны окружающей природной среды Украины от 18 дек. 2003 г. № 168 // Официальный вестник Украины. 2004. № 6. Ст. 357.
10. Questions for Civil Society Development in Ukraine: decree of the President of Ukraine of Jan. 25, 2012 № 32/2012 // Official Bulletin of the President of Ukraine. 2012. № 4. Art. 114.
11. Regulations of the Coordination Council for Development of Civil Society: appr. by the Decree of the President of Ukraine of Jan. 25, 2012 № 32/2012 // Official Bulletin of the President of Ukraine. 2012. № 4. Art. 114.
12. About the Plan of Implementation of the 2013 State Policy Strategies for Civil Society Development in Ukraine: decree of the President of Ukraine of June 25, 2013 № 342/2013 // Official Bulletin of the President of Ukraine. 2013. № 17. Art. 548.
13. About approval of Order of encouraging public assessment of the Authorities: resolution of Cabinet of ministers of Ukraine of Nov. 5, 2008 № 976 // Official Bulletin of Ukraine. 2008. № 86. Art. 100.
14. About public participation in the formulation and implementation of public policy: resolution of Cabinet of ministers of Ukraine of Nov. 3, 2010 № 996 // Official Bulletin of Ukraine. 2010. № 84. Art. 2945.
15. About approval of the public hearings on the consideration of the public interest in the drafting of urban planning at the local level: resolution of Cabinet of ministers of Ukraine of May 25, 2011 № 555 // Official Bulletin of Ukraine. 2011. № 41. Art. 1669.
16. About approval of public involvement in the discussion of the decisions that may impact on the environment: resolution of Cabinet of ministers of Ukraine of June 29, 2011 № 771 // Official Bulletin of Ukraine. 2011. № 55. Art. 2210.
17.About approval of public participation in decision-making in environmental protection: order of the Ministry of Environmental Protection of Ukraine from Dec. 18, 2003 № 168 // Official Bulletin of Ukraine. 2004. № 6. Art. 357.
281
