CC BY
237
Смолина Мария Михайловна
заместитель начальника сектора участковых инспекторов милиции Центрального районного отдела Симферопольского городского управления Главного управления МВД Украины в Автономной Республике Крым _(e-mail: [email protected])
Охрана общественного порядка как основная задача милиции Украины
В статье рассмотрены методологические основы деятельности органов внутренних дел Украины по предупреждению и реагированию на групповые нарушения общественного порядка и массовые беспорядки как основные угрозы общественной безопасности. Детально исследованы основания и условия проведения специальных операций по ликвидации массовых беспорядков, в том числе их превентивная и силовая составляющие.
Ключевые слова: задача, обеспечение, общественная безопасность, общественный порядок, органы внутренних дел, охрана, специальная операция.
M.M. Smolina, Deputy Chief of a Sector of District Militia Officers of Central District Department of Simferopol Department of Main Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine in Autonomous Republic of Crimea; e-mail: [email protected]
Protection of a public order as the main task of Militia of Ukraine
Article considers methodological basis of activities of the organs of Internal Affairs of Ukraine on prevention and response for group violations of public order and riots as the main threats to public safety. Studied in detail basis and conditions for carrying out special operations on liquidation of mass disorders, including its preventive and power components.
Key words: task, ensuring, public safety, public order, organs of Internal Affairs, security, special operation.
Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность государства. Человек, его жизнь, здоровье, честь, достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью. Однако проведенный анализ криминогенной обстановки за последние годы свидетельствует о серьезных проблемах в деятельности правоохранительных органов Украины в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.
Показательно, что в 2008-2012 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к увеличению количества выявленных преступлений в общественных местах (в 2008 г. - 55,3 тыс., за 11 месяцев 2012 г. - 83,9 тыс.), при этом особую тревогу вызывает рост тяжких и особо тяжких преступлений (на 13,8%). За 2012 г. только сотрудниками органов внутренних дел Украины выявлено 258 организованных групп и преступных организаций численностью 1099 лиц, которыми совершено 2128 преступлений. Вместе с тем, чрезвычайно серьезной проблемой становится повышение уровня террористических угроз, что связано с экстремизмом, политизацией проблематики межнациональных и этноконфессиональных отношений, распространением гражданской нетерпимости и про-
тивостоянием прежде всего в контексте общественно-политических отношений, а также негативным влиянием международных террористических и религиозно-экстремистских организаций.
Таким образом, в последнее время перед сотрудниками органов внутренних дел Украины ставятся все более сложные задачи по обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Часто эти задачи выполняются в условиях чрезвычайных ситуаций социального, техногенного или природного характера, последствия которых небезопасны для жизни и здоровья сотрудников милиции, гражданских лиц, законных интересов общества и государства. Но повседневная деятельность органов внутренних дел в таких условиях не в полной мере отвечает масштабам и структуре этих негативных явлений, что, в свою очередь, выдвигает повышенные требования к уровню специальной физической и боевой подготовки всего личного состава.
Специальные операции по ликвидации массовых беспорядков в системе действий и мероприятий по охране общественного порядка занимают особое место. Именно этим обусловлена необходимость надлежащего нормативно-правового обеспечения служебно-боевой деятельности органов и подразделений внут-
45
ренних дел Украины. Изучение практики предупреждения и реагирования на групповые нарушения общественного порядка и массовые беспорядки свидетельствует о том, что главный недостаток в деятельности сотрудников милиции - низкая осведомленность в сфере техники, тактики и методики выявления, документирования и пресечения нарушений общественного порядка. В связи с этим актуализируется дальнейшее углубленное исследование нормативных, организационных и тактических основ деятельности сотрудников органов внутренних дел по их ликвидации.
Проблемные вопросы обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка, ответственности за их нарушение, деятельности подразделений милиции общественной безопасности были предметом исследований таких украинских ученых, как С.Н. Алферов,
A.П. Головин, В.А. Грабельников, Ю.В. Дубко, О.В. Кириченко, В.В. Коноплев, А.В. Копан, М.В. Корниенко, С.А. Кузниченко, А.Н. Подоляка,
B.Г. Полищук и др. Анализ их научных трудов дал возможность оценить состояние проблемы, выделить круг вопросов, которые не были предметом научного поиска. Указанные обстоятельства обусловили выбор темы исследования и свидетельствуют о ее актуальности как для теоретического анализа понятия общественного порядка, так и для разработки новых подходов к обеспечению общественной безопасности силами и средствами органов внутренних дел Украины.
Цель статьи - детальное рассмотрение системы мероприятий по охране общественного порядка через призму основных задач сотрудников милиции Украины.
Согласно действующему законодательству милиция в Украине - государственный вооруженный орган исполнительной власти, который защищает жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, окружающую среду, интересы общества и государства от противоправных посягательств. Ее основные задачи: обеспечение личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, законных интересов; предупреждение правонарушений и их пресечение; охрана и обеспечение общественного порядка; выявление уголовных правонарушений; участие в раскрытии уголовных правонарушений и розыске лиц, которые их совершили, в порядке, предусмотренном уголовным процессуальным законодательством; обеспечение безопасности дорожного движения; защита собственности от преступных и уголовно противоправных посягательств; исполнение административных взысканий; участие в оказании социальной и правовой помощи гражданам, содействие в пределах своей компетен-
ции государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям по выполнению возложенных на них законом обязанностей [1].
В соответствии с Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. № 383/2011 одна из основных задач МВД Украины - формирование и обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [2]. С этой целью Министерство разрабатывает проекты государственных программ по охране общественного порядка, борьбе с преступностью, безопасности дорожного движения, а также организовывает деятельность ГУМВД, УМВД Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, на транспорте, районных, районных в городах, городских управлений (отделов), линейных управлений (отделов) и внутренних войск МВД Украины и осуществляет управление ими, в том числе при обеспечении охраны общественного порядка.
Подчеркнем, что деятельность милиции Украины гласная: она информирует органы власти и управления, трудовые коллективы, общественные организации, население и средства массовой информации о своей деятельности, состоянии общественного порядка и мерах по его укреплению. При этом для обеспечения общественного порядка сотрудники милиции обязаны принимать меры независимо от своей подчиненности, а для обеспечения общественного порядка на объектах и территориях, имеющих особое народнохозяйственное значение или пострадавших от стихийного бедствия, экологического загрязнения, катастрофы, МВД Украины могут создаваться специальные подразделения милиции.
Безусловно, ведущую роль в указанных мероприятиях играют подразделения милиции общественной безопасности - патрульная служба милиции, Государственная автомобильная инспекция, милиция особого назначения «Беркут», участковые инспектора милиции и подразделения по охране общественного порядка. Также к выполнению задач по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью в порядке, установленном законодательством, могут привлекаться и другие сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие внутренних войск. На них, а также курсантов, слушателей, адъюнктов, других аттестованных сотрудников, в том числе преподавательского состава учебных заведений МВД Украины, распространяются права и обязанности, гарантии правовой и социальной защиты и ответственность сотрудников милиции.
46
Государственные органы, общественные организации, служебные лица, трудовые коллективы и граждане также должны содействовать милиции в охране общественного порядка и борьбе с преступностью [1].
В нормативно-правовых актах МВД Украины под общественной безопасностью понимается состояние защищенности интересов человека, общества и государства от общественно опасных действий и негативного влияния чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией, стихийным бедствием, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и другими чрезвычайными происшествиями. В свою очередь, общественный порядок - система общественных отношений, которые складываются и развиваются в общественных местах под влиянием правовых и социальных норм, направленных на обеспечение нормального функционирования учреждений, организаций, общественных объединений, труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства и общественной морали [3].
Таким образом, категории «общественный порядок» и «общественная безопасность» имеют много общего, но не тождественны. Термин «общественный порядок» можно определить как налаженное состояние жизнедеятельности общества и его последовательное развитие, упорядоченное всеми видами социальных норм. В то же время «общественная безопасность» - это состояние общественного порядка (порядка деятельности государства и общественных организаций, охраны прав и свобод граждан), защищенности от внутренних и внешних угроз. При таком соотношении любое нарушение общественного порядка содержит определенную общественную опасность, а имеющаяся общественная опасность нарушает общественный порядок. Итак, эти две социально-правовые категории взаимосвязаны и являются взаимодополняющими [4, с. 92].
Следовательно, охрана общественного порядка является краеугольным камнем как в оперативно-служебной, так и служебно-боевой деятельности сотрудников органов и подразделений внутренних дел Украины. Особую актуальность данные действия (мероприятия) приобретают в контексте чрезвычайных ситуаций, прежде всего социального характера.
Более детально остановимся на массовых беспорядках как одной из наиболее распространенных угроз общественной безопасности в Украине. Ответственность за данное преступление предусмотрена ст. 294 Уголовного кодекса Украины. Его объективная сторона включает организацию массовых беспорядков, которые сопровождаются насилием над человеком, погромами, поджогами, уничтожением
имущества, захватом зданий или сооружений, насильственным выселением граждан, сопротивлением представителям власти с применением оружия или других предметов, которые используются как оружие, а также активное участие в массовых беспорядках [5]. Квалифицирующие признаки этого преступления - указанные выше действия в случае, если они повлекли гибель людей или другие тяжкие последствия.
Таким образом, массовые беспорядки посягают на общественную безопасность и общественный порядок. Соответственно, к массовым беспорядкам относятся нарушения общественного порядка, совершенные неопределенным количеством людей - толпой. Они могут возникнуть одновременно или последовательно в одном или нескольких городах, районах, населенных пунктах, на территории государства, области, в отдельных местностях, на промышленных объектах, объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта и др.
При отсутствии возможностей ликвидировать массовые беспорядки путем проведения предупредительных (профилактических, превентивных) мероприятий по решению министра внутренних дел Украины (с немедленным информированием Президента Украины, Главы Верховной Рады Украины, Премьер-министра Украины, Генерального прокурора Украины и Главы Службы безопасности Украины) или начальника ГУМВД, УМВД Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, на транспорте, на территории обслуживания которого возникли массовые беспорядки (с последующим уведомлением министра внутренних дел Украины, местных органов исполнительной власти, Службы безопасности Украины, прокурора), проводится специальная операция «Волна».
В теории служебно-боевой деятельности сил охраны правопорядка под специальной операцией «Волна» понимается комплекс согласованных и связанных целью и временем оперативно-розыскных, следственных и других действий, предупредительных и силовых мероприятий, которые проводятся ГУМВД, УМВД Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, на транспорте, на территории которых возникли массовые беспорядки, и другими привлеченными силами под руководством оперативного штаба по единому плану с целью прекращения насилия над людьми, погромов, поджогов, уничтожения имущества, сопротивления представителям власти, блокирования органов государственной власти, в том числе с применением оружия или других предметов, используемых как оружие, с целью задержания организаторов или
47
лиц, совершивших эти преступления, и привлечения их к ответственности согласно законодательству Украины [6, с. 115-116]. Оперативный план проведения специальной операции «Волна» вводится в действие для организации:
а) предварительной подготовки сил и средств объединенного отряда;
б) первоочередных мероприятий по противодействию массовым беспорядкам имеющимися силами, которые находятся в районе происшествия или вблизи от него;
в) оповещения групп боевого порядка и аппарата управления, органов и подразделений, частей и соединений, учреждений и заведений, которые входят в состав объединенного отряда;
г) управления и взаимодействия с уполномоченными субъектами;
д) сбора объединенного отряда в районе выполнения заданий;
е) выдвижения и развертывания сил на указанные рубежи;
ж) действий по ликвидации массовых беспорядков.
Силы и средства, привлекающиеся к проведению такой операции, разделяются на соответствующие группы боевого порядка и наряды (группы связи, разведки, агитации и разъяснения законов, охраны, патрулирования, окружения, рассредоточения, организации дорожного движения, применения специальных средств, конвоирования, документирования противоправных действий, резерва и т.д.), которые должны обеспечивать выполнение заданий разведывательного характера, режимных ограничений, охрану особо важных объектов, выполнение следственных действий, силовых мероприятий и т.п.
Проведению силовых мероприятий обязательно должны предшествовать предупредительные мероприятия, которые организовываются с целью разрешения конфликта без применения силовых мероприятий. Считаем, что наиболее ярко организация комплекса превентивных мероприятий по охране общественного порядка проиллюстрирована при проведении финальной части чемпионата Европы - 2012 по футболу в Украине (города Киев, Донецк, Львов и Харьков).
Так, функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во время проведения футбольных матчей на территории Украины под эгидой ФИФА, УЕФА, Федерации футбола Украины и их коллективных членов возлагались на организаторов матчей, операторов спортивных сооружений, футбольные клубы, местные государственные администрации, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, территориальные органы и подразделения Госу-
дарственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям и другие органы в пределах их компетенции. Для выполнения вспомогательных функций в этой сфере допускалось привлечение обслуживающего персонала оператора спортивного сооружения (волонтеры, стюарды, контролеры), сотрудников субъектов охранной деятельности, имеющих соответствующие лицензии, а также членов общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы [7].
Непосредственно задачами органов внутренних дел Украины были:
1) охрана общественного порядка на прилегающей к спортивному сооружению территории, путях эвакуации зрителей и в общественных местах населенного пункта, в котором проводился футбольный матч, до, во время и после завершения матча, а также на маршрутах движения организованных групп зрителей;
2) разработка с учетом степени риска полученной информации об ожидаемой численности зрителей и оперативной обстановки в день проведения футбольного матча плана мероприятий по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности с указанием численности сил и средств органов внутренних дел, привлекаемых для проведения указанных мероприятий, их расстановки на соответствующей территории, а также резерва сил и средств для применения в случае совершения зрителями противоправных действий, которые угрожают жизни и здоровью людей, в том числе на территории спортивного сооружения;
3) своевременное установление с учетом оперативной обстановки, но не позднее чем за 4 часа до начала футбольного матча, контроля за прилегающей к спортивному сооружению территорией;
4) реагирование на противоправные действия зрителей непосредственно на трибунах спортивного сооружения и пресечение таких действий по письменному обращению организаторов футбольного матча или руководителя службы безопасности в случае невозможности их прекращения силами службы безопасности спортивного сооружения (футбольного клуба) и обслуживающего персонала.
То есть в данном случае МВД Украины в лице его органов, подразделений и сотрудников выступило специальным субъектом, который в установленном законом порядке и в пределах своей компетенции отвечал за охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в связи с подготовкой и проведением футбольных матчей, а по сути - выполнял исключительно превентивные мероприятия. Благодаря этому при проведении
48
финальной части чемпионата Европы - 2012 по футболу в Украине органам внутренних дел удалось избежать групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков, а надлежащее обеспечение общественной безопасности заслужило высокую оценку международных экспертов.
Другой пример - ежегодное проведение в Автономной Республике Крым 18 мая траурных митингов, посвященных памяти жертв тоталитарного сталинского режима, безвинно погибших в 1944 г. Наибольший резонанс так называемый «День скорби» вызывает среди лиц крымско-татарской национальности, что активно используется в противоправных интересах отдельных политических партий, общественных организаций и движений. Особый резонанс проведение таких траурных мероприятий вызывало в конце 1990-х - начале 2000-х гг., с обязательным их сопровождением погромами, поджогами, активным сопротивлением представителям правоохранительных органов, а также попытками захвата административных зданий Верховной Рады Автономной Республики Крым, Совета Министров Автономной Республики Крым и ГУМВД Украины в Автономной Республике Крым. Но благодаря согласованной, целенаправленной и скоординированной профилактической работе подразделений милиции общественной безопасности автономии и соседних областей с 2005 г. такие шествия стали обходиться без причинения вреда жизни и здоровью сотрудников милиции, посторонних граждан, законным интересам общества и государства.
Несмотря на это, при поступлении информации об организации каких-либо массовых мероприятий (общественно-политического, религиозного, спортивного или культурно-зрелищного характера) в оперативных планах органов внутренних дел Украины обязательно предусматривается возможность проведения силовых мероприятий - активных действий личного состава с применением физической силы, специальных средств и техники, а в исключительных случаях - оружия в установленном законом порядке. Такие мероприятия проводятся с целью пресечения преступлений, задержания правонарушителей, рассредоточения толпы, которая оказывает сопротивление или проявляет неповиновение законным требованиям сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД Украины. Акцентируем, что силовые мероприятия применяются только в крайнем случае, когда превентивные мероприятия не достигли позитивных
результатов, и осуществляются по принципу разумной достаточности согласно действующему законодательству. Решение об их проведении оформляется соответствующим приказом или распоряжением.
Подытоживая изложенное, подчеркнем, что актуальность и значимость вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности определяются стремительным ростом криминогенного потенциала во всех сферах общественной жизни, обусловленным, прежде всего, негативными процессами, связанными с переходом к новым общественным отношениям (системные кризисные явления в экономике, существенное расслоение общества, смена старых механизмов государственного управления, потеря большинством граждан идейно-нравственных ориентиров и др. [8, с. 3]). Регулирование общественных отношений в сфере общественной безопасности в большинстве своем осуществляется на административно-директивных основах путем издания подзаконных нормативных актов, что не является оптимальным проявлением демократичности общества.
Охрана общественного порядка - первоочередная конституционная задача органов внутренних дел Украины, которая вытекает из основополагающих принципов построения демократического правового государства. Выполнение задач, стоящих перед милицией, предполагает реализацию принципов, основанных на утверждении общечеловеческих ценностей, надлежащем отношении к человеку, признании его приоритета во взаимоотношениях с государством. Деятельность органов внутренних дел свидетельствует, что важнейшие факторы для надлежащей охраны общественного порядка на определенной территории - это учет региональных особенностей, четкая организация и управление силами и средствами, возможность получения своевременной и достоверной информации о готовящихся или совершенных правонарушениях и оперативное реагирование на нее. В исключительных случаях при предупреждении и ликвидации угроз для общественной безопасности органами внутренних дел могут проводиться специальные операции -специфические процедуры защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, т.е. единственно возможный способ, который с помощью комплекса различных действий и мероприятий обеспечивает нормализацию ситуации в случае усложнения оперативной обстановки.
1. О милиции: закон Украины от 20 дек. 1990 г. № 565-Х11 // Ведомости Верховной Рады УРСР. 1991. № 4. Ст. 20.
1. On Militia: law of Ukraine of Dec. 20, 1990. № 565-XII // Bull. of the Verkhovna Rada of URSR. 1991. № 4. Art. 20.
49
2. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Украины: указ Президента Украины от 6 апр. 2011 г. № 383/2011 // Официальный вестник Украины. 2011. № 29. Ст. 1222.
3. Об утверждении Положения о службе участковых инспекторов милиции в системе Министерства внутренних дел Украины: приказ Министерства внутренних дел Украины от 11 нояб. 2010 г. № 550 // Официальный вестник Украины. 2010. № 95. Ст. 3386.
4. Ольховский Е.Б. Административно-правовые средства обеспечения общественной безопасности: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2003.
5. Уголовный кодекс Украины от 5 апр. 2001 г. № 2341-III // Ведомости Верховной Рады Украины. 2001. № 25. Ст. 131.
6. Буткевич С.А., Смолина М.М. Проведение специальной операции «Волна» (организационно-тактические аспекты) // Южноукраинский правовой журнал. 2012. № 4.
7. Об утверждении Порядка организации работ по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности во время проведения футбольных матчей: постановление Кабинета министров Украины от 25 апр. 2012 г. № 341 // Официальный вестник Украины. 2012. № 32. Ст. 1198.
8. Доценко А.С. Организация управления милицией общественной безопасности в современных условиях: дис. . канд. юрид. наук. Киев, 2003.
2. On approval of Regulations about the Ministry of Internal Affairs of Ukraine: decree of the President of Ukraine of Apr. 6, 2011. № 383/2011 // Official Herald of Ukraine. 2011. № 29. Art. 1222.
3. On approval of Regulations on the service of district inspectors of militia in system of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine: order of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine of Nov. 11, 2010. № 550 // Official Herald of Ukraine. 2010. № 95. Art. 3386.
4. Olkhovsky E.B. Administrative and legal means of ensuring public security: diss. ... Master of Law. Kharkov, 2003.
5. The Criminal Code of Ukraine of Apr. 5, 2001. № 2341-111 // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2001. № 25. Art. 131.
6. Butkevych S.A., Smolina M.M. Conducting of a Special Operation «Wave» (organizational and tactical aspects) // South-Ukrainian Legal Magazine. 2012. № 4.
7. On approval of the Order of organization of works on maintenance of public order and public safety during football matches: resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of Apr. 25, 2012. № 341 // Official Herald of Ukraine. 2012. № 32. Art. 1198.
8. Dotsenko A.S. Organization of management of militia of public safety in modern conditions: diss. ... Master of Law. Kiev, 2003.
5G
