CC BY
128
УДК 321 А. А. Зыков
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ СВЯЗЕЙ
Рассмотрены основные черты институционализации трансграничных взаимодействий, особое внимание уделено соотношению мирового и российского опыта развития и политико-правового оформления приграничного сотрудничества.
Ключевые слова: трансграничная интеграция, проблемы институционализации, региональное развитие, приграничное сотрудничество.
Institutionalize transboundary communications. ALEXANDER A. ZYKOV (Vladivostok State University of Economy and Service, Vladivostok).
In article the basic lines institutionalize transboundary interactions are considered, the special attention is given a parity of world and Russian experience of development and political-legal registration of frontier cooperation.
Key words: transboundary integration, problems of institutionalize, regional development, frontier cooperation.
Диалектика развития мировых процессов и явлений предполагает постоянное изменение знакомого мира: на наших глазах меняется логика связей, глобальные преобразования затрагивают все общественные институты - например, такой как граница, расширяя (с переменным успехом) ее контактные возможности и тем самым превращая пограничные регионы в трансграничные.
Институциональное пространство представляет собой взаимоотношения между акторами и агентами соответствующих институтов. Эти отношения регулируют действия акторов (как коллективных, так и индивидуальных) в соответствии со сложившимися порядками, правилами и процедурами. Такое понимание содержания институционализации является общим во всех сферах своего проявления: в правовой, экономической, политической. Особый интерес в данном ракурсе представляет мнение профессора А.С. Мака-рычева, который обратил внимание на ограничение эффективности границ сложной организационной средой, которая состоит из огромного количества акторов
- политических (муниципальные, региональные, федеральные и международные органы власти), экономических (субъекты хозяйственных отношений и финансовых потоков), общественных (неправительственные организации). Трансграничные взаимодействия этих акторов сопряжены с большими трансакционными издержками и не всегда диктуются логикой экономической целесообразности [4].
Институциональная практика характеризует реализацию определенных соглашений в данной среде. Заметим, что в каждый данный момент институциональная среда не зависит от действий конкретных политических акторов и потому статична. При этом изменение институциональной среды возможно при определенных обстоятельствах. Соглашение, закрепляющее тот или иной институт, существует в той мере, в какой практика ему соответствует, т. е. оно может изменяться вслед за изменениями практики. Если практика не соответствует соглашению, оно не действует, утрачивает смысл [10, с. 11].
Специалисты выделяют «легализацию нелегальных норм» как один из основных механизмов оформления институциональных изменений [10, с. 64], что в реальной политической практике трансграничья означает, в первую очередь, признание целесообразности и эффективности либерализации пограничного режима. В связи с этим закрепление практик трансграничных обменов требует:
• снижения масштабов трансакционных издержек;
• формирования системы взаимных гарантий для всех участвующих сторон;
• создания для наименее обеспеченных ресурсами акторов обменов таких условий, при которых участие в интеграции для них будет иметь смысл. Однако стоит учитывать, что далеко не всякая неформальная норма поддается «подлинной» формализации, предполагающей устранение персонификации
ЗЫКОВ Александр Александрович, аспирант, младший научный сотрудник лаборатории актуальных геополитических исследований (Владивостокский государственный университет экономики и сервиса). E-mail: [email protected] © Зыков А.А., 2009
Статья подготовлена при поддержке Аналитической ведомственной целевой программы Рособразования «Развитие научного потенциала высшей школы (2009-2010 гг.)», проект № 2.1.3/4472.
социальных взаимодействий. А заимствование у развитых стран и политических систем передового законодательства (этот механизм формирования институтов получил название «импорт») зачастую имеет обратный эффект в силу разных хронополитических показателей и культурных различий. Тем не менее импорт институтов имеет широкое распространение среди различных категорий стран и систем, при этом часто за эталон принимаются западные институты (именно поэтому многие специалисты отождествляют такие понятия, как глобализация и вестернизация).
Ведущий российский политический географ В. А. Колосов разбил период формирования международно-правовой инфраструктуры трансграничного сотрудничества (соответствующей уровню европейской интеграции) на три этапа [11, с. 360].
1. 1969 г.: создание Европейской ассоциации трансграничных регионов положило начало координации деятельности их властей и способствовало созданию трансграничных регионов.
2. 1980 г.: члены Совета Европы 21 мая в Мадриде подписали «Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или муниципальными властями»1, в которой устанавливалось право участия местных властей приграничных регионов в регулировании рамок и форм трансграничного сотрудничества (при условии наличия соответствующих норм в национальном законодательстве).
3. Новый этап в развитии трансграничного сотрудничества можно вести с принятия в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления и в 1986 г.
- Хартии сообщества по регионализации, нашедших отражение в реформе Европейских структурных фондов с января 1989 г., предусматривающей специальные меры по развитию трансграничных районов.
Как видим, официальные институты Европейского союза рассматривают и используют понятие «регион» во многих значениях и смыслах: например, и как внутригосударственное («территориальная единица на уровень меньше, чем государство, обладающая политическим представительством»), и как межгосударственное, «трансграничное» понятие [3, с. 119].
Трансграничный регион характеризуется следующими основными признаками: а) административной и социально-экономической целостностью входящих в него территориальных единиц с каждой стороны границы; б) общностью и взаимодополняемостью главных и совместно решаемых социально-экономических проблем [12, с. 74].
1 European outline convention on trans-frontier co-operation between territorial communities or authorities. Strasbourg, 1980, May.
Процессы, свойственные трансграничью, вместе с развитием транснационализации и регионализации распространились по всем частям света, изменяя назначение территории и формы международного сотрудничества. Примером этих преобразований могут послужить «точки роста» и «треугольники развития»2 в Восточной Азии.
Оформление, или институционализация, единого трансграничного интеграционного пространства осуществляется в различных сферах жизнедеятельности: социальной, правовой, экономической, исторической, культурной, геоэкологической, инфраструктурной и др. Сам характер объекта исследования способствует многогранности его видения. С точки зрения политических наук наибольшее значение представляют политико-правовое, социальное, историко-культурное и инфраструктурное поля институционализации.
Современная интенсификация торговли в сочетании с интернационализацией производства требует глубокой гармонизации внутренних законов и административных норм, регулирующих структуры бизнеса [19, с. 206]. Поэтому важной сферой проявления институционализации мы считаем политико-правовое пространство, под которым подразумевается выражение официальной позиции властей в отношении трансграничного сотрудничества, его правовое обеспечение и закрепление форм взаимодействия на законодательном уровне.
Согласно Мадридской рамочной конвенции, трансграничное сотрудничество осуществляется на основе административных, экономических или технических договоров, которые заключаются в пределах своих полномочий местными органами власти по внутреннему законодательству [16]. По мнению представителей Комиссии по вопросам политики территориальной сплоченности, подготовивших аналитический доклад «Новый юридический инструмент для трансграничного сотрудничества», использование тех форм сотрудничества, которые соответствуют юридическому документу (Европейского) сообщества, должно оставаться факультативным, для того чтобы предоставить региональным и местным органам власти свободу выбора относительно других существующих форм сотрудничества. При этом только национальное законодательство регулирует международную деятельность сообществ или органов власти и определяет их полномочия в такой сфере, как трансграничное сотрудничество. Поэтому рассматриваемое законодательство Сообщества не может предоставлять внутригосударственным публичным органам власти каких-либо дополнительных возможностей или полномочий: речь идет лишь о том, чтобы предложить им новые методы сотрудничест-
2 такие как индонезийско-малазийско-сингапурский треугольник роста, который объединил в декабре 1994 г. Сингапур, малазийский штат Джохор и индонезийский архипелаг Риау (Indonesia-Malaysia-Singapore-Growth Triangle).
ва [13]. Такая позиция претендует на универсальность предлагаемых методов и, как следствие, ненавязчиво задает мировой стандарт регулируемых процессов.
Российская Федерация в настоящее время развивает приграничное сотрудничество своих регионов с субъектами и административно-территориальными образованиями соседних иностранных государств преимущественно на основе двусторонних международных соглашений с ними. Подписание 4 ноября 1999 г. Мадридской конвенции и ее последующая (в 2002 г.) ратификация Россией повышают потенциал развития приграничного сотрудничества наших регионов (в том числе Сибири и Дальнего Востока) с соседними государствами, большинство которых - участники этой Конвенции, и делают Российскую Федерацию равным партнером [17].
По результатам анализа исполнительного комитета СНГ, страны - участницы данного регионального объединения (в том числе Россия) имеют правовую базу межрегионального и приграничного сотрудничества государств, которую составляют нормативные правовые документы, регулирующие отношения в трех юридических плоскостях. Первая - это национальные законодательные акты, образующие основы правового режима внешнеэкономической деятельности. Вторая -международные договоры, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества с международными организациями и отдельными зарубежными странами. И третья - правовые акты, регулирующие отношения федеральных и региональных органов государственной власти государств Содружества и органов местного самоуправления в сфере международных отношений [15, с. 11].
Другим важным моментом политико-правового пространства институционализации является проблема идентичности. Идентичность формируется, как правило, самим государством и политическими элитами. Но процесс национальной (и не только) самоидентификации не поддается абсолютному контролю властей и во многом формируется в процессе жизнедеятельности населения и множества его общественных структур. Профессор П. А. Цыганков отмечает, что идентичность формируется в рамках международной системы, конструируясь на основе восприятий идентичности других государств и испытывая на себе их влияние. Формируемые в этих процессах правила, принципы, нормы «поведения и разделяемые убеждения могут дать государствам, индивидам и другим акторам понимание того, что является важным и ценным, а также идею о наиболее эффективных и легитимных средствах достижения внешнеполитических целей. Одновременно эти социальные структуры способствуют формированию представлений об иерархии приоритетов и стратегии реализации этих приоритетов» [20, с. 44].
Закрепление тех или иных норм и правил взаимодействия (поведения) в обществе, как в национальных, так и в локальных масштабах, происходит в пространс-
тве социальной институционализации. Относительно трансграничных обменов и других взаимодействий это означает закрепление в общественной практике населения приграничных территорий обыденности пересечения границы в экономических, туристических, образовательных и других целях (челночная торговля, студенческие обмены и т.д.). Успешность социальной институционализации трансграничных связей в первую очередь определяется успешностью осуществления адаптации населения российских приграничных регионов к современным глобальным трансформациям на локальном уровне. Иными словами, становление и развитие трансграничных связей сопровождается сдвигами в самовосприятии и самоидентификации жителей соответствующих территорий, изменением ментального и социального пространства на локальном и общенациональном уровнях.
Трудно не согласиться со следующим замечанием Ю.В. Косова: «Территориально-пограничные вопросы отражены в массовом сознании. Представление о государственной границе как о важном факторе, влияющем на поведение государств на мировой и региональной аренах, стало необходимым элементом национальных культур» [14, с. 150]. Сама по себе граница все более воспринимается как серьезный психологический барьер, который в массовом сознании нередко приобретает этнокультурный и даже цивилизационный характер. Нередко тот же подход практически используется или полуофициально подразумевается при формировании проводимой в жизнь пограничной политики.
Вполне допустимо рассматривать общественное сознание как своеобразную субстанцию, которая, будучи продуктом индивидуального и группового опыта, накопленного столетиями, обладает уникальными свойствами: сложной структурой, упругостью и инертностью. Эта субстанция отражает культурное пространство институционализации трансграничного взаимодействия, а именно сохранение и эффективное функционирование историко-культурных институтов (в том числе историко-географических образов и представлений о границе) в условиях динамики современных мировых процессов. Ведь трансграничные контакты - это та коммуникационная и переговорная сфера, где чрезвычайно важны исторические традиции, доминирующие правила поведения, этические нормы, культурно-религиозные факторы.
Примечательно в этом ракурсе китайское историко-культурное восприятие внешних границ, описанное многими востоковедами. Так, российский исследователь Е.Д. Степанов писал: «Еще в Чжоуский период (УШ-Ш вв. до н.э.) правитель Китая, представлявшийся “Сыном Неба”, был провозглашен правителем всей Поднебесной, в которую включалось не только китайское государство, но и все земли далеких некитайских народов - “варваров”. Исходя из этого, правители Поднебесной в течение долгого времени не только не придавали значения установлению рубежей своего госу-
дарства, отграничивавших его от соседей - “варваров”, но и порой вообще отрицали существование таковых» [18, с. 28]. Иными словами, они отрицали существование других цивилизованных (в их понимании) форм государственности.
Подобный подход к внешним границам действовал еще весь XIX век. В связи с чем ведущий российский регионовед А.Д. Воскресенский описал Цинс-кую внешнеполитическую доктрину китаецентризма следующим образом: во-первых, сам факт появления посольства автоматически объявляется изначальным признанием вассальной зависимости от Цинов; во-вторых, северная социокультурная граница проходила по Великой китайской стене; в-третьих, не делалось различий между пограничной провинцией, вассальной территорией и независимым государством (или его жителем), вступившими в торговые или дипломатические отношения с Китаем, всё обозначалось одним словом «вайфань» [7, с. 33].
Подобные культурные черты присущи и другим государствам, что порой создавало и создает препятствия для полноценного сотрудничества с внешним миром и даже отбрасывает назад развитие страны и ее социума на несколько десятилетий или даже на века. Свидетельство тому - процесс становления нового государственно-территориального размежевания Китая вследствие столкновения с активными соседями и мировыми акторами (имеющими экспансионистские интересы в этой части земного шара), что в конечном итоге привело к ликвидации существовавших здесь ранее границ-полос и постепенному установлению в Азии привычных ныне во всем мире границ-линий.
Некоторые специалисты даже выделяют два условных типа геополитических и государственных границ
- европейский/западный и азиатский/восточный. Азиатская граница - геополитическое образование, геополитическая система, структура которой во многом определяется естественными географическими рубежами и преградами. Тип европейской границы, жестко структурированной и в известной степени абстрагированной от конкретной территории, предполагает некоторое дистанцирование и в то же время прямой учет физико-географических реалий, которые просто встраиваются в уже установившийся в своих главных чертах геополитический баланс. Азиатская граница живет естественными географическими рубежами; условная европейская граница их учитывает, или, при их отсутствии, вынуждена быстро и четко фиксировать этот факт [9, с. 180].
Как бы там ни было, китаецентричная концепция «Поднебесной» поспособствовала формированию общего культурного пространства и тесным этнокультурным контактам Китая с сопредельными странами Северо-Восточной и Юго-Восточной Азии, что сыграло позитивную роль в развитии региональной интеграции. Ярким доказательством этого служит руководящая роль в экономических и бизнес-структурах китайской
диаспоры (хуацяо) в странах Юго-Восточной Азии, «китайское экономическое пространство» (переплетение экономик приморских провинций Китая, специальных административных округов и Тайваня), а также поддержанный Программой развития ООН проект «Большой Меконг», оформивший своеобразную систему трансграничного взаимодействия и сотрудничества в этом регионе. В России и на ее Дальнем Востоке не сложились подобные культурные институты, которые были бы способны оказывать значительное влияние на развитие трансграничности. Это обстоятельство не в последнюю очередь обусловлено колоссальными трансформациями и потрясениями XX века, которые привели к ломке в кратчайший период (в сравнительной исторической перспективе) традиционных и даже заимствованных институтов. Хотя некоторые социокультурные моменты институционализации трансграничных связей нам также присущи.
В свою очередь динамичное взаимодействие приграничных регионов невозможно без развития инфраструктуры трансграничной территории. Наличие и состояние транспортной сети: железных дорог, автомагистралей, аэропортов, морских и речных портов, нефте- и газопроводов, а также их удачное/удобное экономико-географическое положение; налаженная система коммуникаций и связи; обустройство пограничных переходов и т. д. - все это имеет определяющее значение для институционализации трансграничного сотрудничества, та база, без которой предыдущие пространства институционализации лишаются перспектив развития. Этот важнейший аспект становления трансграничности мы условно обозначаем как инфраструктурное пространство институционализации. Оно непосредственно связано с экономико-хозяйственной деятельностью государства и других участников международных экономических отношений и направлено на пространственное развитие страны и международных каналов взаимодействия, формирующих инфраструктуру трансграничного сотрудничества. Улучшение транспорта и системы коммуникаций обеспечивает инфраструктуру для глобальной системы торговли, в то время как институционализация свободной торговли увеличивает интенсивность торговой деятельности [19, с. 207]. Ну а повышение экономической активности стимулирует переход от собственно торговли к установлению кооперационных связей, выстраиванию вертикально интегрированных промышленных групп, созданию совместных технопарков и т.д.
Так, согласно мнению дальневосточных экспертов по трансграничным исследованиям, формирование и развитие инфраструктурных звеньев государственной границы включают работу с транспортными переходами, линиями связи и энергосетей, с некоторыми звеньями рыночной инфраструктуры. В результате из тесно и устойчиво взаимодействующих приграничных территорий формируется трансграничная территория.
Последняя часто имеет общую единую природно-географическую основу [2, с. 201].
Что касается современного состояния приграничной инфраструктуры приграничных субъектов Российской Федерации, то она не соответствует уровню развития экономических связей с сопредельными территориями. Количество и оборудование пунктов пропуска, состояние мостовых переходов и установленные режимы на таможенных постах не благоприятствуют развитию приграничной торговли и в целом приграничного сотрудничества. Согласно информационноаналитическому докладу исполнительного комитета СНГ, развитие приграничного взаимодействия требует реализации следующего комплекса мероприятий по транспортно-инфраструктурному сотрудничеству [15, с. 185]:
• оптимизация количества пропускных пунктов на государственной границе (ликвидация потерявших значение и создание новых);
• разработка и реализация системных мер, в том числе соглашений с сопредельными странами, по обеспечению необходимых условий для беспрепятственного функционирования всех видов транспорта в приграничных регионах при осуществлении перевозок пассажиров и грузов, включая транзит;
• оптимизация функционирования на приграничных территориях транспортно-логистических узлов, железнодорожных станций и автотранспортных узлов, речных линий, морских портов и припортовой инфраструктуры, федеральных и местных линий связи;
• разработка и реализация совместных проектов по созданию новых трансграничных дорог.
Принято считать, что выгодное транспортно-логистическое положение российского Дальнего Востока по отношению к основным странам-партнерам (КНР, Япония, государства Юго-Восточной Азии и т. п.) дает России уникальную возможность развития торговоэкономических отношений в регионе. Особое геополитическое значение имеют логистические возможности Дальневосточного региона, включая создание коридоров для транспортировки в Восточную Азию российских энергоресурсов, а также взаимный транзит европейской и азиатской продукции на основе развития дальневосточной инфраструктуры [6, с. 108]. Как показал опыт развития международных транспортных сообщений со странами Северо-Восточной Азии (в первую очередь с Китаем) на рубеже веков, в некоторой степени эти взаимоотношения помогли решению острых социально-экономических проблем российского Дальнего Востока (удовлетворили товарные и продовольственные потребности населения, сократили безработицу и способствовали развитию предпринимательства), но недостаточный уровень правового обеспечения (и правовой культуры), неудовлетворительное состояние транспортных коммуникаций и сопутствующей инфраструктуры (гостиниц, погранпереходов и т.д.) лишили этот стратегически важный регион перспектив разви-
тия, аналогичных тем, которые демонстрируют северные провинции КНР вот уже 20 лет (имея при этом схожие с нашими проблемы).
Безусловно, становление трансграничного взаимодействия проходит более успешно, когда все указанные пространства институционализации одинаково динамично формируют институты сотрудничества. Но далеко не всегда динамика их развития совпадает. В этой связи П.В. Панов отмечает: «...изменения отдельных институтов возникают с разной скоростью. В частности, одна часть институтов возникает и изменяется спонтанно и постепенно (эволюционно, инкрементно), другая часть является следствием преднамеренных действий рациональных акторов, они изменяются революционно (дискретно)» [Цит по: 10, с. 64].
Государству свойственны несколько сосуществующих национальных идентичностей, в содержании которых отражаются мнения самых разных представителей общественности и государства [20, с. 44]. На определенный политико-, физико-, социально- и экономико-географический субстрат налагаются разнородные, иногда противоречащие друг другу геополитические представления - местного населения, военных, политических и государственных деятелей. Политико-правовая институционализация осуществляется на общенациональном уровне: в случае несовпадения ее с социальной институционализацией возникают проблемы, препятствующие развитию трансграничного взаимодействия.
Особое значение имеет то обстоятельство, что институты обладают разной эффективностью, и то, что один из них может играть определяющую роль, зависит от заинтересованности и готовности акторов установить трансграничное сотрудничество. Так, акторы для осуществления взаимодействия и координирования своего поведения делают рациональный выбор: они «создают» институты, причем из различных вариантов возможных институциональных установлений (стратегий) выбирают наиболее оптимальный для себя. Как отмечали П. Холл и Р. Тейлор, «акторы создают институты, чтобы... получить выгоды от кооперации... Они сохраняются до тех пор, пока дают акторам больше выгод, чем альтернативные институты». «Институты изменяются, потому что акторы стремятся изменить их, ожидая, что это максимизирует их полезность»,
- продолжает другой комментатор М. Джоржес [Цит по: 10, с. 53].
Кроме того, не стоит забывать, что эффективность одних и тех же институтов в разных странах разная, и уровень правового закрепления той или ной формы сотрудничества здесь не имеет определяющего значения. Так, в России определение приграничного сотрудничества существует на официально-правовом уровне (подписываются и ратифицируются международные конвенции и соглашения, принимаются концепции, дорабатывается законопроект «О приграничном сотрудничестве» и т.п.), т.е. эта форма взаимодействия имеет
определенное специализированное законодательное обеспечение. При этом свободные экономические зоны в российских приграничных регионах не работают, а в китайских приграничных провинциях, где отсутствует единый нормативный правовой акт, полностью регулирующий приграничные и внешнеэкономические связи,
- успешно развиваются. Перспективы в рамках многостороннего международного сотрудничества оцениваются не всегда однозначно, об этом свидетельствует, к примеру, опыт участия в международном проекте «Ту-манган», который был поддержан Программой развития ООН, а также на наднациональном уровне, но его развитие вызывает некоторые сомнения, так как даже двусторонние приграничные контакты России и Китая не получили дополнительного стимула.
Это говорит лишь о том, что трансграничные взаимодействия осуществляются в сложных условиях, индивидуальных для каждого региона и страны. Даже в Европе, где трансграничное сотрудничество наиболее развито, по прошествии 20 лет после подписания Европейской рамочной конвенции встал вопрос о терминологии: что вкладывается в содержание взаимодействий на качественном уровне региональной интеграции? Действительно, в заключении №181/2000 от 13 марта 2002 г., озаглавленном «Стратегия по содействию трансграничному и межтерриториальному сотрудничеству в расширенной Европе - основополагающий документ, содержащий ориентиры на будущее» [13], Комитет регионов Совета Европы предлагает следующие определения разновидностей такого сотрудничества.
1. Трансграничное - двустороннее, трехстороннее или многостороннее сотрудничество между местными и региональными органами власти (могут участвовать полугосударственные или частные организации), осуществляющееся в смежных географических зонах. Это относится и к зонам, разделенным морем.
2. Межрегиональное, или межтерриториальное, -двустороннее, трехстороннее или многостороннее сотрудничество между местными и региональными органами власти (могут участвовать полугосударс-твенные или частные организации), осуществляющееся в несмежных географических зонах.
3. Транснациональное - подразумевает сотрудничество между национальными, региональными и местными органами власти в программах и проектах; эта форма касается более широких расположенных по соседству зон, причем участники принадлежат, по меньшей мере, к двум государствам-членам и/или к третьим странам (т. е. кандидаты в члены ЕС и не входящие в ЕС).
В этом и предшествующих документах (докладах) отмечается, что трансграничное сотрудничество смежных территориальных сообществ направлено на комплексное региональное развитие пограничных зон. Принимая это во внимание, Д. А. Болотов предложил следующую классификацию трансграничных евроре-
гионов [5, с. 16]: 1) на границах между странами - членами Евросоюза; 2) на границах государств - членов ЕС и государств не членов Союза; 3) на границах государств - членов ЕС и государств - кандидатов в члены ЕС; 4) на границах государств - членов ЕС и стран СНГ; 5) на границах государств - кандидатов в члены ЕС; 6) на границах государств - кандидатов в члены ЕС и стран СНГ; 7) на границах государств - стран СНГ;
8) на границах стран СНГ и государств - не членов ЕС;
9) на границах государств - не членов ЕС.
То есть с определением внутренних правил трансграничного сотрудничества Европейского сообщества была разработана система участия внешних акторов. Причем успехи этих проектов не столь впечатляющи (хоть и дают некоторый результат), особенно если обратить внимание на проекты еврорегионов со странами постсоветского пространства, такие как «Карпатский» (приграничные регионы Украины, Польши, Венгрии, Словакии и Румынии), «Слобожанщина» (созданный Харьковской и Белгородской областями), «Днепр» (сотрудничество между областями Беларуси, Украины и России) и другие.
Во многом это объясняется негласной европейской стратегией неравноправного сотрудничества, в рамках которой внешние участники выступают в качестве «младших» партнеров - поставщиков ресурсов. Например, проекты «Северное измерение», «Союз для Средиземноморья» и т.д. направлены в первую очередь на распространение европейского влияния (и даже более конкретных «центров силы» - Франции, Германии и т.п.). Создается впечатление, что Россия принимает правила игры, поэтому рассматривает трансграничное региональное сотрудничество в большей степени как действенный механизм нашего участия в процессах общеевропейской интеграции и создания единого европейского пространства.
Тем более что применительно к приграничным регионам отмечается доминирующая роль сотрудничества с зарубежными партнерами в рамках субрегиональных организаций (Мурманская и Архангельская области - Совет Баренцева-Евроарктического региона; области, граничащие с Китаем и Казахстаном, - Шанхайская организация сотрудничества), в которые входят наиболее географически близкие страны [8]. Подобные обстоятельства не могут быть упущены специальными органами, определяющими внешнеполитическую стратегию страны, что также требует соответствующего оформления.
Фрагментация внешнеполитической деятельности приводит к тому, что все более важной частью содержания внешней политики государства становятся координация и управление международными контактами центральных и региональных политических структур и административных органов. Еще в марте 2002 г. специальным приказом МИД России утверждено «Положение о представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской
Федерации». К началу 2004 г. было создано 26 представительств, а в настоящее время их более 40 [20, с. 46]. В функции представительства входят, в частности: внесение предложений по совершенствованию взаимодействия Министерства и субъектов Российской Федерации в области международных связей; подготовка рекомендаций о заключении субъектами Федерации документов о сотрудничестве с органами государственной власти иностранных государств; участие в пределах своей компетенции или по поручению Министерства в мероприятиях международного характера и т. п.
Новым шагом в российском законодательстве стало принятие 8 декабря 2003 г. Федерального закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который определяет принципы государственного регулирования и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности. Закон призван обеспечивать благоприятные условия для такого рода деятельности, а также защиту экономических и политических интересов. Важным событием стало принятие в 2005 г. рамочного Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [1, с. 109].
В целом следует отметить, что, несмотря на достаточно низкие темпы освоения и оформления институтов, способствующих становлению трансграничного сотрудничества, нельзя сказать, что российское руководство не осознает важность развития новых форм международного сотрудничества. Продолжающееся совершенствование механизмов трансграничного взаимодействия отвечает насущным потребностям расширения и углубления международных контактов субъектов Российской Федерации на фоне общей активизации внешнеполитической деятельности страны.
Однако политико-экономические сложности российской действительности свидетельствуют об отсутствии «европейских форм» развития регионального трансграничного сотрудничества в России. Среди основных проблем, препятствующих полноценной трансграничной кооперации российских регионов, следует особо отметить низкую готовность административнополитического руководства отвечать на все вызовы глобализации. Это подтверждает отсутствие адекватной миграционной политики, эффективного механизма согласования региональных и федеральных интересов
и, как следствие - отсутствие программы развития восточных территорий России, способной обеспечить необходимый Центру политический контроль над отдаленными регионами и обеспечить достойный уровень жизни населения приграничных территорий Сибири и Дальнего Востока. Совершенствовать региональное интеграционное сотрудничество следует исходя из насущных потребностей пространственного развития страны, принимая в расчет сопутствующие трансграничному сотрудничеству множественные (демографические, экономические, экологические, военные и др.) угрозы национальной безопасности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александрова М.В. Экономическое взаимодействие регионов России и Китая в период реформ. М.: ОГНИ,
2005. 262 с.
2. Бакланов П.Я., Ганзей С.С. Трансграничные территории: проблемы устойчивого природопользования. Владивосток: Дальнаука, 2008. 216 с.
3. Барыгин И.Н. Трансграничные регионы в контексте изменений циклов политической активности государств // Регионалистика и этнология. М.: РАПН: РОССПЭН, 2008. С. 110-127.
4. Безопасность и международное сотрудничество / под. ред. Л.Б. Вардомского и С.В. Голунова. М.; Волгоград: НОФМО, 2002. 572 с.
5. Болотов Д.А. Приграничное сотрудничество как особая форма международных отношений (на примере отношений Российской Федерации и Европейского Союза): автореф. дис. ... канд. полит. наук. СПб.: СПбГУ, 2003. 27 с.
6. Бояринцев И.А. Транспортная составляющая российских геополитических интересов в Северо-Восточной Азии // Проблемы Дальнего Востока. 2008. № 4. С. 105-119.
7. Воскресенский А. Д. Китай и Россия в Евразии: историческая динамика политических взаимоотношений. М.: Муравей, 2004. 600 с.
8. Демидов А.В. Межрегиональные и приграничные связи во внешней политике России // Право и безопасность. 2008. № 4. С. 142-154.
9. Замятин Д.Н. Метагеография: пространство образов и образы пространства. М.: Аграф, 2004. 512 с.
10. Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России / под. ред. С.В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006. 590 с.
11. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. 2-е изд. М.: Аспект Пресс, 2005. 479 с.
12. Колосов В.А. Политическая география. Проблемы и методы. Л.: Наука, 1988. 190 с.
13. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы. Заключение 24 (2004) «О проекте аналитического доклада Комитета регионов «Новый юридический инструмент для трансграничного сотрудничества». URL: http://www.coe.int/ (дата обращения: 01.08.2009).
14. Косов Ю.В. Трансграничное региональное сотрудничество: северо-запад России // ПОЛИС. 2003. № 5. С.145-153.
15. Межрегиональное и приграничное сотрудничество государств - участников СНГ: проблемы и перспективы: ин-форм.-аналит. докл. / Исполнит. ком. СНГ. М.: ВИНИТИ,
2006. 240 с.
16. Примерная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориально-административными единицами и местными органами власти. Прил. 1.4. Типовые межгосударственные соглашения о договорном трансграничном сотрудничестве между местными органами власти. URL: http://www.umn.edu/humanrts/euro/Rets106. html (дата обращения: 28.07.2009).
17. Романов С. Развитие приграничного сотрудничества российских регионов // Обозреватель - Observer. 2000. № 9. С. 82-93.
18. Степанов Е.Д. Политика начинается с границы: некоторые вопросы пограничной политики КНР второй половины XX в. М.: Ин-т Дальнего Востока РАН, 2007. 244 с.
19. Хелд Д. Глобальные трансформации: политика, экономика, культура / пер. с англ. В.В. Сапова и др. М.: Прак-сис, 2004. 575 c.
20. Цыганков П.А. Внешняя политика и общественное мнение // Обозреватель - Observer. 2008. № 7. С. 36-52.
