CC BY
229
20 ББК 66.4 (0) УДК 323.174
Е.А. Шлапеко
МОДЕЛИ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РЕГИОНОВ РОССИИ*
Рассматривается теория и практика взаимодействия российских приграничных регионов с регионами ЕС и ЕАЭС. Исследование основано на применении институциональной и конструктивисткой теорий, а также на анализе законодательной базы международного сотрудничества на европейском и постсоветском пространствах. Особое внимание уделяется проявлению территориальной идентичности интеграционных объединений и роли приграничных территорий как трансляторов общих идей интеграции. Процессы регионализации в европейской части России и на постсоветском пространстве происходят под влиянием ЕС и ЕАЭС, деятельность которых ориентирована на достижение экономических целей развития путем укрепления политического диалога. Интеграционные системы, устанавливая общие правила игры, создают «зоны взаимодействия» по периметру внешних границ, оказывают воздействие на содержание, направления и формы сотрудничества с сопредельными территориями и способствуют становлению внутригосударственных регионов в качестве акторов международных отношений.
Ключевые слова:
Евразийский экономический союз, Европейский союз, идентичность, интеграция, приграничное сотрудничество, регионализация.
Шлапеко Е.А. Модели приграничного сотрудничества регионов России // Общество. Среда. Развитие. - 2018, № 1. - С. 20-24. © Шлапеко Екатерина Андреевна - кандидат политических наук, научный сотрудник, Институт экономики Карельского научного центра Российской академии наук, Петрозаводск; e-mail: shlapeko_kate@mail.ru
со
Ci
О
Современная система международных отношений является трехуровневой и включает в себя надгосударственный, государственный и региональный уровни [10, с.123]. Теория конструктивизма рассматривает взаимодействие агентов (государств, внутригосударственных регионов, городов), создающих социальную реальность в ходе социализации, адаптации и культурного отбора на макро- и микроструктурной уровне [9, с. 101]. Американский конструктивист А. Вендт указывает, что «характер международной жизни определяется убеждениями и ожиданиями, которые агенты имеют друг о друге, и это устанавливается социальными, а не материальными структурами» [13, с. 20].
Исследовательский интерес представляет выявление особенностей взаимодействия российских регионов с приграничными регионами-участниками различных интеграционных систем. В качестве таких систем выбраны Европейский союз и Евразийский экономический союз. Государства - участники интеграционных объединений, являясь инициаторами политического и экономического сотрудничества как между странами, так и между регионами, посредством выработки согласованных на многостороннем уровне механизмов сотрудничества и при использовании ресурсов и потенциала
территорий стремятся к улучшению собственного социально-экономического развития. Под интеграцией на приграничных территориях в данном исследовании будет подразумеваться интернационализация жизни двух и более регионов, процессы сближения экономик, культурной и общественной среды территорий, совместно решающих проблемы повышения уровня жизни и укрепления общей безопасности.
Гипотеза исследования заключается в том, что интенсивные межрегиональные связи приводят к образованию трансграничных региональных систем (моделей приграничного сотрудничества), которые обладают специфическими свойствами институционального и социокультурного характера. Исследование основано на применении институциональной теории и анализе законодательной базы международного сотрудничества. Использование институциональной теории позволило показать роль формальных и неформальных правил, нормативных актов, а также идей и воззрений, создающих контекст, в котором интерпретируется понятие «приграничное сотрудничество».
На пространстве Евразии действуют два мощных интеграционных объединения - Европейский союз и Евразийский экономический союз, приграничные тер-
* Статья подготовлена в рамках бюджетной темы АААА-А16-116011900255-1 «Методология исследования эволюции северных периферийных регионов и разработка механизмов управления их экономическим развитием».
ритории которых находятся в постоянном взаимодействии. Отношения России с ЕС и ЕАЭС носят многоуровневый характер: 1) отношения между институтами ЕС и ЕАЭС и российскими институтами; 2) двусторонние отношения России с государствами-членами ЕС и ЕАЭС; 3) трансграничные связи и сотрудничество на региональном (субнациональном)уровне.
Если приоритетным направлением для западноевропейских стран стало улучшение развитой многоуровневой системы взаимоотношений, то для государств постсоветского пространства главной целью является ре-интеграция, то есть восстановление разрушенных связей [4, с. 17]. В результате развития межрегиональных связей происходит образование организационных структур (например, еврорегио-нов), деятельность которых регламентируется на основе деклараций, уставов и т.п.
Нормативно-правовая база межрегионального сотрудничества ЕС
Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию и два дополнительных протокола, которые устанавливают юридическую базу для создания и деятельности еврорегионов. Обратим внимание, что еще в римском праве понятие «регион» (Regio) использовалось для географического обозначения какой-либо территориальной идентичности без учета государственной принадлежности и/или административного устройства [11, с.330]. Характерная черта еврорегионов - наличие общих рабочих органов. Участники евро-регионов - это муниципалитеты, реже региональные власти. В основу европейского приграничного сотрудничества положен программно-проектный метод с обязательным условием маркетинга и визуализации поддержанных инициатив и привлечения большого числа акторов городского, регионального, национального уровней. Это оказывают мощное социализирующее воздействие на участников: меняются их представления о собственных интересах и типы поведения с учетом внешней среды.
Процесс формирования еврорегионов шел параллельно развитию Европейского союза. Совет Европы закладывал правовую и идеологическую основу приграничному сотрудничеству, а ЕС проводил политику по гармонизации законодательств для мобильного движения факторов производства и выделял средства по линии программ Интеррег и ТАСИС.
Российские еврорегионы со странами ЕС возникли по инициативе европейских
приграничных территории в середине 90-х: пять еврорегионов с Калининградской областью, один еврорегион с Псковской областью и один - с Республикой Карелия. Практика показала, что в своей деятельности еврорегионам приходится преодолевать ряд трудностей: помимо различий в законодательстве существуют различия в уровнях экономического развития, дисбаланс в вопросах занятости, производства и торговли, визовый режим, а также проблемы социокультурного характера, в частности языковые барьеры, различные стереотипы и фобии.
Европейский Союз заинтересован в сохранении стабильности по периметру границ, поэтому выделяет средства для регионов на внешних границах, поддерживает деятельность российских еврорегионов. Это, в свою очередь, способствует европеизации прилегающих территорий, т.е. процессу создания и распространения формальных и неформальных правил, процедур, стилей, общих норм и убеждений. Так, в начале 1990-х программа ТАСИС отражала деятельность ЕС по стимулированию преобразований в России на основе европейских моделей и стандартов. Особое внимание уделялось консультациям, передаче технологий и обучению кадров. За период 2007-2013 гг. на территории РФ было реализовано 5 программ приграничного сотрудничества: «Коларктик», «Карелия», «Юго-Восточная Финляндия - Россия», «Польша - Литва - Россия (Калининград)», «Эстония - Латвия - Россия». Главное отличие новых программ от программ ТАСИС и Интеррег - это паритетное участие РФ, то есть софинансирование программ, участие российских представителей в определении приоритетов и тем заявочных раундов, а также результатов конкурсного отбора. На период 2014-2020 гг. с участием российских регионов подготовлено 7 двусторонних программ приграничного сотрудничества [5]. Регионы на основе собственных потребностей выбирают четыре тематические задачи, которые по приоритетности распределяются следующим образом: управление границей и безопасность (7 из 7), далее развитие бизнеса (6 из 7), окружающей среды (6 из 7) и поддержка местных культур (3 из 7). Названные темы отвечают логике регионостроительства, а именно -развитию приграничной инфраструктуры, углублению экономической интеграции и созданию регионов с общими ценностями. Таким образом, возникают «зоны взаимодействия» и трансграничные региональные системы.
о tu
3 О
СО О
Нормативно-правовая база межрегионального сотрудничества ЕЭС
Государства-участники Евразийского экономического союза опираются на нормативно-правовую базу межрегионального сотрудничества СНГ, основу которой составляют Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ на период до 2020 года (2015 г.) и Конвенция о приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ (2008 г.). В соответствии со статьей 3 и 5 Конвенции приграничное сотрудничество осуществляется преимущественно на основе соглашений между компетентными органами и создания совместных органов по приграничному сотрудничеству, хотя основным инструментом сотрудничества остаются двусторонние межправительственные комиссии и форумы (культурные, деловые и пр.). Согласно Конвенции, в целях повышения эффективности приграничного сотрудничества государства-участники в соответствии с национальным законодательством принимают меры, направленные на упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля [2]. Например, таможенный контроль на внутренних участках госграниц ЕАЭС не осуществляется.
В настоящее время Исполком СНГ ведет реестр соглашений, учитывая информацию о следующих странах: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина. По состоянию на февраль 2016 год самое большое количество межрегиональных документов заключено Украиной (60% от общего количества двусторонних договоров), Россией (52%), Беларусью (41%) и Казахстаном (35%). По количеству заключенных документов на регион самыми активными являются регионы Республики Беларусь, где на регион приходится в среднем около 87 документов, далее следуют Украина, Республика Казахстан, Российская Федерация и Кыргызская Республика. Соглашения по экономическим вопросам составляют около 50% от общего количества документов, 10% - о транспорте, около 3% - соглашения о приграничном сотрудничестве и 1% - соглашения о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [6].
Сравнивая подходы к определению приграничного сотрудничества в документах Совета Европы (Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, Мад-
рид, 1980 г.), Российской Федерации (Концепция приграничного сотрудничества РФ, 2001 г.), и уже упомянутых документах СНГ можно выявить терминологическое несоответствие. Отметим, что Армения и Россия, будучи в составе Совета Европы, ратифицировали Мадридскую конвенцию, в которой разграничиваются понятия приграничное и межрегиональное сотрудничество. В то время как в недавно принятой Концепции стран СНГ данные понятия используются как взаимозаменяемые. Обращает на себя внимание и тот факт, что в Конвенции СНГ не определен субъект приграничных контактов, в Концепции приграничного сотрудничества РФ к субъектам относятся только органы власти, а в Концепции СНГ учитываются юридические лица и общественные организации [2; 3]. Согласно Конституции РФ, действует приоритет международного законодательства над законодательством национальным (п. 4. ст. 15). Таким образом, базовые цели, принципы и приоритеты приграничной политики, обозначенные в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, устарели и требуют серьезной доработки.
В настоящее время в документах Межпарламентской ассамблеи СНГ говорится о переходе к созданию «принципиально новой системы сотрудничества в СНГ - отраслевой интеграции хозяйствующих субъектов на межрегиональном уровне» [8]. Так, на границе России и Беларуси созданы три специальные экономические зоны: «Витебск», «Гомель» и «Могилев» (обрабатывающая промышленность). Республика Беларусь также является участником 5 ев-рорегионов («Буг», «Озерный край», «Беловежская пуща», «Днепр» и «Неман» с участием российских регионов), но основное финансирование еврорегионы получают из Программ восточного партнерства ЕС «Латвия-Литва-Беларусь» и «Польша-Беларусь-Украина». Элементы приграничного сотрудничества по модели еврорегионов также можно выявить в регионе приграничной интеграции и сотрудничества «Большой Алтай», который был создан на основе «Декларации о развитии трансграничного сотрудничества в Алтайском регионе» (подписана представителями регионов России, Казахстана, Китая и Монголии в 2004 г.).
Еврорегионы на границах с СНГ ориентированы на развитие так называемых малых форм взаимодействия: социо-куль-турных коммуникаций, так как основный источник финансирования - средства региональных бюджетов. Переходу на качественно иной уровень сотрудничества будет
способствовать создание специализированных институтов поддержки и внедрения программно-проектного метода реализации приграничных инициатив, что также позволит вовлечь общественные и коммерческие структуры.
Территориальная идентичность интеграционных объединений
Процессы регионализации отдельных государств связаны не столько с экономическими и политическими претензиями властей, сколько с культурной самоидентификацией, сохранением традиций на данной территории [9, с. 102]. Формирование региональной идентичности - одна из основ «нового регионализма» и наивысшая степень региональной интеграции по шкале Хеттне [11, с. 331].
Следует подчеркнуть, что интеграция «сверху» не может быть эффективна без опоры на интеграционные потребности населения. Отдельные аспекты интеграции вообще не поддаются формализации, поскольку находятся в сферах межкультурного взаимодействия и могут быть выражены только в мнениях и оценках населения. Функцию объединения людей в сообщества, мобилизации ресурсов на общие цели, и легитимации, то есть поддержке процесса интеграции выполняет территориальная идентичность. Приграничное сотрудничество способно значительно повлиять на формирование территориальной идентичности. Ведь ее образование происходит в результате повседневной практики и контактов между индивидуумами разного уровня от профессиональных политиков до простых жителей. На пространстве Центральной Евразии помимо свободного перемещения людей, дополнительным ресурсом является языковой фактор (большая часть населения все еще владеет русским языком), в том числе, поэтому сохраняется высокий процент студентов из стран СНГ в российских ВУЗах [8, с. 155].
Рассмотрим наличие европейской и евразийской идентичности на основе результатов опросов общественного мнения в ЕС (Евробарометр) и СНГ (Интеграционный барометр Евразийского Банка Развития). Проводимые Евробарометром с начала 1970-х гг. опросы дают возможность проследить динамику отношения жителей той или иной страны к усилиям Европейской комиссии по формированию идентичности ЕС.
Согласно опросу 2015 г., оптимизм по поводу будущего ЕС разделяют 58% населения. Пик оптимизма приходится на 2007 год, когда 69% верили в будущее ЕС и всего 24% были
настроены пессимистично. На протяжении 2011-2013 гг. происходит спад оптимизма до 44%, и пессимизм возрастает до 49%. В разрезе стран самая оптимистичная - Ирландия, а самая пессимистичная - Греция. В 2015 году в Великобритании зафиксирован рост пессимизма до 43%, что подтвердилось дальнейшими событиями. В скандинавских и балтийских странах, с участием которых созданы российские еврорегионы, традиционно высок уровень веры в будущее ЕС (59-63%) [12]. Наблюдается рост показателя собственной идентификации с ЕС: 67% населения ощущают себя гражданами ЕС и лишь 31% на первое место ставят национальную идентичность.
Исследовательский проект «Интеграционный барометр ЕАБР» фокусируется на исследовании отношения граждан государств СНГ к конкретным сторонам и формам межстранового взаимодействия, что косвенно свидетельствует о перспективах роста или снижения общественной поддержки интеграционных процессов. В странах - членах ЕАЭС на вопрос о решении интегрироваться преобладает положительное отношение, но роста показателя за последний год не наблюдается. Ниже всего оценивают участие в ЕАЭС жители Беларуси и Армении (60% и 56% соответственно). За прошедший год оценка фактически осталась на том же уровне в России и Казахстане, а в Кыргызстане поддержка членства страны в ЕАЭС выросла с 50% в 2014 году до 86% в 2015 году.
В рамках опроса населению стран - членов ЕАЭС (кроме Киргизии) также задавался вопрос об отношении к созданию общих институтов - единой валюты, общих законов, общей армии и общего органа управления. Анализ показывает, что во всех без исключения четырех странах - членах ЕАЭС отсутствует единая позиция граждан в отношении необходимости указанных общих институтов. В качестве исключения можно указать только отношение к общей армии в Беларуси и России: большинство населения высказалось отрицательно, но мнение не является доминирующим (чуть более половины: 57% в Беларуси и 53% в России). Кроме того, выделяется Армения, где большинство граждан выступило за единую валюту, однако и здесь большинство не является доминирующим и составляет 55% граждан [1]. Вероятно, отсутствие сложившегося мнения связано с тем, что нет информационной политики, направленной на формирование общественного мнения о важности евразийской идеи.
Данные измерения показывают, что концепт идентичности может стать ключом к
о О
СО
ч
tu
Ci
О
пониманию мотивации социального и политического поведения и выбора, а также конструирования на этой основе инструментов и практик публичной политики, которые положительно воспринимаются населением.
Отличительной особенностью приграничных территорий в силу их географического положения, роли в истории своего государства и соседних, а также трансграничных взаимодействий становится культурный плюрализм. Геополитические потрясения, массовые перемещения людей через границы государств влияют на мировоззрение жителей приграничных регионов, их восприятие действительности и ставят перед выбором культурного мира, к которому они хотят принадлежать. Процессы регионализации и глобализации как нельзя лучше способствуют включению негосударственных акторов (структур гражданского общества, социальных институтов, бизнеса) в трансграничное взаимодействие. Общественная дипломатия на приграничных территориях и другие инструменты «мягкой силы» могут как повысить общественную поддержку интеграционного вектора и увеличить частоту контактов, так и переориентировать интересы населения на другие геополитические центры притяжения [8, с. 160]. Таким образом,
Список литературы:
[1] Интеграционный барометр ЕАБР - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.eabr.Org/r/research/ centre/project (05.03.2017)
[2] Конвенция о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/ text?doc=2510 (05.03.2017)
[3] Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ на период до 2020 года - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/ view/text?doc=5135 (05.03.2017)
[4] Лагутина М.Л. Глобальный регион как элемент мировой политической системы XXI века // Сравнительная политика. Т.6. - 2015, №2 (19). - С.16-21.
[5] Представительство ЕС в России - Интернет-ресурс. Режим доступа: https://eeas.europa.eu/delegations/ russia/21472/konkursy-proektov-v-ramkah-pyati-programm-prigranichnogo-sotrudnichestva-pps-na-period-2014_ru (05.03.2017)
[6] Реестр подписанных международных документов о межрегиональном и приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.e-cis.info/page. php?id=19901 (05.03.2017)
[7] Решение о роли Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ в развитии межрегионального сотрудничества государств - участников СНГ - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://cis. minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=4990 (05.03.2017)
[8] Шлапеко Е.А. Институт общественной дипломатии и его место в трансграничном социокультурном пространстве // Ойкумена. Регионоведческие исследования. - 2017, № 1. - С.152-162.
[9] Шлапеко Е.А. Опыт регионостроительства в Северной Европе с позиций теории конструктивизма и парадипломатии // Известия Уральского федерального университета. Серия 3: Общественные науки. - 2016, № 2(150). - С. 98-104.
[10] Buzan B. Regions and Powers: The Structure of International Security. - Cambridge University Press, 2003. - 569 p.
[11] Hettne B. The Europeanization of Europe: endogenous and exogenous dimensions // Journal of European Integration. Vol. 24. - 2002, № 4. - P. 325-340.
[12] Public opinion in the European Union. Standard Eurobarometer 83 Spring 2015. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_first_en.pdf (05.03.2017)
[13] Wendt A. Social theory of international politics. - Cambridge University Press, 1999. - 429 p.
приграничные территории, в первую очередь, контактируя с соседями и находясь под влиянием их деятельности, могут стать трансляторами общих идей интеграции.
Выводы
Процессы регионализации в европейской части России и на постсоветском пространстве значительно отличаются, но, по сути, являются политически и экономически конструируемыми и ведут к возникновению «зон взаимодействия», что позволяет говорить о двух моделях приграничного сотрудничества: европейской и евразийской. Использование идеи «евразийства» на постсоветском пространстве позволит России укрепить восточный вектор внешней политики. Специфические характеристики интеграционных систем влияют на становление внутригосударственных регионов в качестве акторов международных отношений и оказывают воздействие на содержание, направления и формы сотрудничества с сопредельными территориями. При формировании новой роли регионов России необходимо учитывать пространственный аспект развития территории, пограничный характер пространства и связанные с этим стратегии, как России, так и приграничных территорий.
