CC BY
41
УДК 342(47+470)
ВОРОБЬЕВ Д.С. Институционализация механизма обеспечения безопасности политической системы в истории конституционного развития России
В статье рассматриваются институциональные проблемы обеспечения безопасности политической системы России на различных этапах ее исторического развития. Анализируя нормы советских конституций 1918, 1924, 1936 и 1977 годов, автор выявляет ряд тенденций в конституционном регулировании общественных отношений, связанных с механизмом обеспечения безопасности в политической сфере. Автор доказывает, что в современной России задачи обеспечения политической безопасности также требуют политической и экономической стабильности, доверия граждан к политической системе, их уверенности в справедливости осуществляемой государством политики.
Ключевые слова: политическая безопасность, история конституционного развития России, стабильность политического строя, доверие граждан к государственным институтам.
Гарантирование политической безопасности было присуще конституционному регулированию в течение всех этапов развития отечественной государственности. Однако Конституция Российской Федерации в отличие от своих предшественниц отдает предпочтение демократическим и правовым методам. Более ранние конституции СССР и РСФСР придерживались иных подходов.
Конституция (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 года была в значительной мере направлена на обеспечение политической безопасности молодого Советского государства. После победы Октябрьской революции и роспуска Учредительного собрания возникла необходимость в конституционной легитимации власти Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В этом отношении показательна следующая норма пункта 4 главы третьей Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (которая являлась составной частью Конституции (Основного Закона) РСФСР): «Выражая непреклонную решимость вырвать человечество из
когтей финансового капитала и империализма, заливших землю кровью в настоящей преступнейшей из всех войн, III Всероссийский съезд Советов всецело присоединяется к проводимой Советской властью политике разрыва тайных договоров, организации самого широкого братания с рабочими и крестьянами воюющих ныне между собой армий и достижения во что бы то ни стало революционными мерами демократического мира без аннексий и контрибуций, на основе свободного самоопределения наций»1.
Приведенная цитата свидетельствует о весьма специфическом понимании интересов политической безопасности государства в условиях революционного времени молодой Советской России. Во-первых, классовые интересы ставились выше государственных. Угроза территориального распада страны, потери ее суверенитета и авторитета в международных отношениях рассматривалась как незначительная по сравнению с задачей установления власти рабочих и крестьян во всем мире. Во-вторых, интересы «наций» отож-
дествлялись с интересами рабочих и крестьян этих «наций». Вместо концепции общенародного государства доминировал классовый подход к государственно-правовым явлениям.
Исходя из солидарности трудящихся всех наций, РСФСР предоставляла все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий, признавала за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей права российского гражданства (пункт 20 главы пятой). Кроме того, РСФСР предоставляла право убежища всем иностранцам, которые подвергались преследованию за политические преступления (пункт 21 той же главы). Приведенную норму можно истолковать как допустимость полной либерализации политической преступности: вне зависимости от характера совершенного политического преступления, степени общественной опасности, личности политического преступника и других юридически значимых обстоятельств, молодая Советская власть на конституционном уровне признала данную деятельность законной при одном лишь условии - совершения политического преступления по смыслу буржуазного государства и права.
Анализируемая Конституция (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 года содержала в себе ряд более конкретных мер, направленных на обеспечение политической безопасности молодого советского строя. Они в основном связывались с «обеспечением всей полноты власти за трудящимися массами» и устранением «всякой возможности восстановления власти эксплуататоров» (подпункт «ж» пункта 3 главы второй). Для этих целей осуществлялись: национализация частной собственности, полное разоружение имущих классов, диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства, единая система центральных и местных Советов депутатов трудящихся.
Методология правового регулирования обеспечения политической безопасности на конституционном уровне, присущая Конституции (Основному Закону) РСФСР от 10 июля 1918 года, получила дальней-
шее развитие в последующей Конституции Советского государства - Основном Законе (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 года2. Указанная Конституция имеет особое значение для анализа механизма обеспечения политической безопасности в России, поскольку именно она в значительной мере предопределила распад СССР в 1991 году, который в последующем имел глобальные геополитические последствия (завершение эпохи биполярного мира, соперничества двух сверхдержав, перегруппировку политических сил, коалиций и союзов).
В период с 1917 по 1922 г. в российской государственности наблюдались сложные процессы, связанные с ослаблением центральной власти, созданием национальных государств и провозглашением их независимости. Российская республика одновременно развивалась по двум различным направлениям: с одной стороны, была создана РСФСР - формальная федерация, национальный вопрос в которой решался с помощью автономий, а не субъектов Федерации; с другой - сближение РСФСР с республиками, где в ходе борьбы с буржуазно-национальными режимами была провозглашена Советская власть (Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения, Грузия). Сталинский план «автономи-зации» предполагал вхождение указанных республик в РСФСР на правах автономии; в отличие от него ленинская программа «федерализации» опиралась на более гибкую политику, которая позволяла республикам сохранить суверенитет и юридическую свободу социалистического выбора. Это в конечном итоге обеспечивало политическую безопасность СССР как добровольного союза наций, скрепленного общей идеей социалистического пути развития вплоть до конца XX века.
В результате согласно Конституции СССР от 31 января 1924 года получили юридическое закрепление конституционные институты суверенитета республик, ограничения этого суверенитета в конституционных пределах и по предметам ведения СССР, признания за каждой республикой права свободного выхода из СССР.
№ 2 2011 г.
Этому предшествовал Договор об образовании СССР, утвержденный I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года3, который был денонсирован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года.
Важно подчеркнуть, что Конституционный суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности федерального законодательства
06 организации власти в субъектах Федерации и Конституции Республики Алтай от
7 июня 2000 года установил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей. Следовательно, суверенитет субъектов федеративного государства должен исключаться из конституционной практики как таковой4. Указанное постановление Конституционного суда Российской Федерации сыграло важнейшую роль в переосмыслении конституционного содержания принципа территориальной целостности государства и, несомненно, способствовало укреплению политической безопасности страны на современном этапе ее развития.
Однако при этом следует учитывать, что конституционной теории известны различные модели федеративного устройства, многие из которых допускают суверенитет субъектов государства. С.А. Авакьян выделяет теорию «необратимого прекращения суверенитета» (до образования федерации государства-учредители обладали суверенитетом, с момента образования федерации они его безвозвратно утрачивают); «кумулятивную теорию» (государства-учредители передают свои суверенитеты федерации); теорию «ограниченного суверенитета» (государства-учредители передают федерации только часть суверенитета); теорию «полных суверенитетов» (федерация и субъекты федерации имеют полные суверенитеты одновременно); теорию «потенциального суверенитета» (субъекты федерации временно утрачивают суверенитет, но они могут его возобновить при определенных обстоятельствах)5. На наш взгляд, любое признание суверенитета субъекта федеративного государства в какой бы то ни было форме несет в себе существенную
угрозу политической безопасности страны, роста сепаратизма и близких к нему явлений и процессов. Учитывая исторический опыт и особенности политической ситуации в современной России, правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года представляется совершенно верной и всесторонне обоснованной.
Процесс институционализации политической безопасности приобрел сравнительно завершенные формы в тексте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 года6. Этот нормативный правовой акт закрепил окончательное оформление социалистического строя и дал основу для последовательного расширения социалистической демократии. В целях обеспечения политической безопасности в анализируемой конституции закреплялись нормы о принадлежности всей власти трудящимся. Политическую основу СССР составляли Советы депутатов трудящихся.
Еще более полную форму приобрели соответствующие положения Конституции СССР 1977 года7. Согласно данному документу политическая безопасность обеспечивалась такими институтами, как: квалификация государства в качестве социалистического и общенародного; признание народного суверенитета в его представительной форме (народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов); демократический централизм (выборность, подотчетность, иерархия, единое руководство, ответственность); социалистическая законность; допустимость всенародного обсуждения и референдумов; институцио-нализация КПСС в качестве руководящей и направляющей силы советского общества; признание права участия в управлении делами государства профсоюзов, ВЛКСМ и других общественных организаций; закрепление трудовых коллективов как субъектов политической системы; провозглашение цели дальнейшего развертывания социалистической демократии.
Изучение практики конституционного регулирования обеспечения политической безопасности в Советской России показывает, что основным структурообразую-
щим элементом в данной системе был однопартийный механизм политической консолидации общества. КПСС контролировала политическую систему не только на уровне органов государственной власти и управления, но и трудовых коллективов. Партийные органы на местах осуществляли постоянный мониторинг общественного мнения, корректировали общественное политическое сознание в свете последних решений высшего политического руководства страны. Практически каждое публичное выступление, научная работа или материал в средствах массовой информации должны были содержать ссылки на последние выступления Генерального секретаря ЦК КПСС, съездов и пленумов КПСС. Тем самым обеспечивалась устойчивость политического строя, его монолитность и единство.
В современной России задачи обеспечения политической безопасности также требуют политической и экономической стабильности, доверия граждан к политической системе, их уверенности в справедливости осуществляемой государством политики. Однако реализовать указанные задачи посредством монополизации партийной системы не представляется возможным. Конституционные механизмы гарантирования политической безопасности сегодня опираются на принципиально иные ценности: многопартийность, идеологический плюрализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство права, разделение властей, федерализм и местное самоуправление. Конституционная демократия в современной трактовке предполагает политическую свободу, сочетание прямого народовластия и народного представительства, разграничение предметов ведения и полномочий «по горизонтали» и «по вертикали», организованную многопартийность.
Однако интересы политической безопасности страны не должны допускать гипертрофированного признания конституционно-либеральных ценностей, видения в них безусловной научной истины и точного ориентира для дальнейшего развития страны. Российская государственность имеет свою специфику, которая
всегда содержала в себе элементы этатизма, централизации, реформ «сверху». В современной России не следует утверждать конституционную демократию в чистом виде. Демократические институты нуждаются в сбалансированности по отношению к другим конституционным ценностям: подчинению праву как высшему порядку, единству законности, системности государственной власти, юридической ответственности, в конечном итоге -политической безопасности.
Именно этот путь фактически присущ современному этапу развития Российского государства и права, что подтверждается многочисленными примерами действующих норм законодательства и правоприменительной практики. Наиболее ярко данная закономерность может быть проанализирована исходя из генезиса конституционных полномочий главы Российского государства по обеспечению политической безопасности.
В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет страну внутри государства и в международных отношениях. Указанные нормы в их единстве и системной взаимосвязи, на наш взгляд, характеризуют компетенцию главы государства как гаранта конституционных основ политической безопасности.
Компетенция главы государства в указанной сфере характеризуется следующими группами его полномочий: во-первых, координация деятельности государственных органов; во-вторых, непосредственное руководство политическими процессами в обществе в соответствии с его конституционными полномочиями; в-третьих, участие в назначении на должности и освобождении от должностей в соответствующих государственных органах; в-четвер-
№ 2 2011 г.
тых, координация функционирования федеративного устройства и местного самоуправления.
В современной юридической науке многие авторы высказывают мнение об избыточности компетенции главы государства, излишнем контроле со стороны этого института в отношении всего конституционного механизма функционирования публичной власти. Отчасти с указанным мнением можно согласиться, поскольку в механизме разграничения конституционных предметов ведения и полномочий ключевым принципом является принцип субсидиарности. Каждый орган или уровень публичной власти должен иметь ровно столько компетенции, сколько он способен реализовать наиболее эффективным образом. В такой протяженной в географическом смысле стране, каковой является Российская Федерации, чрезмерная централизация полномочий не может быть эффективной. Об этом свидетельствует один лишь фактор времени перемещения в столицу государства ответственных должностных лиц отдаленных субъектов Федерации, не говоря уже о вредности в конституционно-правовом смысле излишней концентрации власти в рамках компетенции какого-либо органа или должностного лица.
Однако в вопросах обеспечения политической безопасности государства, на наш взгляд, централизация полномочий и их преимущественное закрепление в рамках конституционной компетенции Президента Российской Федерации должны квалифицироваться в качестве позитивного явления. Именно глава государства назначает выборы депутатов Государственной Думы, принимает решения о роспуске Государственной Думы, вносит в Совет Федерации кандидатуры судей высших судов, Генерального прокурора Российской Федерации, представляет законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации кандидатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации, досрочно отрешает их от должности. Подоб-
ные полномочия, несмотря на их кажущуюся избыточность, имеют своей основной конституционной целью обеспечение политической безопасности государства, устойчивости социально-политической обстановки, пресечение экстремизма, проникновения в высший корпус чиновников криминальных элементов. Демократические институты поочередной смены правящих и оппозиционных политических партий, свободных выборов и постоянного контроля за деятельностью власти со стороны гражданского общества в современной России пока еще не получили достаточного развития. Именно по этой причине концентрация политических полномочий в рамках компетенции Президента Российской Федерации является обусловленной конституционно значимыми целями на современном этапе исторического развития России.
1 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 10 июля 1918 г // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. Утратила силу.
2 См.: Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г М., 1924. Утратил силу.
3 См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик от 30 декабря 1922 г // Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. 3. М., 1960. С. 18-22. Денонсирован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г № 2015-1.
4 См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
5 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-х т. Т. 1. М.: Инфра-М, 2010. С. 816.
6 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР. 1936. 6 декабря. Утратила силу.
7 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. / / ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617. Утратила силу.
