CC BY
56Государственная политика
УДК 328.184 ББК 66.03
А.В. Манохина
Институционализация лоббистской деятельности
в Российской Федерации
В современной России практики лоббизма законодательно не закреплены и лоббистская деятельность находится вне правового поля. Тем не менее предпринимались попытки изменить ситуацию, но при этом ключевой особенностью предлагаемых проектов было использование и адаптация положений закона о лоббизме США, установление схожих принципов и норм, связанных с регистрацией лоббистской деятельности и контролем за ней. Целью данной статьи является анализ современного этапа развития лоббизма в России. Для ее достижения был проведен анализ факторов, которые влияют на степень институциона-лизации лоббистской деятельности. Было установлено, что существует тенденция лоббирования интересов отдельных компаний, которая осложняется отсутствием исторической преемственности акторов лоббизма, их непубличностью, отсутствием понимания принципов и целей лоббистской деятельности у населения. Были выделены ключевые характеристики современного этапа институционализации лоббистской деятельности: превалирующие неформальные связи, повышенные коррупционные риски, наличие профессиональных сообществ при отсутствии самой профессии, а также отсутствие освещения проблемы на федеральном уровне с целью разъяснения принципов лоббистской деятельности гражданам России. Исходя из особенностей данного этапа, были составлены рекомендации, направленные на совершенствование лоббистской деятельности в России.
Ключевые слова: лоббизм, институт лоббизма, лоббистская деятельность, группы интересов, взаимодействие общества и государства
В настоящее время наблюдается острая необходимость в разработке современного механизма, который смог бы обеспечивать легальное воздействие групп интересов на органы государственной власти. Пандемия и связанные с ней ограничения наглядно продемонстрировали, насколько сфера частного бизнеса в кризисных условиях зависит от власти. Встреча В.В. Путина с предпринимателями показала, что они нуждаются в помощи как материальной в виде субсидий и мер непосредственной поддержки, так нематериальной (формирования «правил игры», правового пространства, способствующего развитию предпринимательства)1.
© Манохина А.В., 2021
Встреча с представителями предпринимательского сообщества [Электронный ресурс] // Президент России. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/63069 (дата обращения 08.01.2021).
Во время пандемии 2020 г. институт лоббирования в России показал свою недостаточную эффективность для целых рыночных сегментов, переживающих острое падение доходов (например, сферы общепита, проведения досуговых мероприятий, туризм и т. д.) -многие предприятия этих отраслей были вынуждены закрыться, а их сотрудники остались без работы. Проблемы становления, регулирования и осуществления лоббизма в России не находят отклик со стороны государства, что сказывается на развитии бизнеса. Взаимоотношения неформальных лоббистов с государственными структурами находятся нередко вне правового поля в силу отсутствия регулирующих лоббистскую деятельность законов. Очень часто лоббизм граничит с таким понятием, как «коррупция». Именно поэтому формализация лоббистской деятельности необходима и в контексте противодействия коррупции - проблемы, которая является в России ключевой и острой.
Первые законодательные инициативы, легализующие лоббизм, стали появляться во второй половине 1990-х гг., но, как правило, не прописывали полномочия и ограничения лоббистов, ограничиваясь только мерами, направленными на их регистрацию. В 2003 г. политическая партия «Союз правых сил» разработала и представила собственный законопроект о лоббизме, который, однако, был отозван в 2005 г.2 В январе 2019 г. заместитель председателя комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный выступил с инициативой разработки законопроекта о легализации института лоббизма в России3. Но данная инициатива также не получила развития.
Стоит отметить, что, как правило, предложенные законопроекты базировались на американской модели, основой которой является полная отчетность о предпринятых действиях со стороны лоббистов, регистрация их деятельности. Обязательной также является регистрация клиентов и ежеквартальный отчет, который раскрывает сумму дохода клиента. Также обязательным пунктом является указание конкретных лоббированных государственных органов, а также проблемы и тематики лоббирования. В предоставляемых отчетностях фиксируется каждый предпринятый шаг для того, чтобы избежать коррупции4.
По мнению Р.В. Зелепукина, ряд проблем, которые препятствуют построению системы правового регулирования лоббирования в России, можно решить с «помощью правовой институционали-зации, например, монополизации различных экономических и общественных сфер деятельности экономически и (или) политически сильными субъектами5. Соглашаясь с этой позицией, рассмотрим, что можно понимать под понятием «институционализация лоббистской деятельности». Это явление можно рассматривать как «организованный процесс влияния заинтересованных лиц и их групп на институты публичной власти с целью учета своих интересов в решениях правотворческого характера, содержащих общеобязательные, формально определенные предписания»6. Возможности же для деятельности профессиональных лоббистов показывают степень институционализации самого лоббизма в том или
Когда ты сталкиваешься с убийством - ты об этом сообщаешь, когда с коррупцией - нет [Электронный ресурс] // Znak. URL: https://www.znak. com/2020-10-15/pochemu_v_ rf_ne_prinimayut_zakon_o_ lobbizme_i_chto_s_drugimi_ antikorrupcionnymi_ iniciativami (дата обращения 05.01.2021). В Госдуме сообщили о проработке проекта о легализации лоббизма для борьбы с коррупцией [Электронный ресурс] // ТАСС. URL: https://tass.ru/ politika/5981098 (дата обращения 15.09.20). Government lobbying in USA [Электронный ресурс] // Lexology. URL: https://www. lexology.com/library/detail. aspx?g=cb17b241-9bcc-419a-93f0-0fe44c878d64 (дата обращения 05.01.2021). Зелепупкин Р.В. Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2013. Там же.
2
3
4
5
6
ином государстве, так как именно государство регламентирует методы, способы и саму деятельность лоббистов.
В современной России процесс институционализации лоббистской деятельности не завершен, но в то же время мы можем наблюдать процесс увеличения лоббистских практик, формирования каналов и методов отстаивания интересов. Уже появляются профессиональные сообщества, занимающиеся деятельностью, которую можно в некоторых аспектах рассматривать как схожую с лоббистской (например, деятельность Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти)7.
На само же становление лоббизма как института влияет множество факторов. А.А. Сучкова предлагает выделять следующие:
1) политические, которые включают в себя особенности режима, взаимодействия общества и государства, а также механизм принятия решения;
2) исторические - традиции взаимоотношений государства и граждан;
3) социальные - наличие или отсутствие групп, которые готовы с помощью лоббистских методов отстаивать свои интересы;
4) институциональные - особенности государственного управления, его эффективность;
5) правовые;
6) идеологические - представление лоббизма в обществе8.
В нашей работе мы будем опираться на вышеприведенные факторы для того, чтобы понять, насколько развит институт лоббизма в России.
Анализируя первый фактор, стоит отметить, что, несмотря на существующий диалог между властью и бизнесом, процесс принятия решений в интересах бизнеса недостаточно прозрачный, так как компании, которые могли бы быть заинтересованы во влиянии на органы законодательной и исполнительной власти государства, не афишируют свою связь с персонами и структурами, которые занимаются продвижением их интересов. У некоторых депутатов Государственной думы может просматриваться тенденция внесения законопроектов, которые связаны с интересами определенных компаний (например, ряд экспертов относят А. Макарова к лоббистам транспорта, топливной промышленности, так как депутат последовательно вносит законопроекты о налоговых преференциях в сфере логистики и транспортировки грузов и товаров9), но сами компании эту информацию не делают публичной.
Что касается исторического фактора (традиции взаимоотношений государства и бизнеса), то он один из самых противоречивых. Формально говорить о лоббизме как институте в рамках плановой экономики СССР некорректно, хотя отраслевые интересы в органах государственной власти, безусловно, продвигались заинтересованными сторонами. Подобная деятельность могла осуществляться посредством секретарей областных и краевых комитетов КПСС. Отстаивание интересов крупных предприятий шло через представителей в коллегиях советских министерств. В то же время, естественно, не существовало никаких специализированных орга-
Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти [Электронный ресурс]. URL: http://www.gr.ru/ (дата обращения 27.09.2020). Сучкова А.А. Институци-онализация лоббистской деятельности в России как фактор повышения эффективности взаимодействия общества и государства // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2018. Т. 18. Вып. 1. С. 111-116.
Оборонка, пиво, формация и дороги: что лоббируют в Госдуме депутаты от Татарстана? [Электронный ресурс] // Бизнес Online. URL: https://www.business-gazeta.ru/article/440813 (дата обращения 05.01.2021).
7
8
9
низаций подобного «квазилоббизма» и соответствующего законодательства, которое бы регулировало эту деятельность10. Поэтому, с одной стороны, не существует какой-либо исторической преемственности для полноценной институционализации лоббизма, а с другой, сохраняется традиция, неформальных коммуникаций и «решения вопросов» в неправовом пространстве.
Анализируя наличие или отсутствие групп, которые готовы с помощью лоббистских методов отстаивать свои интересы, особое внимание следует уделить возможностям лоббирования в контексте GR - Government Relations. Можно наблюдать множество деловых ассоциаций и объединений, которые способствуют продвижению интересов различных предприятий (например, Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, «Опора России» и др.), а также создание специальных отделов GR в подавляющем большинстве крупных предприятий, которые на постоянной основе осуществляют коммуникацию с государственными институтами и представляют при взаимодействии с ними свои интересы. По мнению ряда экспертов, наиболее активны в этой сфере компании, которые занимаются табачными и алкогольными изделиями11.
Рассматривая институциональный фактор, следует отметить, что наиболее действенные инструменты для продвижения интересов дает взаимодействие с персонами, занимающими посты председателя или заместителя председателя профильных комитетов или комиссий Государственной думы. По данным исследований Transparency International, именно руководители комитетов и комиссий в силу полномочий и статуса обладают более высоким «лоббистским» потенциалом, а также влиянием на законотворческий процесс12. Тем не менее механизм регулирования подобной деятельности отсутствует, что может создавать высокие коррупционные риски.
Анализ правового фактора приводит к заключению о необходимости регулирования лоббистской деятельности, тем более что уже существуют предпосылки для юридического закрепления механизмов, методов и каналов лоббирования.
Идеологический фактор, связанный с образом лоббизма в обществе, показывает, что понимания сути лоббистской деятельности у населения нет. Лоббизм практически не освещается в СМИ, институтов, занимающихся популяризацией лоббизма, практически нет, просвещения общества с целью объяснения факторов, возможностей, перспектив и ограничений лоббизма не происходит.
На наш взгляд, институционализация лоббизма находится на этапе развития, для которого характерны:
1) превалирующие неформальные связи между бизнесом и властью;
2) повышенные коррупционные риски из-за отсутствия публичности в деятельности членов экспертных советов при комитетах Государственной думы;
3) наличие профессиональных сообществ при отсутствии профессии лоббиста как таковой;
Кургаева Ж.Ю., Хали-лова Т.В. Отраслевой и корпоративный лоббизм в деятельности предприятий по добыче и переработке углеводородного сырья // Вестник Казанского технологического университета. 2013. Т. 16. № 14. С. 274.
11 ТетерюкА.С. Роль деловых ассоциаций в GR-менедж-менте в России // Вестник МГИМО-Университета. 2016. № 10. С. 125-130.
12 Басманова Е., Березовская О., Тельнова С. Лоббизм в Государственной Думе Федерального собрания: [Доклад] [Электронный ресурс]. URL: https:// dumabingo.ru/Лоббизм%20 в%20Госдуме^£ (дата обращения 19.04.2021). С. 12.
4) отсутствие освещения проблемы лоббизма на федеральном и региональном уровнях в СМИ, отсутствие понимания механизмов лоббировании у населения.
Для того чтобы перейти к следующему этапу институциализа-ции лоббистской деятельности, представляется необходимым:
1) повышение уровня осведомленности общества об институте лоббирования, его функционировании, заниматься привлечением граждан к общественной дискуссии о лоббизме и лоббистских практиках;
2) формирование позитивного образа лоббизма как универсального способа отстаивания интересов;
3) формирование и трансляция единой позиции государства, которая бы демонстрировала четкое понимание роли лоббирования в системе представительства потребностей различных групп интересов;
4) активная борьба с неправовыми методами продвижения интересов;
5) создание целостного лоббистского законодательства, которое бы в первую очередь основывалось на международном опыте, адаптированного в соответствии со национальными особенностями представительства групп интересов.
В настоящее время проект закона о лоббировании необходим государству для того, чтобы вывести этот процесс из «серой» зоны, преодолеть коррупционные риски, сформировать новую отрасль, генерирующую прибыль и являющуюся объектом налогообложения (по оценкам экспертов в случае легализации объем рынка лоббизма мог бы достигать 10-20 млрд руб. в год13). Также при отсутствии регулирования понижается прозрачность работы экспертных советов при комитетах Государственной думы, которая должна обеспечивать независимый анализ законопроектов.
У института лоббизма в России есть большой потенциал развития, но так как современная система представительства групп интересов адаптировалась к существующим реалиям, его легализация и переход к следующему этапу институциализации требует политической воли на уровне высшего руководства страны.
13 Оборонка, пиво, формация и дороги: что лоббируют в Госдуме депутаты от Татарстана? // Бизнес Online [Электронный ресурс]. URL: https://www.business-gazeta. ru/article/440813 (дата обращения 05.01.2021).
