CC BY
51
5. Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движении за 2017 год [Электронный ресурс] - Режим доступа: www.stat.gibdd.ru - (Дата обращения 25.05.2018)
Чурилов Е. О.
Студент
Института прав и национальной безопасности Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина Тамбов, Россия
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Аннотация. В настоящей статье автором предпринята попытка раскрыть практические аспекты регулирования лоббистской деятельности на примере существующего опыта Соединенных Штатов Америки. Выделяются законодательные основы регулирования лоббистской деятельности, одновременно с этим анализируются условия и предпосылки для развития лоббирования в Российской Федерации, приводятся различные законопроекты.
Ключевые слова: лоббирование, лоббист, группы интересов, законопроект.
Churilov E. O.
Student of the Institute of law and national security Tambov state University named after G. R. Derzhavin
Tambov, Russia
THE INSTITUTIONALIZATION OF LOBBYING ACTIVITIES: THE ANALYSIS OF FOREIGN EXPERIENCE
Abstract. In this article, the author attempts to reveal the practical aspects of the regulation of lobbying activities on the example of the existing experience of the United States of America. The article highlights the legislative framework for the regulation of lobbying, at the same time, analyzes the conditions and prerequisites for the development of lobbying in the Russian Federation, provides various bills.
Keywords: lobbying, lobbyist, interest groups, bill.
В условиях постоянного роста воздействия заинтересованных лиц на политико-правовые процессы наблюдается острая необходимость в разработке современного механизма обеспечивающего законное воздействие лиц, представляющих те или иные интересы, на органы власти.
В данной ситуации лоббирование представляется единственным политико-правовым институтом, способным обеспечить такое воздействие.
Однако до сих пор институт лоббирования не нашел закрепления в законодательстве Российской Федерации. Кроме того, неоднократные попытки внести на рассмотрение Государственной думы проекты закона, непосредственно касающегося лоббистской деятельности и базирующегося на американской модели, были отклонены [7].
По словам Захарова А. В. и Зелепукина Р. В. ряд проблем, препятствующих построению механизма правового регулирования лоббирования можно решить с «помощью правовой институционализации, например, монополизация различных экономических и общественных сфер деятельности экономически и (или) политически сильными субъектами; эффективность противоправного воздействия на органы государственной власти» [1, c. 191].
Говоря об институционализации лоббистской деятельности, следует раскрыть само понятие данного явления, которое в нашем понимании следует рассматривать как «организованный процесс влияния заинтересованных лиц и их групп на институты публичной власти с целью учета своих интересов в решениях правотворческого характера, содержащих общеобязательные, формально-определенные предписания» [3, c. 13].
Учитывая сложившуюся ситуацию, в которой российский законодатель с опаской относится к возможной институционализации лоббистской деятельности, чаще видя в ней негативное явление с крайне сложной формой контроля [8; 9], необходимо ознакомиться с практикой становления и регулирования лоббирования в зарубежных странах.
Лоббистской деятельности в США уделяется большое внимание на заседаниях Конгресса, в политических дебатах, в СМИ и даже на международном уровне. Зелепукин Р. В. отмечает, что сегодня «практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек» [2, c. 71]. По сообщениям газеты «The Washington Post» еще в 2008 году количество зарегистрированных лоббистов, базирующихся только в Вашингтоне, перешагнуло отметку в 30 000 человек [10].
Следует рассмотреть законодательство США, регулирующим лоббистскую деятельность. Так, Федеральный Закон «О регулировании Лоббистской деятельности» 1946 года обязывал лоббистов и группы, которые они представляли, регистрироваться в особом порядке и отчитываться о взносах и расходах [11]. С 1995 года в соответствии с законом «О раскрытии информации о целях лоббирования» лица, которым платят за прямые «лоббистские контакты» с членами Конгресса и должностными лицами исполнительной власти, обязаны регистрироваться и представлять отчеты дважды в год. Лоббисты, которые пренебрегают установленным порядком регистрации, могут быть привлечены к уголовной ответственности и суровому наказанию [14].
Отдельный законопроект «О реформе исполнительной власти» требует от должностных лиц исполнительной власти сообщать в публичную базу данных о любом «значительном контакте» с любой «частной стороной» (в оригинале «private party», что хоть и следует переводить как «частная компания», но, учитывая особенности речевых оборотов законодательства США, представляется любое лицо, как физическое, так и юридическое - прим. авт.) [13]. В законопроекте под «значительным контактом» понимается любое устное или письменное сообщение (включая электронное сообщение) в котором частная сторона стремится повлиять на официальные действия любого должностного лица или сотрудника исполнительной власти США.
Отдельно с целью регулирования деятельности некоммерческих организаций служба внутренних доходов США строго контролирует любую деятельность, рассматриваемую как лоббистскую, и наказывает тех, кто превышает определенный предел, отменяя их налоговые льготы [12].
Однако, несмотря на обширное и развитое законодательство США, касающееся лоббистской деятельности, постоянно вспыхивают конфликты между организациями, которые хотят ввести более жесткие ограничения на лоббистскую деятельность, и группами, которые утверждают, что такие ограничения ущемляют право на подачу петиций правительственным должностным лицам, что является правом, гарантированным первой поправкой к Конституции Соединенных Штатов [4].
Например, указанный выше законопроект «О реформе исполнительной власти» поддерживается большинством организаций, потому как представляет собой «более детальное освещение деятельности» правительства. Однако отдельные группы лиц выступают против, потому как видят в нем нарушение права на подачу
петиций, делая невозможным для граждан сообщать свои мнения по спорным вопросам, без внесения их личной информации в правительственную базу данных. Ввиду чего, Министерством юстиции США были выдвинуты конституционные и другие возражения против законопроекта.
Вместе с тем, в январе 2004 года Сенат США рассмотрел сводный законопроект «Реформа этики». В этом законопроекте содержалось положение (статья 220), впервые предусматривающее федеральное регулирование определенных действий по поощрению «лоббирования на низовом уровне». В законопроекте определено, что «лоббирование на низовом уровне» является добровольными действиями представителей общественности по предоставлению своего личного мнения федеральным чиновникам по тому или иному вопросу и поощрению других членов общества с целью убедить их делать то же самое. Это положение было резко негативно принято широким кругом организаций, включая Американский союз гражданских свобод, Национальный Комитет по праву на жизнь и Национальную стрелковую Ассоциацию. Они утверждали, что попытки лиц, представляющих общественные интересы, повлиять на власть лежат в основе демократии и не должны рассматриваться как «лоббирование». Ввиду чего Сенат США принял решение об удалении статьи 220 из законопроекта. Однако другие предлагаемые положения о «лоббировании на низовом уровне» по-прежнему находятся на рассмотрении Конгресса [15].
Учитывая вышесказанное, следует отметить, что регулирование лоббистской деятельности входит в полномочия Конгресса, который считает, что влияние на общественное мнение является косвенным лоббированием, поэтому попытки влиять на общественное мнение также подлежат регулированию Конгрессом. Однако термин «лоббистская деятельность» нельзя расширить простым определением, с тем, чтобы включить в него отдельные виды и приемы. Многие исследователи утверждают, что существующая в США система лоббирования представляет особую опасность. Следует согласиться с тем, что лоббирование путем личного контакта может быть злом и потенциальной угрозой для законодательных процессов. Вместе с тем, косвенное лоббирование под давлением общественного мнения на Конгресс в США является сутью демократического процесса. В подтверждение этому, широко известный судебный процесс Соединенных Штатов против Рамли доказал, что ни семантика, ни силлогизмы не могут разрушить барьер, который защищает свободу людей в попытках повлиять на
других путем выступлений, печати книг или иных публичных произведений [16].
Таким образом, на пути к институционализации лоббистской деятельности в Российской Федерации инициаторам соответствующего законопроекта предстоит столкнуться с большим количеством барьеров, однако это необходимая мера для развития взаимодействия общества и государства. Кроме того «законодательное регулирование лоббистской деятельности может быть встречено контрлоббистскими актами, заключающимися в аргументации нецелесообразности регулирования лоббирования или закреплении декларативных норм специального закона о регулировании лоббистских правоотношений без дальнейшей конкретизации положения такого акта» [1, с. 192]. Опыт США показывает, что даже выверенное практически столетием законодательство не способно в полной мере удовлетворить интересы всех, кто, так или иначе, связан с лоббистской деятельностью. Поэтому, в перспективе инициаторам законопроекта следует обращать внимание не только на базовые положения относительно лоббирования, но и с оглядкой на зарубежный опыт стремиться соблюсти баланс между правами и обязанностями как лиц, представляющих те или иные интересы, так и органов власти, с тем, чтобы добиться создания реально действующего механизма.
Список литературы
1. Захаров А. В. Правовое регулирование лоббистской деятельности, ее средств, методов и технологий / Р. В. Зелепукин, А. В. Захаров // Социально-экономические явления и процессы. - 2011. - № 8. - С. 191.
2. Зелепукин Р. В. Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики: Дис.... канд. юридич. наук: 12.00.01 / Р. В. Зелепукин; Российский университет дружбы народов (РУДН). - Тамбов., 2013. - 200 с.
3. Зелепукин Р. В. Лоббизм и его криминальные проявления. Сер. Криминология: Монография / Р. В. Зелепукин - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2016. - 176 с.
4. Конституция Соединенных Штатов Америки [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www. hist. msu. ru/ER/Etext/cnstUS. htm. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
5. Проект Федерального закона № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 24.11.2003) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=29107# 05170942400729202. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
6. Проект Федерального закона № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 17.12.2013) [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= PRJ&n=113740#09027536625265127. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
7. Проект Федерального закона № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 02.06.1997) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=PRJ&n=34479#05759729773184479. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
8. Чащихин Б. Д. Лоббизм и группы специальных интересов / Б. Д. Чащихин // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Серия: Общественные науки. - 2012. - № 25 (658). - С. 261-274.
9. Чебыкин И. В. Теоретические основы лоббизма как политико-правового явления / И. В. Чебыкин // Вестник Ивановского государственного университета. Серия: Естественные, общественные науки. - 2011. - № 1. -С. 41-51.
10. 5 Myths About Lobbyists [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.washingtonpost.com/ - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
11. Federal Regulation of Lobbying Act - 2 U. S. C. 261 Et Seq. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.justice.gov/usam/criminal-resource-manual-2066-federal-regulation-lobbying-act-2-usc-261 -et-seq. -Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
12. Forms, Instructions & Publications [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.irs.gov/forms-instructions - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
13. H. R. 4988 (109th): House Ethics Reform Act of 2006 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.govtrack.us/congress/bills/109/hr4988. -Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
14. Lobbying Disclosure Act [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.html. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
15. Lobbying in the United States and Europe [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.newworldencyclopedia.org/entry/Lobbying. -Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
16. United States v. Rumely, 345 U. S. 41 (1953) [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/345/41/. - Заглавие с экрана. - (Дата обращения: 01.06.2018).
РАЗДЕЛ III. НАРОДНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ. ПЕДАГОГИКА
