CC BY
93
УДК 342.92
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА:
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
THE INSTITUTIONALIZATION OF THE ADMINISTRATIVE TRIAL:
LEGAL PROBLEMS
Л. А. ТЕРЕХОВА, К. В. МАСЛОВ (L. A. TEREKHOVA, K. V. MASLOV)
Рассматриваются предпосылки и направления обособления административного судопроизводства от иных видов процессуальной деятельности судов. Авторы детально анализируют правовую природу административного судопроизводства, обосновывают необходимость его осуществления административными судами на основе единых процессуальных правил.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административные суды, правосудие,
юрисдикция, юстиция, кодификация.
The preconditions and the directions of isolation of administrative trial from other types of a trial are considered in the article. The authors analyze the legal nature of administrative trial, prove the necessity of it's implementation by administrative courts based on common procedural rules.
Key words: administrative trial, administrative courts, justice, jurisdiction, codification.
Дискуссия об институционализации административного судопроизводства, продолжающаяся в российской правовой науке на протяжении последних лет, весной 2012 г. получила новый импульс благодаря программным заявлениям премьер-министра России. В статье «Демократия и качество государства» В. В. Путин отметил: «Мы сделаем правосудие доступным для граждан. В том числе - введём практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит. Что бремя доказывания - возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан» [1].
С учётом статуса автора очевидна политическая воля руководства страны на реализацию положений ч. 2 ст. 118 Конституции РФ и обособление административного судо-
производства от иных видов процессуальной деятельности судов.
Такое обособление окажется эффективным лишь в случае, если институционализация административного судопроизводства будет происходить в двух взаимоувязанных направлениях: правовом и организационном. Это означает, что при формировании структуры судебных органов должны быть учтены правовая природа административного судопроизводства и его процессуальная форма.
При этом в административно-правовой науке содержание административного судопроизводства, равно как и модели его институционализации, являются предметом дискуссий.
Так, Н. Ю. Хаманева считает правильным разграничивать административное судопроизводство (правосудие по административным делам), под которым понимает деятельность судов общей юрисдикции, арбитражных судов по рассмотрению административных споров, и административную юстицию, которую должны реализовывать административные суды [2].
© Терехова Л. А., Маслов К. В., 2012
Ряд авторов в содержание административного судопроизводства включают исключительно рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности, отмечая, что оспаривание действий и решений органов власти, не связанных с деликтом, осуществляется в порядке гражданского либо арбитражного судопроизводства [3]. Действительно, в настоящее время оспаривание нормативных и индивидуальных правовых актов органов власти, которыми лицо не привлечено к административной ответственности, регламентируется подразделом 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела 2 ГПК РФ (ст. 245-261); разделом 3 АПК РФ. Соответственно, приведённая позиция лишь отражает существующее положение вещей без обоснования его состоятельности.
Многие правоведы под административным судопроизводством понимают деятельность судов по разрешению споров, возникающих между гражданами и органами публичной власти по поводу нормативных и индивидуальных правовых актов, действий и бездействий последних [4]. При таком подходе административное судопроизводство фактически отождествляется с административной юстицией, в той её части, которая реализуется судами.
Полагаем, что в порядке административного судопроизводства должна осуществляться как деятельность по привлечению к административной ответственности, так и деятельность по проверке деяний и правовых актов органов публичной власти судами, поскольку они имеют значительное число общих черт:
- они основаны на споре;
- спор возникает в сфере государственного управления;
- обязательным участником спора выступает орган публичной власти (орган государственного управления в его широком смысле) либо его должностное лицо;
- предметом спора является акт такого органа публичной власти (решение о привлечении к ответственности, применении иных мер принуждения; протокол о правонарушении; иной правовой акт, как нормативный, так и индивидуальный, действие либо бездействие);
- результатом спора является решение о законности либо незаконности такого акта;
- разрешение спора происходит в специфической процессуальной форме, призванной обеспечить баланс публичных и частных интересов;
- основной особенностью такой процессуальной формы является возложение на властного субъекта обязанности по доказыванию законности принятого акта;
- спор подлежит разрешению в короткий срок, что в равной степени отвечает как частным, так и публичным интересам;
- спор разрешается путём применения норм публичного права.
Принадлежность рассматриваемых видов деятельности к административному судопроизводству подтверждается и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 12 мая 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний о привлечении к административной ответственности, должно быть административным судопроизводством [5]. «Действующее законодательство об административных правонарушениях... предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)» [6].
Общность деятельности по разрешению жалоб граждан на действия государственных, общественных органов, их должностных лиц и деятельности по рассмотрение дел об административных правонарушениях отмечал ещё А. П. Шергин [7]. Даже юристы, предлагающие понимать под административным судопроизводством административную юстицию, отмечают, что юстиция связана с рассмотрением спора об административном праве, вследствие чего обязательным его участником выступает орган исполнительной власти; она нацелена прежде всего на защиту прав и свобод граждан [8]. Приведённым целям и субъ-
ектному составу в равной степени отвечает производство по делам об административных правонарушениях. Этот вид производства также осуществляется в целях защиты прав и свобод граждан и их объединений при участии органа исполнительной власти.
При этом как административная юстиция, так и производство по делам об административных правонарушениях, в той части, в которой они осуществляются судами, в весьма значительной степени отличаются от искового либо особого производства. Все вышеперечисленные характеристики, общие для дел о привлечении к административной ответственности и о проверке деяний и правовых актов органов публичной власти, противоречат сущности и форме разрешения дел искового и особого производства в гражданском, а также в арбитражном процессе. Причём отличия имеют отнюдь не технический характер.
Рассмотрение приведённых категорий дел основано на различных принципах. Разрешая административные споры, в отличие от исков, суд не только реализует функцию по устранению правового конфликта, но и, в первую очередь, в соответствии с положениями Конституции РФ осуществляет защиту прав и свобод граждан и их объединений. Если говорить об особенностях процессуальной формы рассмотрения такого рода дел, симбиоз названных функций выражается в возложении на властного субъекта обязанности по доказыванию законности вынесенного им акта, совершённого действия либо бездействия.
В настоящее время дела, возникающие из публичных правоотношений, могут рассматриваться в одном суде с делами искового либо особого производства. Полагаем, что при такой ситуации вышеперечисленные особенности дел не учитываются и не могут быть учтены в необходимой мере. У лиц, работающих в одном коллективе, не могут значительно различаться взгляды на профессиональные вопросы. Как показывает практика, даже в случае разделения судей на коллегии при большом объёме поступающих в суд дел одной категории гражданско-правовые споры могут передаваться на рассмотрение судьями административной коллегии, и наоборот. В наибольшей степени проблема
адаптации при переходе от рассмотрения одной категории дел к другой характерна для мировых судей. Кроме того, «административные» дела разделены по подсудности между мировыми судьями, районными судами, иными судами, входящими в систему судов общей юрисдикции, а также арбитражными судами. Помимо того, что критерии разграничения подведомственности и подсудности не вполне логичны, такая ситуация, безусловно, не способствует формированию единых подходов к разрешению «административных» дел.
Следовательно, организационное обособление институтов, которые должны разрешать исключительно дела, вытекающие из публичных правоотношений, обусловлено не столько субъективными причинами (как то указания в Конституции РФ, отраслевом законодательстве и т. п.), сколько объективными свойствами данной категории дел.
В юридической литературе выдвигаются разнообразные предложения относительно организационной структуры органов, которые должны рассматривать исключительно «административные» дела.
Некоторые учёные предлагают в этих целях создать квазисудебные органы в виде Федеральной административной службы и её территориальных подразделений [9]. Наибольшее распространение в юридической литературе получили инициативы по созданию самостоятельных «административных» составов (коллегий) в судах общей юрисдикции во главе с административной коллегией Верховного Суда РФ [10]. Основные доводы сторонников этого варианта сводятся к его необременительности для бюджета страны.
Выделенные выше общие черты административных споров, на наш взгляд опровергают целесообразность второго подхода. При реализации первого предложения, несмотря на осуществление значительных затрат, возникнет структура, лишенная возможности осуществлять правосудие, что в значительной степени нивелирует правозащитный потенциал административной юстиции. Потому наиболее адекватной правовой природе административных споров и целям их разрешения представляется создание обособленных административных судов. Современная экономическая ситуация, учитывая
высочайший уровень мировых цен на нефть, представляет уникальную возможность инициировать столь необходимую, но затратную реформу с наименьшими из возможных последствиями для экономики страны.
К подведомственности административных судов должны быть отнесены те дела, которые в настоящее время рассматриваются судами общею юрисдикции и арбитражными судами в рамках производства по делам из публичных правоотношений. Как было указано выше, это основано на общности основных характеристик данной категории дел. Единственным исключением должно стать рассмотрение по существу дел о привлечении к административной ответственности, предполагающих взыскание в пользу публично-правового образования денежных средств не выше определённой суммы. Размер такой суммы должен быть определен отдельно. Исключение из судебной подведомственности дел о мелких правонарушениях основано на правовой позиции Европейского Суда по правам человека. Как разъяснил ЕСПЧ в Решении от 25 августа 1987 г. по делу «Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германия», рассмотрение административными властями дел о мелких правонарушениях не противоречит Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случае, «если заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении его решение в суде» [11].
Нормальное функционирование административных судов требует принятия одновременно с их созданием Кодекса административного судопроизводства, закрепляющего единую процессуальную форму рассмотрения судами дел из публичных правоотношений.
Сложно согласиться с позицией ряда правоведов о том, что административный процесс в суде является лишь одной из разновидностей процесса гражданского [12]. Безусловно, как отмечали ещё дореволюционные авторы, «источником и образом построений административного процесса послужил процесс гражданский» [13]. Но это означает лишь общность некоторых принципов двух самостоятельных процессуальных форм разрешения дел разной правовой природы. Данное обстоятельство, безусловно,
должно быть учтено при формулировке принципов Кодекса административного судопроизводства, но не исключает необходимости разработки последнего. Административное судопроизводство должно осуществляться в порядке, регламентированном нормами административного права [14]. В настоящее время нормы, регулирующие процесс рассмотрения «административных» дел разделены по трём кодифицированным актам различной отраслевой принадлежности (КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ). Приведённые законы нередко содержат коллизии, что приводит к различному толкованию и применению таких норм. Регламентация судебного процесса рассмотрения административных дел в КоАП РФ является чрезмерно лаконичной. Потому при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьи во многих случаях не основывают свои решения на нормах КоАП РФ, а применяют аналогию права либо закона и правовые позиции вышестоящих судебных органов, не отличающиеся единством подходов. Такая ситуация не создаёт предпосылок к единообразному разрешению административных дел. Данное обстоятельство дополнительно обусловливает практическую потребность в разработке Кодекса административного судопроизводства.
Таким образом, в настоящее время сочетание политической воли и благоприятной макроэкономической ситуации создаёт уникальные условия для институционализации административного судопроизводства как в организационном, так и в процессуальноправовом аспекте. Первое означает необходимость создания административных судов, самостоятельных и организационно обособленных от иных судебных институтов. Второе - потребность в принятии Кодекса административного судопроизводства, призванного наиболее полно и единообразно регулировать процедуру рассмотрения дел в административных судах.
1. Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. - 2012. - 6 февр.
2. См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М., 1997. -С. 115.
3. См., напр.: Панова И. В. Административное судопроизводство - вид судопроизводства в
Российской Федерации // Российский судья. -2003. - № 5.
4. См., напр.: Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. - Воронеж, 2003 ; Попова Ю. А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. - 2002. - № 5. - С. 34 ; Са-лищева Н. Г. Проблемы административного судопроизводства. Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции 28 мая 2001 г. - М., 2001. - С. 158-166.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // СЗ РФ. - 1998. -№ 20. - Ст. 2173.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П // СЗ РФ. - 1999. -№ 23. - Ст. 2890.
7. См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция. - М., 1979. - С. 29.
8. См.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. - 2001. - № 1. - С. 18.
9. См., напр.: Панова И. В. Федеральная административная служба: внесудебное и досудебное рассмотрение административных дел // Законодательство. - 2007. - № 4.
10. См., напр.: Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. -2003. - № 2 ; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Российская юстиция. - 1996. - № 5. -С. 6 ; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 788792.
11. См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения : в 2 т. - Т. 1. - М., 2000.
- С. 541.
12. См., напр.: Чечот Д. М. Проблемы защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Л., 1969. - С. 27.
13. Корф С. А. Административная юстиция в России. - Т. 2. - СПб., 1970. - С. 466-467.
14. См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современная юстиция. - 2005. - № 5.
