Институт Уполномоченного по правам человека и его роль при защите гражданских прав лиц, осужденных к лишению свободы Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.72

К. В. Косарев

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

И ЕГО РОЛЬ ПРИ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ ЛИЦ, ОСУЖДЕННЫХ К ЛИШЕНИЮ СВОБОДЫ

K. V. Kosarev

INSTITUTE OF HUMAN RIGHTS OMBUDSMAN AND HIS ROLE IN THE CIVIL RIGHTS OF PERSONS SENTENCED TO IMPRISONMENT

В статье рассматривается роль Уполномоченного по правам человека при осуществлении защиты гражданских прав лиц, отбывающих наказание.

The article discusses the role of the Commissioner for Human Rights in the implementation of protection of civil rights of persons serving a sentence.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека; защита гражданских прав; осужденные.

Keywords: Commissioner for Human Rights; protection of civil rights; prisoners.

Одной из задач, которую возлагает на себя государство, является защита гражданских прав лиц, отбывающих наказания. Защита прав осужденных не просто дань идеям гуманизма, но и реальная деятельность, имеющая значительное социальное значение. В процессе исполнение наказания государство должно содействовать в исправлении осужденного, его подготовке к полноценной жизни на свободе. В связи с этим серьезному реформированию подвергается не только сама уголовно-исполнительная система, но и взгляды на уголовно-исполнительную политику в целом.

Теперь взгляды обращены в сторону сведения к минимуму негативных социальных последствий лишения свободы, как для осужденного, так и для его семьи, для общества, членом которого он остается и в период отбывания наказания, и после него. Данные подходы нашли отражение в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р [7].

Законодатель понимает, что содействие в ресоциализации осужденных должны оказывать не только учреждения и должностные лица, но и иные субъекты, не входящие в уголовно-исполнительную систему. В целях соблюдения защиты прав человека и гражданина учреждена должность Уполномоченного по правам человека. Сфера деятельности Уполномоченного по правам человека распространяется и на лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека определен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [10].

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации является государственным органом, учрежденным в целях обеспечения

© Косарев К. В., 2015.

гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. К одному из направлений деятельности Уполномоченного относится рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) построена на принципах независимости, открытости и доступности. Независимость означает автономность Уполномоченного по правам человека в принятии решений и осуществления деятельности, направленной на защиту прав. Данный принцип соответствует международным стандартам, установленным в отношении учреждений и должностных лиц осуществляющих защиту прав.

Открытость и доступность - два принципа, идущие рядом, можно сказать, «Мапш тапит ^аЪ>. Открытость означает публичность деятельности Уполномоченного. Доступность означает, что деятельность Уполномоченного должна быть построена таким образом, чтобы каждый нуждающийся без дополнительных обременений мог обратиться к Уполномоченному.

Р. М. Валеев отмечает, что «гарантией независимости Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т. е. его неприкосновенности в течение всего срока своих полномочий. Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления» [6, с. 131]. Данные гарантии не являются излишними, а выступают в качестве необходимого фундамента для осуществления Уполномоченных предоставленных законом полномочий.

В этом случае мы разделяем позицию Е. И. Козлова и О. Е. Кутафина: «должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» [3, с. 161].

Ю. Н. Андреев дополняет приведенную позицию, указывая, что «Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, дополняет существующие средства защиты прав и свобод

граждан, но не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод» [1, ^ 153].

А. В. Малько отмечает, что «весьма любопытна конструкция законодателя, подчеркивающая назначение этой должности в обеспечении гарантий государственной защиты дозволений. По нашему мнению, деятельность Уполномоченного по правам человека следует рассматривать как особую гарантию защиты правомерных стремлений граждан, направленную непосредственно на устранение препятствий, возникающих на пути реализации этих стремлений. Следовательно, можно трактовать таким образом, что деятельность Уполномоченного по правам человека, обеспечивая государственные гарантии защиты таких стремлений, сама по себе не может не быть непосредственно направленной на эту защиту» [4, ^ 54].

В литературе имеются различные высказывания относительно правовой природы статуса Уполномоченного. Некоторые авторы полагают, что Уполномоченный является государственным органом, отмечая, что «государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке. Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации» [3, ^ 161].

Однако данная конструкция представляется чересчур сложной, так как в данном случае можно и депутата Государственной Думы признать государственным органом, что представляется сомнительным. При этом представляется правильным воспринимать Уполномоченного исключительно как должностное лицо.

В литературе указывают, что «особенность правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации заключается в том, что сам по себе он не обладает никакими властными полномочиями, поэтому его деятельность заключается в основном во взаимодействии с другими органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления и их побуждении к совершению определенных действий. В этом же ключе осуществляется и применение им международно-правовых норм по защите прав человека в Российской Федерации» [2, ^ 35].

М. В. Мархгейм и А. Е. Новикова выделяют другую особенность «правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что они являются связующим звеном между гражданским обществом и властью, между гражданином и чиновником; выступают в качестве своеобразного посредника между ними; осуществляют мониторинг действий органов государственной власти с позиции их соответствия закону; вырабатывают и предлагают

государственным структурам рекомендации по совершенствованию деятельности; консультируют государственные структуры; способствуют распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты их прав и свобод. Реализация законодательно заявленного статуса уполномоченных по правам человека исходит из определенных форм и способов их деятельности, исследованию которых на региональном уровне и посвящена данная работа» [5].

Таким образом, особенность правового статуса Уполномоченного проявляется в отсутствии властных полномочий, а также медиационном характере - между обществом и государством. Также представляется правильным полагать, что особенность статуса проистекает из целей и задач должности, а именно - правозащитный характер деятельности Уполномоченного: именно поэтому он не обладает властными полномочиями, в противном случае он подменял бы деятельность суда и контролирующих органов. Поэтому, с одной стороны, он близок с гражданами, так как осуществляет защиту их интересов, а так как осуществляет данную деятельность по поручению государства, то правовая связь с ней налицо. Таким образом, Уполномоченный выступает в роли некоего посредника, действующего в интересах как государства, так и его граждан.

Стоит обратить внимание на то, что законодатель в рамках осуществления уголовно-исполнительной политики стремится обеспечить все возможные меры для соблюдения прав осужденного. Введена должности помощников начальника управлений (главных управлений) Федеральной службы исполнения наказаний по соблюдению прав человека в УИС (далее - Помощник). Помощник является посредником между уголовно-исполнительной системой, ее сотрудниками и осужденными по защите их нарушенных прав и свобод. Основной функцией Помощника является рассмотрение жалоб осужденных, их родственников, иных граждан, а также сотрудников (Г)УФСИН на решения или действия (бездействие) органов уголовно-исполнительной системы. Для реализации поставленных задач Помощник может проводить служебные проверки, ходатайствовать о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Уголовно-исполнительная политика направлена на открытость и доступность. В этой связи был принят Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [9]. В рамках исполнения данного закона в ФСИН России создан отдел по обеспечению соблюдения прав человека в УИС и взаимодействия с институтами гражданского общества.

На официальном сайте ФСИН России указаны задачи этого отдела:

- организация подготовки обобщенных материалов, касающихся соблюдения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в рамках взаимодействия Российской Федерации с

Советом Европы, а также ООН, его комитетами, специальными докладчиками;

- подготовка учреждений и органов УИС к визитам Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее - ЕКПП) и организация подготовки консолидированных комментариев ФСИН России по рекомендациям ЕКПП;

- проведение расследований по материалам дел Европейского Суда по правам человека, направленных на рассмотрение в ФСИН России Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и подготовка мотивированных позиций ФСИН России по делам Европейского Суда по правам человека в части, касающейся деятельности учреждений и органов УИС;

- участие в ведомственном контроле за соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации в сфере обеспечения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей;

- рассмотрение обращений граждан, касающихся соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации в сфере обеспечения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей [11].

Конечно, деятельности Помощника нужна и важна, но при этом ее нельзя подменять деятельностью Уполномоченного, хотя бы потому, что Уполномоченный не является сотрудником УИС. Более того, он никак не подчинен ни одному должностному лицу из аппарата ФСИН России. Следовательно, его беспристрастность не вызывает сомнений. Кроме того, Уполномоченный не подвержен профессиональной деформации. Поэтому представляется, что совместная деятельность Помощника и Уполномоченного позволит в полной мере осуществить защиту прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.

К сожалению, Уполномоченный не так часто выступает в защиту прав лиц, осужденных к лишению свободы, в основном к защите данных лиц субъектами, не относящимися к правоохранительным органам, относится деятельность общественных организаций. Этот вопрос требует отдельного исследования и в рамках данной работы не рассматривается. Деятельность общественных организаций необходима и важна, при этом, в отличие от Уполномоченного, они не являются должностными лицами, что накладывает свой отпечаток на результаты их деятельности. Анализ судебной практики позволяет прийти к выводу, что в основной массе дел Уполномоченный выступает не в качестве лица, защищающего права осужденных, сколько лица, в отношении которого подаются жалобы, либо в роли пассивного свидетеля.

Приведем пример. Осужденный обратился в суд с иском, указав, что в общей сложности 53 дня он содержался в ФКУ СИЗО-1 УФСИН

России по Калининградской области, где условия содержания не соответствовали требованиям закона, камеры 6 кв. м. были переполнены, в них содержалось одновременно более 8 человек, в связи с чем он не обеспечивался индивидуальным спальным местом; ему не выдавались постельные принадлежности, средства индивидуальной гигиены, также был лишен полноценного восьмичасового сна, так как спать приходилось по очереди. В камере были бесчеловечные антисанитарные условия, на стенах штукатурка «шуба», в большом количестве водились паразитические насекомые, вытяжка отсутствовала, оконные проемы были закрыты металлическими щитами, свежий воздух не поступал; отсутствовали умывальник и унитаз, светильники дневного света, время прогулки сокращено до 30 мин. в сутки, в баню водили не чаще 1 раза в 10 дней. Такими, по мнению истца, ненадлежащими условиями содержания ему были причинены нравственные и физические страдания, появилось чувство подавленности, страха, унижения и попрания его личности и человеческого достоинства.

Как следует из сообщения прокуратуры Калининградской области, какие-либо жалобы от истца в период с 2001 г. на нарушения ФКУ СИЗО-1 УФСИН России по Калининградской области прав осужденного и на условия содержания, не соответствующие действующему законодательству, не поступали и не рассматривались.

Уполномоченный по правам человека в Калининградской области сообщил, что обращений от осужденного в период с 2001 г. (начала образования института Уполномоченного) и по настоящее время на ненадлежащие условия содержания не поступало. Сведениями об условиях содержания заключенных в СИЗО-1 в 2004 г. не располагают (см.: Центральный районный суд г. Калининграда (Калининградская область). Решение от 30.06.2014 № 2-3652/2014 2-3652/2014~М-2708/2014 М-2708/2014.)

Получается, что в рассматриваемой ситуации Уполномоченный не обладает информацией о состоянии дел в исправительных учреждениях на территории в рамках, которой им осуществляется деятельность. Факт необращения осужденного может быть связан также и с недостаточным информированием о возможности защиты прав Уполномоченным. Ни в коем случае не хочется упрекать Уполномоченного, представляется, что невладение им информацией связано прежде всего с загруженностью.

В рамках другого дела У. обратился в суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека о взыскании компенсации морального вреда на основании, что он неоднократно обращался в комитет по правам человека, так как были сотрудниками МО МВД России были нарушены его права на личную неприкосновенность, свободу передвижения. Уполномоченный по правам человека проигнорировал его жалобы и не дал никого ответа, проявив свое бездействие.

Как следует из выписки из журнала регистрации отправленной корреспонденции СИЗО-3, действительно, У. писал жалобу Уполномоченному по правам человека, однако установить получение данных жалоб адресатом невозможно, поскольку они были направлены простым письмом. Согласно ответу на запрос, фактов обращения У. ни в администрацию, ни Уполномоченному по правам человека не зарегистрировано. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [8], письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Суд пришел к выводу, что исходя из представленных материалов, не установлено поступления к Уполномоченному по правам человека обращений от У (см.: Назаровский городской суд (Красноярский край). Решение № 2-1801/2013 М-1615/2013 2-114/2014 (2-1801/2013;) М-1615/2013 2-114/2014 от 17 марта 2014 г.).

Таким образом, представляется, что деятельность Уполномоченного, связанная с защитой прав осужденного, далека от совершенства. Это позволяет высказать некоторые рекомендации. Представляется, что неэффективность деятельности Уполномоченного в отношении осужденных связано с банальным отсутствием информации о реальном положении вещей. В этой связи представляется целесообразным введение в законодательство некоторых положений, направленных на совершенствование организационной стороны деятельности Уполномоченного. В соответствии со ст. 37 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат. Рабочий аппарат Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного. Ст. 39 указанного закона гласит, что «Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой». В целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного, а также полной и своевременной защите прав осужденных предлагается законодательное закрепление в аппарате уполномоченного должности помощника Уполномоченного по защите прав лиц, отбывающих наказания в исправительных учреждения уголовно-исполнительной системы Российской Федерации.

Литература

1. Андреев Ю. Н. Механизм гражданско-правовой защиты. - М.: Норма, Инфра-М, 2010.

2. Калашников С. В. Применение общепризнанных принципов и норм в сфере защиты прав человека в России: вопросы теории и практики / под ред. Д. С. Велиевой. - М.: ДМК Пресс, 2010.

3. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004.

4. Малько А. В., Субочев В. В., Шериев А. М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. - М.: Норма, Инфра-М, 2010.

5. Мархгейм М. В., Новикова А. Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. -№ 5.

6. Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / А. Х. Абашидзе, З. Г. Алиев, К. Ф. Амиров и др.; под ред. Р. М. Валеева. - М.: Статут, 2011.

7. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2012. - № 12.

8. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) // Российская газета. - 2006. - 05 мая.

9. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 21.12.2013, с изм. от 01.12.2014) // Российская газета. - 2008. - 18 июня.

10. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. - 1997. - 04 марта.

11. Отдел по обеспечению соблюдения прав человека в УИС и взаимодействия с институтами гражданского общества // Официальный сайт Федеральной службы исполнения наказаний: [Электронный ресурс] : URL: http://фсин.рф/structure/regulation/department_of_organi-zation_of_the_international_legal_rights_and_legitimate_interests_of_ persons_det. Дата обращения 15.01.2015.