CC BY
99
УДК 343 .8 АЛЕКСАНДР ЮРЬЕВИЧ БЕЛЯКОВ,
ББК 67.409.01 адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров
Б44 (Академия ФСИН России)
Е-тай: [email protected].
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА: СОСТОЯНИЕ, ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ (УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ)
Реферат: в статье рассматриваются вопросы совершенствования законодательства деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.
Принятые в субъектах России законы об уполномоченных имеют похожую структуру. В них указывается на учреждение должности уполномоченного, определяются цели его деятельности, статус, основные задачи, место в системе защиты прав и свобод человека.
Сегодня нет вопросов, содержание которых не было бы предметом рассмотрения уполномоченными по правам человека. При этом, как правило, решения по ним уже принимались другими органами и должностными лицами.
Систематическое изучение Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», уголовно-исполнительного законодательства, законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации, практики работы обдусменов Российской Федерации и субъектов Федерации показало необходимость внесения изменений в их правовой статус.
Для успешного решения задач уполномоченными предлагается принять федеральный закон, определяющий правомочия региональных уполномоченных. В этом законе необходимо регламентировать их компетенции, право на посещение без предварительного уведомления мест принудительной изоляции граждан.
В целях повышения эффективности рассмотрения жалоб и восстановления прав граждан следует законодательно закрепить право доступа уполномоченного ко всем документам, имеющим отношение к жалобе.
Для дальнейшего повышения защиты прав человека в уголовном процессе предлагается ввести в уголовное судопроизводство Российской Федерации новых участников - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в связи с чем предлагается дополнить Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК РФ) соответствующей статьей.
Реализация предлагаемых нововведений будет способствовать дальнейшему повышению роли уполномоченных в деле защиты прав и законных интересов граждан, лиц, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, обусловленной лишением их свободы в связи с совершенным преступлением, потерпевших от совершения в отношении них преступления.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, права человека, правовой статус, общественный контроль, наблюдательные комиссии, восстановление прав, осужденный, должностное лицо.
Институт Уполномоченного по правам человека является конституционным. Согласно Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71). В целях обеспечения реализации этой нормы Конституция устанавливает, что к ведению Государственной Думы РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в
соответствии с Федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации).
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1999 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Закон содержит норму, которая позволяет вводить аналогичные должности в субъектах Российской Федерации: «В соответствии с
конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» (ст. 5). При этом ряд федеральных законов, регулирующих общественные отношения, субъектами которых в числе других являются уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, устанавливает их права (обязанности), но данное федеральное регулирование носит не комплексный, а точечный характер.
Например, согласно ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации в пределах соответствующих территорий вправе без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации в пределах соответствующих территорий имеют право посещать следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а также гауптвахты, используемые для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации являются субъектами переписки с несовершеннолетними, которая не подлежит цензуре. В Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» указано, что уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации информируются секретарем Общественной палаты Российской Федерации о создании общественной наблюдательной комиссии субъекта Российской Федерации, им направляется материал по итогам общественного контроля, они взаимодействуют с общественными комиссиями.
В Указе Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381 Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации назван в перечне типовых государственных
должностей субъектов Российской Федерации. Учреждение этой должности является исключительным правом субъекта Российской Федерации и осуществляется, как и основное регулирование его статуса и деятельности, законодательством субъектов Российской Федерации.
Принятые в субъектах Российской Федерации законы об уполномоченных имеют похожую структуру и, следовательно, охватывают регулированием круг одних и тех же отношений. Во многом это объясняется тем, что «законодательной моделью» для них послужил Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Прежде всего в них указывается на учреждение должности уполномоченного, определяются цели его деятельности, его статус, гарантии независимости и деятельности, место в системе защиты прав и свобод человека, основные задачи, принципы деятельности, требования к уполномоченным, вопросы назначения на должность, досрочное прекращение полномочий, сами полномочия, порядок рассмотрения обращений, организация и деятельность аппарата, вопросы финансирования и т. д.
В качестве цели учреждения должности уполномоченного в законах обычно называется обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их признания и соблюдения органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими.
Законы субъектов Российской Федерации детально регламентируют полномочия лиц, замещающих рассматриваемую государственную должность.
Сегодня нет вопросов, содержание которых не было бы предметом рассмотрения уполномоченными по правам человека. При этом, как правило, решения по ним уже принимались другими органами и должностными лицами. К Уполномоченному по правам человека гражданин обращается как в последнюю инстанцию с надеждой, что его вопрос все-таки будет разрешен. Это своего рода крик его души, что обусловливает тяжесть решения вопроса, с которым обращается гражданин к уполномоченному. Чем здесь располагает последний по сравнению с должностными лицами, результаты реакции которых на заявления (жалобы) граждан рассматривает уполномоченный? Мы видим, насколько тяжело решить вопросы, с которыми обращаются граждане к уполномоченному. Как можно эффективно воздействовать на должностное лицо, которое назначает на должность Президент Российской Феде-
рации (судья, начальник УМВД, УФСИН России по субъекту Российской Федерации и др.)? Уполномоченный субъекта Российской Федерации назначается региональными органами власти и управления. Уже изначально возникает неравенство в правовом статусе Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и должностных лиц федеральных структур, находящихся на территории субъекта.
В большинстве регионов данные вопросы решаются на основе соответствующих соглашений, однако надо ли говорить о разнице в силе федерального закона или иного федерального нормативно-правового акта и соглашения? В связи с этим представляется, что уполномоченные по правам человека в субъекте Российской Федерации должны назначаться указами Президента Российской Федерации или (как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации) Государственной Думой РФ.
Систематическое изучение Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», уголовно-исполнительного законодательства, законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации, практики работы обдусмена Российской Федерации и обдусменов субъектов Российской Федерации показало необходимость внесения изменений в их правовой статус. В связи с этим некоторые авторы предлагают закрепить в Конституции РФ отдельную статью, посвященную Уполномоченному в субъекте Российской Федерации, которая определяла бы его правовой статус, что повысило бы авторитет этого демократического института, способствовало его популяризации в обществе [1, с. 41-42].
Считаем, что для успешного решения задач уполномоченными необходимо принять федеральный закон, определяющий рамочные понятия правомочий региональных уполномоченных, где установить: компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; право на посещение без предварительного уведомления мест принудительной изоляции граждан (учреждения и органы, исполняющие наказания, в том числе дисциплинарные воинские части, следственные изоляторы, изоляторы временного содержания, психиатрические больницы, приемники-распределители, спецшколы, специальные профессиональнве училища и другие подобного рода учреждения.
В связи с нарушениями прав человека при отбывании наказания в виде лишения свободы осужден-
ные нуждаются в дополнительных гарантиях, которые необходимо закрепить в законодательстве. Лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, вследствие ограничений их правового статуса не способны в полной мере самостоятельно использовать правовые средства защиты [2, с. 109]. В силу этого уполномоченных необходимо наделить правом рассматривать жалобы осужденных на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих без предварительного обжалования этих действий в судебном либо административном порядке.
По мнению автора, в предлагаемом законе следует посвятить самостоятельную главу, посвященную контролю Уполномоченного за учреждениями и органами, исполняющими наказания (по аналогии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»); отдельно выделить предмет и формы контроля; законодательно определить алгоритм посещения мест лишения свободы (п. «а» ч. 1 ст. 21 УИК РФ).
Автор полагает, что в целях повышения эффективности рассмотрения жалоб и восстановления нарушенных прав российских граждан, в том числе лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, надо законодательно закрепить право доступа Уполномоченного ко всем документам, имеющим отношение к жалобе. Уголовно-процессуальный (УПК) и Гражданско-процессуальный кодексы (ГПК) РФ (в отличие от предыдущих) вообще не содержат нормы, регулирующей данный вопрос, чем, на наш взгляд, существенно ограничивают возможности Уполномоченного [3, с. 448-455].
Уполномоченный оказывает помощь не только осужденным к лишению свободы, но и широкому кругу лиц в случае массового и грубого нарушения прав человека в местах лишения свободы. В связи с этим представляется целесообразным назначение специализированного Уполномоченного по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания [4, с. 134] (например, отраслевой принцип организации и деятельности омбудсменов положен в основу деятельности данного института в Швеции), что предполагает издание соответствующего Федерального закона «Об Уполномоченном по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания», определяющего его компетенцию и правовой статус. По нашему мнению, такой правозащитник может функционировать в составе действующей структуры Уполномоченного, что не потребует создания нового аппарата и привлечения дополни-
тельных денежных средств. Создание специального органа, призванного защищать права человека в местах лишения свободы, необходимо для преодоления кризисной ситуации в этой сфере. В случае функционирования Уполномоченного по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания в его компетенции должен находиться вопрос о введении уполномоченных непосредственно в исправительных учреждениях. Подобная мера способствовала бы улучшению психологического климата в местах изоляции, предотвращению нарушений как со стороны персонала, так и осужденных, что, в свою очередь, привело бы к нормализации порядка и условий отбывания наказания в виде лишения свободы. Определенные попытки по созданию ведомственного омбудсмена предприняты во ФСИН России путем введения должности помощника начальника территориального органа ФСИН России по соблюдению прав человека [5, с. 50-52], однако его функционирование обусловлено рядом трудностей, одной из которых является его непосредственная подчиненность руководителю территориального органа ФСИН России и отсутствие реальных полномочий по устранению выявленных нарушений в сфере защиты прав человека.
Среди других направлений повышения защищенности прав и законных интересов граждан, повышения в них роли уполномоченных следует выделить: защиту прав и законных интересов потерпевших при рассмотрении дел в судах, комиссиях по помилованию, образованных на территориях субъектов Российской Федерации.
В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в законах об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации большинства регионов тема защиты прав и законных интересов потерпевших только обозначается, что отражается на их деятельности. Далеко не всегда предметом их рассмотрения бывают вопросы выполнения виновными исковых требований, алиментных обязательств и др.
Опубликование списков лиц, обратившихся с ходатайством о помиловании, в региональных СМИ, как это делается в настоящее время, является профанацией. Цель этого установления весьма благородная, в том числе желание власти знать мнение потерпевшего по данному вопросу. Но дело в том, что эти списки публикуются в СМИ региона, где осужденный отбывает наказание, а потерпевшие живут в других регионах, и о таком ходатайстве они вполне могут не знать. Следовательно, необходимо внести изменения в соответствующий нормативно-правовой акт.
Можно было бы установить порядок, аналогичный устанавливаемому при решении вопросов об условно-досрочном освобождении и замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания. Согласно ч. 2 ст. 399 УПК РФ в судебном заседании вправе также участвовать потерпевший, его законный представитель и (или) представитель. Они могут участвовать в судебном заседании непосредственно либо путем использования систем видеоконференц-связи. Данные лица должны быть извещены о дате, времени и месте судебного заседания, а также о возможности их участия в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи не позднее 14 суток до дня судебного заседания. Вопрос об их участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи решается судом при наличии ходатайства этих лиц, своевременно извещенных о дате, времени и месте судебного заседания. Данная норма была введена федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 221-ФЗ. В определенной редакции она могла бы и с соответствующей интерпретацией найти место в Положении «О порядке рассмотрения ходатайства о помиловании в Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территории субъектов Российской Федерации». Установление такого порядка решения вопроса позволит учесть не только мнение потерпевшего, но и более объективно оценить реальность перспективы постпенитенциарной адаптации, в целом все это усилит профилактическую составляющую в деле предупреждения рецидива преступлений.
Много вопросов возникает по решениям судов. Уполномоченный не имеет здесь прав по существу приговора (определения). Да, можно говорить о том, что никто не запрещает ему присутствовать в заседании суда на правах обычного гражданина, но одно дело присутствовать в зале судебного заседания на правах обычного гражданина без каких-либо специальных прав, и другое дело, когда, хотя бы в рекомендательном плане, суд обязывается учитывать его мнение (как это сделано в отношении представителя исправительного учреждения и прокурора - при решении вопроса об условно-досрочном освобождении).
В целях дальнейшего повышения защиты прав человека в уголовном процессе предлагается введение в уголовном судопроизводстве РФ новых участников - Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, в связи с чем предлагается дополнить гл. 8 УПК РФ соответствующей статьей:
«Статья 56.1. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации вправе:
а) обращаться с запросом в государственные органы, предприятия, учреждения, а также к должностным лицам для получения сведений и материалов, способствующих защите в уголовном судопроизводстве прав потерпевшего, свидетеля, подсудимого;
б) направлять материалы служебных проверок, публикаций в печати и иные сведения, свидетельствующие о нарушении прав человека, в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
в) участвовать в судебном разбирательстве по делам о преступлениях, где потерпевший или подсудимый является несовершеннолетним, имеет физические либо психические недостатки или является иностранным гражданином либо лицом без гражданства;
г) знакомиться с материалами уголовного дела по окончании предварительного расследования, делать любые выписки и копии;
д) заявлять ходатайства и приносить жалобы на действия или решения дознавателя либо следователя;
е) участвовать в судебном заседании при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу;
ж) участвовать в работе суда первой инстанции;
з) участвовать в апелляционном, кассационном или надзорном производстве, приносить представления на приговор, постановление, определение суда, если это связано с необходимостью защиты прав человека;
и) в случае реабилитации гражданина по уголовному делу оказывать ему содействие по восстановлению его нарушенных прав;
к) представления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации обязательны для исполнения должностными лицами и гражданами».
Реализация предлагаемых новелл, по глубокому нашему убеждению, будет способствовать дальнейшему повышению роли уполномоченных в деле защиты прав и законных интересов граждан, лиц, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, обусловленной лишением их свободы в связи с совершенным преступлением, потерпевших от совершения в их отношении преступления.
Список литературы
1. Сунгуров А. Ю., Шилов А. В. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах РФ // Государство и право. 2003. № 4. С. 41-42.
2. Керефов И. Р. Право на получение бесплатной юридической помощи, ее место среди других прав и законных интересов осужденных // Уголовно-исполнительное право. 2012. № 2. С. 109.
3. Оленев М. Г. О некоторых аспектах взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 1. С. 448-455.
4. Юнусов А. А., Юнусов С. А. Институт уполномоченных по правам человека как гарант обеспечения прав человека и справедливости в деятельности УИС России // Человек: преступление и наказание. 2013. № 2. С. 137.
5. Смирнов С. Н., Бикаев А. С. Деятельность помощника территориального органа ФСИН России по соблюдению прав человека в УИС // Уголовно-исполнительное право. 2008. № 2. С. 50-52.
ALEXANDER YURYEVICHBELYAKOV, adjunct of the faculty for training of academic and teaching personnel
(Academy of FSIN of Russia) Е-mail : [email protected].
LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS: STATE, QUESTIONS OF IMPROVEMENT (CRIMINAL AND EXECUTIVE ASPECT)
Annotation: in article questions of improvement of the legislation of activity of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation and in her subjects are considered.
The laws on representatives adopted in subjects of Russia have similar structure. In them it is indicated establishment of a position of the representative, the purposes of his activity, his status, the main objectives, a place in system of protection of the rights and freedoms of the person are defined.
Today there are no questions which contents wouldn't be a subject of consideration by Commissioners for Human Rights. Thus, as a rule, decisions on them were already made by other bodies and officials.
Systematic studying of the Constitution of the Russian Federation, the Federal constitutional law «About the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation», criminal and executive legislation, laws of subjects of the Russian Federation on the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation, practice of work of an obdusman of the Russian Federation and obdusman of subjects of the Russian Federation showed need of modification of their legal status.
For the successful solution of tasks representatives offer to adopt the Federal law defining competences of regional representatives. It is necessary to state them in this law to competence, the right for visit without prior notice of places of compulsory isolation of citizens.
For increase of efficiency of consideration of complaints and restoration of the rights of citizens it is necessary to affirm legislatively right of access of the Representative to all documents concerning the complaint.
For further increase of protection of human rights in criminal trial introduction in criminal legal proceedings of the Russian Federation of new participants - the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, the Commissioner for Human Rights in the territorial subject of the Russian Federation in this connection the Criminal Procedure Code of the Russian Federation is offered to add with the relevant article is offered.
Realization of the offered innovations will promote further increase of a role of the rights authorized in protection and legitimate interests of citizens, the persons which appeared in the difficult life situation caused by deprivation of their freedom in connection with the committed crime, injured from commission of a crime concerning them.
Key words: the subject of the Russian Federation, the Commissioner for Human Rights, human rights, legal status, public control, the supervisory commissions, restoration of the rights, condemned, official.
References
1. Sungurov A. Yu., Shilov A. V. Sravnitel'nyi analiz zakonodatel'stva ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v nekotorykh sub'ektakh Rossiiskoi Federatsii [The comparative analysis of the legislation on the Commissioner for Human Rights in some territorial subjects of the Russian Federation]. Gosudarstvo i pravo -State and law, 2003, no. 4, pp. 41-42.
2. Kerefov I. R. Pravo na poluchenie besplatnoi yuridicheskoi pomoshchi, ee mesto sredi drugikh prav i za-konnykh interesov osuzhdennykh [The law to a free legal aid, its place among other rights and legitimate interests condemned]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2012, no. 2, pp. 109.
3. Olenev M. G. O nekotorykh aspektakh vzaimodeistviia Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii s organami i uchrezhdeniiami ugolovno-ispolnitel'noi sistemy [About some aspects of interaction of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation with bodies and institutions of criminal and executive system]. Aktual'nye problemy rossiiskogo prava - Actual problems of Russian law, 2009, no. 1, pp.448-455.
4. Yunusov A. A., Yunusov S. A. Institut upolnomochennykh po pravam cheloveka kak garant obespecheniia prav cheloveka I spravedlivosti v deiatel'nosti UIS Rossii [Institute of Commissioners for Human Rights as guarantor of ensuring human rights and justice in activity of criminal and executive system of Russia]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man : Crime and Punishment, 2013, no. 2, p. 137.
5. Smirnov S. N., Bikaev A. S. Deiatel'nost' pomoshchnika territorial'nogo organa FSIN Rossii po soblyu-deniyu prav cheloveka v UIS [Activities of the assistant to territorial authority of the FPS of Russia for observance of human rights in UIS]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2008, no. 2, pp. 50-52.
