CC BY
25Сведения об авторе
Обернихина Олеся Валерьевна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк), преподаватель кафедры уголовно-исполнительного права и криминологии. E-mail: Olesia.obernihina@yandex.ru
Information about the author
Obernikhina Olesia Valeryevna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk), lecturer of the penal law and criminology's chair. E-mail: Olesia.obernihina@yandex.ru
УДК 343.8
Л. С. Оводкова
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ СО СТОРОНЫ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО
СОДЕРЖАНИЯ
Статья посвящена некоторым вопросам, связанным с осуществлением контроля Уполномоченного по правам человека по обеспечению прав и законных интересов осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Уполномоченный особое внимание уделяет пенитенциарной системе. Это связано с тем, что для лиц, лишенных свободы, реализация их конституционных прав конкретизируется в обеспечении реальных прав: на жизнь, личную безопасность, здоровье, свободу от пыток, унижающего и жестокого человеческое достоинство обращения, побоев и т. п. Уполномоченный при осуществлении своей деятельности по защите прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, исходит из позиции гарантированности прав и свобод граждан Российской Федерации, пусть даже с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации для определенного контингента. Осужденные лишены свободы, но не своих прав. Уполномоченный выступает неким гарантом соблюдения прав и интересов осужденных, используя в своей специфике только ему присущие средства и методы. В статье также отмечаются возможности аппарата Уполномоченного комплексно подходить к вопросам устранения нарушений закона в указанной сфере. Изменения в законодательстве, произошедшие в последние годы, расширили права Уполномоченного в рамках рассматриваемой тематики. Такая деятельность Уполномоченного по правам человека в местах принудительного содержания должна носить постоянный и системный характер.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека; закон; контроль; осужденные; органы, исполняющие наказания.
© Оводкова Л. С., 2016.
L. S. Ovodkova
SOME QUESTIONS OF IMPLEMENTATION OF CONTROL BY THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS TO ENSURE THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF PERSONS IN PLACES OF DETENTION
The article is devoted to certain issues related to the implementation of the control of the Commissioner for human rights to ensure the rights and legitimate interests of convicted prisoners and persons subjected to coercive measures. The Commissioner pays special attention to the prison system. This is due to the fact that for the persons deprived of their liberty, constitutional rights specified in the provision of real rights to life, health, personal security, freedom from torture, cruel and degrading human dignity treatment, etc. The Commissioner in the exercise of its activities on protection of rights and legitimate interests ofpersons in places of detention stems largely from warranty rights and liberties of citizens of the Russian Federation, even with the exemptions and restrictions provided for by the criminal, criminal Executive and other legislation of the Russian Federation for a certain contingent. Convicts are deprived of their liberty but not their rights. The Commissioner acts as a kind of guarantor of the rights and interests of prisoners, utilizing the specificity of its specific means and methods. The article also notes the possibility of the Commissioner's office comprehensive approach to addressing violations of the law in this area. Changes in legislation have occurred in recent years has extended the rights Authorized under the considered subjects. It should be noted that such activities of the Commissioner for human rights in places of detention should be permanent and systematic.
Keywords: mmmissioner for human rights; law; control; prisoners; the bodies performing punishments.
Вопросы обеспечения правового статуса лиц, находящихся в местах принудительного содержания, достаточно освещены в научной литературе.
В целом следует отметить, что в современный период развития российского государства было сделано многое для приведения правового положения лиц в местах принудительного содержания в соответствие с международными стандартами. Приняты конкретные меры по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания. Реализация последних обеспечивается, прежде всего, различного рода средствами контроля и надзора.
Среди субъектов контроля законодатель называет: федеральные органы государственной власти (ст. 19 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, далее — УИК РФ), судебный контроль (ст. 20 УИК РФ), ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ), прокурорский надзор (ст. 22 УИК РФ), общественный контроль (ст. 23 УИК
РФ). Контроль осуществляется при посещении учреждений и органов, исполняющих наказание, различными должностными лицами, представителями средств массовой информации (ст. 24 УИК РФ).
Одним из субъектов контроля является Уполномоченный по правам человека (ст. 24 УИК РФ).
Должность Уполномоченного по правам человека предусмотрена Конституцией РФ. П. «е» ч. 1 ст. 102 Основного закона относит к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Детальное регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ осуществляется Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в РФ в своей деятельности независим от органов власти. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» при осуществлении своих полномочий Уполномоченный является независимым и неподотчетным государственным органам и должностным лицам.
Согласно п. 2.1 ст. 24 УИК РФ Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными наедине в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, видеть беседующих, но не слышать их.
При исполнении служебных обязанностей посещать учреждения и органы, исполняющие наказание, без специального на то разрешения имеют право в том числе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Таким же правом они наделены и отношении посещения следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов Федеральной службы безопасности, а также гауптвахты, используемые для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (ст. 7 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»).
Право такого контроля, осуществляемого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, закреплено в ст. 38 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об
учреждениях и органах исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы».
Вызывает недоумение, почему, в отличие от учреждений и органов, исполняющих наказание, изоляторов временного содержания органов внутренних дел и гауптвахт пограничных войск, Федеральным законом от 26.04.2013 № 63-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» уполномоченные не наделены правом контроля и в отношении лиц, отбывающих наказание в виде содержания в дисциплинарной воинской части, находящихся на гауптвахте воинских частей. Указанный закон не наделил правом контроля за деятельностью администрации и сотрудников мест отбывания административного ареста Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время этот вопрос особо актуален: административный арест можно назвать народным наказанием [1]. Прошли те времена, когда на 15 суток попадали в основном алкоголики, тунеядцы и хулиганы. С тех пор, как «сажать» на несколько дней стали, например, за неуплату административного штрафа, попасть «на нары» может каждый.
В 2012 г. за неуплату административного штрафа было арестовано 243 тыс. человек, а всего через полицейские спецприемники для «суточников» прошли за год более 1 млн. человек [2]. В 2012 г. мировыми судьями наказанию в виде административного ареста было подвергнуто 1 млн. 66,9 тыс. лиц, в 2011 г. — 1 млн. 6,4 тыс. лиц [3]. Районными судами данное наказание было применено к 40,1 % лиц, подвергнутых административным наказаниям [2, с. 62].
До принятия рассматриваемого закона правовое регулирование порядка отбывания административного ареста регламентировалось нормативными правовыми и ведомственными нормативными актами. С точки зрения
обеспечения прав и законных интересов административно арестованных следует отметить следующие положения данного закона: определение правового статуса лиц, подвергнутых административному аресту (ст. 5); установление порядка проведения их досмотра (ст. 6); закрепление в отдельной статье прав арестованных (ст. 7); установление обязанностей и ответственности арестованных (ст. 8); обеспечение их личной безопасности (ст. 9); порядок оказания юридической помощи. На законодательном уровне разрешены вопросы материально-бытового и медицинского обеспечения лиц, подвергнутых административному аресту (ст. 13, 14 соответственно).
Отдельного внимания заслуживает вопрос переписки лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Согласно Федеральному закону от 15.07.1995 № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» предложения, заявления и жалобы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации не подлежат цензуре и не позднее следующего за днем их подачи рабочего дня направляются в их адрес в запечатанном пакете. Более детально этот вопрос регламентируется УИК РФ относительно переписки осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, также адресованные Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации. Предложения, заявления, ходатайства и жалобы таких осужденных, направленные в адрес указанных лиц, цензуре не подлежат, так же, как и ответы на них, они не позднее одного рабочего дня передаются операторам связи для их доставки по принадлежности (ч. 4 ст. 15 УИК РФ).
Следует обратить внимание на новеллу, содержащуюся в данной норме. Указанный порядок переписки относится и к ответам на предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных. В данной редакции эта норма получила свое закрепление в Федеральном законе от 30.12.2012 № 304-Ф3 «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации». Как показывает изучение данного вопроса, не все сотрудники уголовно-исполнительной системы обратили на это внимание, подтверждением чему служит следующий пример. В адрес Уполномоченного по правам человека в Рязанской области в сентябре 2013 г. поступило обращение его коллеги из Московской области. Суть обращения состояла в том, что его ответ на жалобу осужденного, отбывающего наказание в одном из исправительных учреждений Рязанской области, подвергся цензуре, о чем свидетельствует штамп учреждения о регистрации на тексте ответа. При выяснении причин нарушения закона сотрудники, отвечающие за данный участок, заявили, что они вынуждены были это сделать в силу необходимости регистрации входящей корреспонденции. Им было разъяснено, что это можно делать, не вскрывая конверта. Сотрудники, допустившие нарушение права осужденного на переписку, были привлечены к дисциплинарной ответственности. О данном факте были проинформированы прокурор области и руководство УФСИН России по Рязанской области.
Представляется, что приведенный порядок переписки, установленный в изоляторах уголовно-исполнительной системы, должен быть распространен на изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, учреждений и органов, исполняющих наказание, места отбывания административного ареста. Федеральный закон «О порядке отбывания административного ареста» вообще никак не оговаривает особенности подачи
предложений, заявлений и жалоб административно арестованным в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, прокурору.
При посещении мест принудительного содержания Уполномоченный акцентирует внимание компетентных органов на нарушениях прав лиц, находящихся в них, просит разобраться в каждом отдельном случае и устранить их. Даже если в результате проверки по жалобе они не обнаружены, Уполномоченный предпринимает меры по предупреждению в будущем таких нарушений со стороны персонала исправительных учреждений.
Контроль осуществляется в процессе рассмотрения обращений и жалоб граждан, посещения указанных мест и ознакомления на месте с условиями содержания, при личном приеме, ознакомлении с личными делами и другими документами, анализе законодательства в данной сфере.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является рассмотрение обращений.
Важной формой контроля Уполномоченного является его посещение мест принудительного содержания и ознакомление с условиями содержания. Эта форма контроля особенно действенна при массовых или грубых нарушениях прав человека.
Во время посещения Уполномоченный непосредственно знакомится с условиями содержания, проводит осмотр жилья, коммунально-бытовых и иных помещений, а также знакомится с деятельностью персонала. Он вправе вести личный прием, проводить беседы с персоналом. По смыслу Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон) беседы, проводимые Уполномоченным с кем-либо из указанных лиц, не могут подвергаться про-
слушиванию или осложняться помехами. Уполномоченный вправе знакомиться с необходимыми документами — приказами, распоряжениями и постановлениями администрации учреждения (органа), с личными делами содержащихся и т. п. Каждое такое посещение заканчивается подведением итогов, нередко пресс-конференцией, на которых Уполномоченный делится с администрацией и сотрудниками учреждения своими наблюдениями, замечаниями, пожеланиями, предлагает пути возможных решений, выслушивает позицию администрации, ищет точки взаимодействия, оказывает помощь в правовых вопросах. Полученная информация обобщается и находит свое отражение в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного, а также в публикациях и выступлениях в средствах массовой информации. Таким образом, о проблемах мест принудительного содержания становится известно как должностным лицам высших органов государственной власти, так и широкому кругу населения.
На основании п. 3 ст. 1 Закона можно выделить пять направлений деятельности Уполномоченного по защите прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания:
1) восстановление нарушенных прав и законных интересов;
2) совершенствование законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
3) развитие международного сотрудничества, изучение и применение позитивного зарубежного опыта;
4) правовое просвещение по вопросам прав и законных интересов лиц, принудительного содержания, форм и методов их защиты;
5) правовое просвещение и повышение уровня правовой культуры сотрудников мест принудительного содержания [4].
Способы восстановления нарушенных прав Уполномоченным довольно
разнообразны. Это могут быть обращения в суд, прокуратуру, в вышестоящие правоохранительные органы; обращения к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека в условиях принудительного содержания. Закон предоставляет Уполномоченному право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, однако не наделяет российского омбудсмена правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о проверке конституционности международных договоров или подзаконных актов.
В соответствии со ст. 27 Закона Уполномоченный обязан направить должностным лицам учреждений и органов, исполняющих наказания, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и законных интересов содержащихся, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав. Заключение омбудсмена — это рекомендательный акт, однако он имеет юридические последствия. Так, согласно ст.35 Закона должностные лица учреждений и органов, получившие заключение Уполномоченного, обязаны в месячный срок рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.
Заключение Уполномоченного, содержащее рекомендации, не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения прав граждан, используемых другими правообеспечительными органами, в частности, прокуратурой. Согласно ст. 30 Закона Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение.
Уполномоченный не может предпринимать прямых действий в отношении должностного лица, не выполняющего его рекомендации. Тем не менее, угроза предания гласности неправомерного поведения со стороны чиновников способствует их выполнению, восстановлению прав пострадавших лиц. Предание гласности поведения должностных лиц и сотрудников мест принудительного содержания является единственным «силовым» способом воздействия со стороны Уполномоченного.
По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав лиц, находящихся в указанных местах, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направлять должностным лицам учреждений и органов свои замечания и предложения, относящиеся к обеспечению прав и законных интересов лиц в них содержащихся, способствующие устранению недостатков в работе сотрудников и ее совершенствованию. Он может обратиться также к субъектам права законодательной инициативы с ходатайством об изменении или дополнении закона, нарушающего права лиц указанной категории.
Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом, влечет административную ответственность — наложение штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей (ст. 17.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Аналогичные нормы, предусматривающие административную ответственность за неисполнение законных требований уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, имеет место в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с законом Рязанской области от 04.12.2008 № 182-ОЗ неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом Рязанской
области «Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченным по правам ребенка в Рязанской области», влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от одной тысячи до двух тысяч рублей [5].
К наиболее действенным способам восстановления нарушенных прав лиц в местах принудительного содержания можно отнести совершенствование законодательства, поскольку таким способом удается устранить массовое нарушение их прав. Закон не наделяет Уполномоченного правом законодательной инициативы, что существенно осложняет выполнение данной функции.
Согласно ст. 32 Закона в случае грубого или массового нарушения прав лиц в местах принудительного содержания Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании Государственной Думы Федерального Собрания. Однако это не означает, что Уполномоченному не предоставляется такого права в других случаях по его просьбе. Он может выступать инициатором создания комиссий по расследованию фактов нарушения прав и проведения
средственно либо через своего представителя участвовать в их работе.
Действенной формой реагирования Уполномоченного на нарушения прав человека в местах принудительного содержания являются ежегодные и специальные доклады, которые могут быть официально опубликованы, а также направлены высшим должностным лицам, в федеральные органы государственной власти, в заинтересованные министерства и ведомства.
В пределах своей компетенции Уполномоченный самостоятельно определяет меры, принимаемые им в целях защиты прав этих лиц.
Таким образом, аппарат Уполномоченного является важным для обеспечения прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Уполномоченный при рассмотрении обращений осужденных руководствуется не только формальными нормами закона, но и понимает, что само нахождение в местах лишения свободы создает серьезные, порой непреодолимые, трудности при реализации прав граждан на доступ к правосудию и судебную защиту.
парламентских слушаний, а также непо-
Литература
1. Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы и Уполномоченный по правам человека в РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. — 26 с.
2. Куликов В. Сидите на здоровье. Подготовлены материалы медосмотра во время отбывания наказания в «15 суток»// Рос. газета. Неделя. — 2013. — 22 августа.
3. Лукашова Н. Ф. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2011. — 26 с.
4. Оводкова Л. С. Деятельность прокуратуры и уполномоченного по правам человека по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Рязань, 2015. — 24 с.
5. Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2012 году // Рос. юстиция. — 2013. — № 9. — С. 63.
6. Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченном по правам ребенка в Рязанской области: Закон Рязанской области от 27.05.2011 № 38-ОЗ // Рязанские ведомости. — 2011. — 28 мая.
Сведения об авторе
Оводкова Лейла Сарваровна: Академия ФСИН России (г. Рязань), старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса, кандидат юридических наук. E-mail: leila.ovodkova@gmail.com
Information about the author
Ovodkova Leyla Sarvarovna: Academy of the FPS of Russia (Ryazan), senior lecturer of civil law and process, candidate of legal Sciences. E-mail: leila. ovodkova@gmail.com
УДК 343.8
В. Б. Первозванский
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ОСУЖДЕННЫХ В СВЕТЕ ОБНОВЛЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2020 ГОДА
Соблюдение прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, является актуальной проблемой в деятельности уголовно-исполнительной системы. Предмет статьи — права указанных лиц, закрепленные в изменениях, внесенных в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года распоряжением Правительства РФ от 23.09.2015 № 1788-р. Цель — на фоне этих изменений на основе анализа результатов экспертного опроса помощников начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе обосновать необходимость всестороннего учета мнения практических работников. Методологическую основу составляет системный анализ действительности путем использования экспертного опроса как основного метода конкретно-социологического исследования. В качестве конкретных результатов выступают оценка положения дел, постановка проблем и формулирование предложений по совершенствованию деятельности в области обеспечения прав человека в УИС в свете обновленной Концепции. Полученные результаты, созвучные с выводами, могут быть использованы при совершенствовании уголовно-исполнительного законодательства, в ходе разработки плана по реализации положений Концепции, при корректировке должностных обязанностей сотрудников, занятых в сфере соблюдения прав человека, в практической деятельности, в учебном процессе. Внесенные изменения могут выступать в качестве предпосылок получения позитивного результата при совершенствовании обеспечения прав человека в УИС как одного из основных направлений ее деятельности.
Ключевые слова: концепция; законодательство; помощник; права человека; осужденный.
© Первозванский В. Б., 2016.
