CC BY
45М. А. Рыльская, Д. С. Власенко
ИНСТИТУТ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЗАЩИТЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье показана роль института таможенного контроля в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Авторы рассматривают ряд проблемных вопросов, связанных с важностью переосмысления основного предназначения деятельности таможенных органов по защите национальных интересов страны. Представлено обоснование тезиса о необходимости отказа от идеологии превалирования фискальной функции таможенных органов над стимулирующей и формирования механизма «сквозного» таможенного контроля с рассмотрением возможности передачи полномочий по администрированию таможенных платежей налоговым органам.
Ключевые слова: защита национальных интересов; экономическая безопасность; таможенный контроль; таможенное законодательство; таможенная услуга; фискальная функция; «сквозной» таможенный контроль; налоговые органы.
M. A. Rylskaya, D. S. Vlasenko
INSTITUTE OF CUSTOMS CONTROL: LEGAL ASPECTS OF PROTECTION OF NATIONAL INTERESTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
The role of the institute of customs control in the system of ensuring economic security of the Russian Federation is shown in the article. The authors consider a number of problematic issues connected with the importance of rethinking the main purpose of the customs activity to protect the national interests of the country. Substantiation of the thesis of the need to abandon the ideology of the predominance of the fiscal function over the incentive and the formation of a "through" customs control mechanism with consideration of the possibility of transferring powers on customs payments administration to the tax authorities is provided in the article.
Keywords: protection of national interests; economic security; customs control; customs laws; customs service; fiscal function; "through" customs control; tax authority.
В современных условиях развития внешнеторгового оборота комплексное исследование института таможенного контроля приобретает особую актуальность. Обусловлено это тем, что на таможенные органы Российской Федерации (РФ) возложены масштабные и ответственные задачи по обеспечению экономической безопасности и социальной стабильности государства как основных факторов защиты национальных интересов.
Уровень защиты национальных интересов страны оценивается состоянием их защищенности от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается достойное качество и уровень жизни граждан и общества в целом, государственный суверенитет, а также устойчивая тенденция социально-экономического развития РФ [1].
Позитивные тенденции устойчивого экономического развития являются одним из стратегических национальных приоритетов и предметом дискуссий специалистов. При этом экономическая безопасность часто рассматривается в общем контексте формирования системы национальной безопасности государства в качестве концептуальной, стратегической и институционально-
96 -
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2019
организационной основы защиты национально-государственных интересов страны [2].
Существенным показателем экономической безопасности государства являются индексы физического объема экспорта и импорта. Данный факт требует проведения развернутого анализа деятельности таможенных органов.
Следует подчеркнуть, что постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» Федеральная таможенная служба (ФТС России), являясь федеральным органом исполнительной власти, наделена функциями по контролю и надзору в области таможенного дела [3]. Согласно положениям ст. 351 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) [4], ст. 254 Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Федеральный закон о таможенном регулировании) таможенный контроль - одна из функций таможенных органов [5]. Будучи основополагающим элементом таможенной деятельности, он представляет собой особое правовое средство, с помощью которого реализуются все иные составляющие таможенной деятельности. Как правовой институт, существование которого обусловлено наличием в системе таможенного законодательства положений, регулирующих комплекс отношений, связанных с его проведением, наличием специальных органов исполнительной власти, целей, реализуемых в процессе непрерывного осуществления проверочных мероприятий, таможенный контроль обеспечивает достижение основных целей таможенного дела.
Из анализа определения термина «таможенный контроль», содержащегося в ТК ЕАЭС, следует, что основной целью таможенного контроля является обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, а также законодательства государств-членов о таможенном регулировании.
Наряду с этим, стратегия таможенного контроля корреспондируется с целевой установкой таможенной деятельности, выражающейся в соблюдении мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений при ввозе и вывозе товаров, т. е. обеспечении безопасности общества и государства. Из этого следует, что вопросы предназначения таможенного контроля до сих пор являются дискуссионными, а это порождает разночтения, связанные с толкованием его сущности.
Так, например, ряд авторов наделяют процесс проведения таможенного контроля признаками таможенной услуги [6, с. 451; 7, с. 321]. Такой подход, по существу, размывает само понятие таможенного контроля и дезавуирует его целевую установку - обеспечение экономической безопасности.
На наш взгляд, к понятию «таможенная услуга», сообразно его сущности, следует отнести лишь действия таможенных органов в рамках консультирования и информирования, а также процесса ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. Данное уточнение необходимо для устранения неоднозначного толкования указанных функций таможенных органов.
Обеспечение соблюдения таможенного и иного законодательства таможенными органами в ходе таможенного контроля, несомненно, является одной из важнейших целей таможенного контроля, но одновременно с этим оно решает и иные важные задачи, которые предопределяют иные контуры административно-правового регулирования. Так, согласно положению п. 7 ч. 2 ст. 254 Федерального
закона о таможенном регулировании таможенные органы в своей деятельности решают стратегически важные задачи, в том числе предотвращают ввоз на территорию ЕАЭС потенциально опасных товаров, обеспечивая защиту государственной безопасности, общественного порядка, жизни и здоровья человека и т. д. [5].
Одновременно с этим таможенные органы реализуют меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении контроля за перемещением через таможенную границу ЕАЭС валюты государств - членов ЕАЭС, ценных бумаг и (или) валютных ценностей, дорожных чеков и др. Поэтому важным стратегическим ориентиром таможенной деятельности является и безопасность внешнеэкономической деятельности (ВЭД) РФ и содействие внешней торговле.
Таможенный контроль, наряду с обеспечением своевременного и полного взимания таможенных платежей и налогов для пополнения доходной части бюджета государства, призван также защищать его экономические интересы, способствуя ускорению товарооборота и развитию внешнеэкономических связей. В формате таможенного контроля устанавливается определенный разрешительный порядок перемещения товаров и транспортных средств в целях недопущения нанесения экономического ущерба потребителям и производителям товаров, а также осуществляется борьба с контрабандой и нарушениями законодательства.
Практика таможенной деятельности в целом позволяет сделать вывод о том, что таможенные органы обеспечивают экономическую безопасность, а институт таможенного контроля выступает основным инструментом достижения стратегических показателей защищенности личности, общества и государства.
Вместе с тем, по мнению ряда исследователей, защита экономической безопасности государства выступает узкоспециальной целью деятельности таможенной службы [8]. Другие рассматривают функцию по обеспечению экономической безопасности комплексно и под обеспечением экономической безопасности понимают в том числе фискальные, контрольные, правоохранительные функции [9].
Однако активные процессы интеграции в мировое пространство и следование международным стандартам вынуждают по-новому посмотреть на взаимодействие таможенных органов и участников ВЭД, особенно в соотношении публичных и частных интересов. По нашему мнению, в современных условиях комплексное развитие института таможенного контроля возможно только при установлении баланса между государственными интересами, нацеленными на обеспечение экономической безопасности, и интересами участников ВЭД, выражающимися в необходимости упрощения таможенных процедур и сокращении затрат.
Таможенный контроль является средством защиты публичных интересов государства, так как таможенный орган как государственный орган должен выступать надежным регулятором ВЭД и гарантом соблюдения таможенного законодательства. В то же время таможенные органы должны создать все условия для законопослушного участника ВЭД, чтобы совершение таможенных операций и таможенный контроль для них были гармоничным процессом, не противоречащим основной цели ВЭД [10].
Как показывает существующая практика, избыточные контрольные функции таможенных органов создают условия, при которых бизнес испытывает административное давление.
В современных условиях таможенный контроль приобретает особое значение в качестве инструмента, обеспечивающего правила доступа товаров на внутренний рынок государства. Стратегия экономического развития РФ провозглашает, что совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов следует осуществлять на основе широкого внедрения риск-ориентированного подхода. Таможенные органы должны активно применять современные методы, такие как система управления рисками, аудит, система «единого окна», интегрированное управление границей, которые позволяют облегчить условия международной торговли без ущерба обеспечению безопасности.
Следовательно, с учетом современных тенденций развития таможенной службы, предусматривающих внедрение современных информационных технологий, инструментов контроля и механизмов ускорения совершения таможенных операций, на таможенные органы при проведении таможенного контроля возлагается решение качественно иных задач и выполнение иных функций.
Несмотря на смещение акцента функций таможенного контроля в сторону обеспечения экономической безопасности, проблема недостоверного заявления участником ВЭД таможенной стоимости остается весьма острой, в связи с чем таможенные органы вынуждены искать равновесное соотношение между внедрением современных технологий таможенного контроля и сохранением возможности пополнения государственного бюджета. Так, в 2018 г. в судах было обжаловано 4 039 решений таможенных органов по таможенной стоимости товаров, из которых 1 616 решений признаны незаконными [11].
Согласно «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» (Стратегия), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р, осуществление фискальной функции таможенными органами остается основным направлением развития таможенной службы РФ [12]. Также взимание таможенных платежей выступает одной из функций таможенных органов, определенной ТК ЕАЭС [4]. Современные тенденции развития мировой торговли определяют снижение роли таможенной пошлины, вместе с тем, величина взысканных таможенных платежей до сих пор выступает показателем эффективности деятельности таможенных органов РФ.
Таможенные органы, осуществляя таможенный контроль, ориентируются не на современные технологии ускорения и упрощения таможенных операций, а на избыточные требования действующего законодательства к участнику ВЭД (например, неоднократного представления документов, в том числе в бумажном виде, совершения действий, задерживающих перемещение товара, хранения денежных средств в виде авансов и депозитов).
Стратегия провозглашает необходимость оптимизации формирования доходной части федерального бюджета с учетом экономической безопасности страны, усиление борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, незаконным оборотом объектов интеллектуальной собственности, наркотических средств, психотропных веществ и т. д. Вместе с тем базовые программные документы таможенной службы не содержат изменений, которые позволили бы решить существующие проблемы, такие как недостоверное декларирование, занижение таможенной стоимости, правильность классификации.
Вышеизложенное свидетельствует о необходимости формирования принципиально нового подхода к пониманию цели таможенного дела и таможенного
контроля как его основного института, выступающего содержанием всех таможенных операций и процедур, который должен выражаться в отказе от превалирования фискальной составляющей над стимулирующей функцией.
В связи с этим целесообразно сформировать механизм «сквозного» таможенного контроля с использованием информационных автоматизированных технологий на основе системы управления рисками. Данный процесс администрирования следует начинать с предварительного таможенного контроля, в рамках которого будет установлена обязательность предварительного декларирования, и заканчивать таможенным контролем после выпуска товаров, на этапе которого взимание таможенных платежей будет осуществляться налоговыми органами при активном взаимодействии с таможенными органами, обеспечивающими документальный контроль.
Указанная мера при формировании новой системы таможенного контроля и администрирования, предусматривающей внедрение современных технологий, позволит улучшить собираемость таможенных платежей, а достоверность таможенного декларирования при этом будет соответствовать международным стандартам упрощения и ускорения таможенных операций. Одновременно с этим таможенный контроль будет соответствовать своей основной цели - соблюдение права ЕАЭС и законодательства государств - членов ЕАЭС при обеспечении экономической безопасности РФ.
С учетом вышеизложенного институт таможенного контроля является одной из разновидностей системы государственного контроля, осуществляемого таможенными органами посредством применения специальных форм и мер в целях обеспечения национальных интересов, социальной безопасности, а также экономического суверенитета РФ, соблюдения прав и законных интересов участников таможенных правоотношений.
В заключение следует отметить, что действующая система организации таможенной деятельности, в основе которой лежит фискальная функция, не позволяет в полной мере раскрыть совокупность возможностей и потенциал таможенных органов при проведении таможенного контроля. Цель таможенного контроля как составляющей таможенной деятельности в целом должна коррелировать с общей целью обеспечения и соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений при ввозе и вывозе товаров. Однако рассматриваемая сфера деятельности таможенных органов, как показывает существующая практика, значительно шире.
В научной литературе комплексное исследование таможенного контроля, рассматриваемого как содержание таможенных операций и таможенных процедур, встречается крайне редко, поэтому всесторонний анализ предметной области функционирования института таможенного контроля, определения его места в системе правового регулирования таможенной деятельности имеет важное теоретическое значение.
Представленные в статье результаты научных исследований охватывают значительный круг прикладных вопросов административно-правового регулирования системы таможенного контроля, в рамках которых рассматривается новый подход к проведению таможенного контроля, начинающегося до момента ввоза товара на таможенную территорию и заканчивающегося таможенным контролем после выпуска товаров. Его реализация позволит не только повысить
эффективность проводимых контрольных мероприятий, но и обеспечить необходимый уровень защиты национальных интересов РФ в сфере внешнеэкономической деятельности.
Использованные источники
1. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
2. Сараджева О. В., Ельчанинов М. А. Вопросы дефиниции экономической безопасности России в контексте интеграции в мировое пространство // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 1. С. 195-199.
3. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
4. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. URL: http://www. eaeunion.org/.
5. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
6. Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юрист, 2007. 554 с.
7. Новиков А. Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации. СПб.: Инфо-да, 2008. 502 с.
8. Горина М. В., Трунина Е. В. Роль таможенных органов Российской Федерации в обеспечении экономической безопасности страны на современном этапе // Огарев-Online. 2018. № 2 (107) [Электронный ресурс]. URL: https://cyberlenmka.ra/artide/n/rol-tamozhennyh-organov-rf-v-obespechenii-ekonomicheskoy-bezopasnosti-strany-na-sovremennom-etape (дата обращения: 19.03.2019).
9. Дробот Е. В., Шлепова К. О. Роль таможенных органов в обеспечении экономической безопасности страны // Экономические отношения. 2012. Т. 2. № 2. С. 47-50.
10. Барамзин С. В. Управление качеством таможенной деятельности: учебник. М.: РИО Российской таможенной академии, 2004. 311 с.
11. Справка ФТС России «Об итогах судебной практики за 2018 год» (письмо ФТС России от 18.03.2019 № 02-19/15645).
12. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 2. Ст. 109.
