CC BY
38
УДК/UDC: 377(571.17)
т. С. панина, доктор педагогических наук, профессор, ректор ГОУ «Кузбасский региональный институт развития профессионального образования
Ю. в. клецов, кандидат философских наук, доцент, начальник научно-аналитического центра ГОУ «КРИРПО», заведующий кафедрой философии, права и социально-политических дисциплин ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет культуры и искусств»
н. в. костюк, кандидат педагогических наук, доцент, проректор по науке ГОУ «КРИРПО»
а. в. фаломкин, кандидат педагогических наук, заведующий лабораторией государственно-частного партнерства ГОУ «КРИРПО»
Tatyana Panina, Doctor of Pedagogics, Professor, Rector of Kuzbass Regional Institute of Vocational Education Development
Yuriy Kletsov, Master of Philosophy, Docent, Head of Scientific and Analytic Center of Kuzbass Regional Institute of Professional Education Development, Head of Philosophic Sub-Faculty in Kemerovo State University of Culture and Arts
Natalia kostyuk, Master of Pedagogics, Docent, Pro-rector on Science of Kuzbass Regional Institute of Professional Education Development
Andrew Falomkin, Master of Pedagogics, Head of State and Private Business Partnership Laboratory of Kuzbass Regional Institute of Professional Education Development
ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА
В КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ:
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ
INSTITUTION OF REGIONAL EDUCATIONAL DEMAND IN KEMEROVO REGION: PRESENT-DAY SITUATION AND DEVELOPMENT
Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года определены приоритетные задачи развития отечественной школы, одна из которых - формирование эффективных механизмов трансляции социального заказа системе образования. В связи с этим Концепция ориентирует на разработку типовых методик формирования государственного задания на подготовку квалифицированных рабочих и специалистов с учётом потребностей развивающейся экономики, запросов рынка труда, демографической ситуации и возможностей системы профессионального образования. Такие методики призваны способствовать повышению эффективности управления и совершенствованию экономических механизмов в сфере образования, достижению сбалансированности структуры подготовки квалифицированных кадров в учреждениях профессионального образования и профессионально-квалификационной структуры спроса на рабочую силу.
The Conception of Russian Education Modernization till 2010 defines priority goals of domestic school development.
One of those goals is to form efficient mechanisms of transmission social academic demand to educational system. In view of the mentioned the Conception orientates toward standard methods elaboration for forming state task of high-skilled workers and specialists training with the account of needs of developing economy, demands of the labour market, demographic ratio and capabilities of professional education system. Such methods aim at contributing to management efficiency increase and to improvement of economic mechanisms in the realm of education, to balance between professional trainings structure and professional skills structure in labuor force demand.
Ключевые слова: модернизация российского образования, социальный заказ, типовые методики формирования государственного заказа, потребности развивающейся экономики, запросы рынка труда, сбалансированная структура подготовки квалифицированных кадров.
Key words: Russian education modernization, social academic demand, standard methods for forming state task,
needs of developing economy, demands of the labour market, balanced professional trainings structure.
За последнее десятилетие значительный вклад в разработку методологии мониторинга и прогнозирования ситуации на рынках труда и образовательных услуг, формирования на этой основе научно обоснованного государственного задания системе профессионального образования внесли С. Ю. Алашеев, И. Е. Быстров, В. Н. Васильев, В. Е. Гимпельсон, А. Т. Глазунов, В. А. Гуртов, Е. М. Ильин, Р. И. Капелюшников, В. В. Коновалов, А. Е. Лапин, М. А. Лукашенко, А. Г. Мезенцев, О. М. Писарева, Е. А. Питухин, А. Я. Савельев, А. Е. Суринов и др. Важной составляющей проводимых участниками национального образовательного сообщества исследований процессов в системе «экономика - рынок труда - профессиональное образование» является регулярный обмен накопленным в этой области опытом в рамках ежегодных (с 2004 г.) Всероссийских научно-практических Интернет-конференций «Спрос и предложение на рынке труда и рынке образовательных услуг в регионах России» на Web-портале Центра бюджетного мониторинга Петрозаводского госуниверситета (http://labormarket.ru).
Организационно-правовые и финансовые основы механизма формирования государственного задания системе профессионального образования были заложены в 2000-2002 гг. рядом постановлений Правительства РФ и нормативными актами Минобразования России1. В 2001 г., с целью определения прогнозируемой потребности экономики в специалистах с ВПО, в субъектах РФ были подготовлены расчётные данные по формам № СФ-1 (прогноз на 2003-2006 гг. в разрезе специальностей) и № СФ-2 (прогноз на 2007-2010 гг. в разрезе 28 укрупнённых групп специальностей). Анализ реализации прогноза, проведённый в 2004 г. специалистами Центра бюджетного мониторинга Петрозаводского университета (далее - ЦБМ ПетрГУ), выявил существенный разброс параметров прогнозной оценки и показал, что подготовка таких прогнозов требует разработки сопоставимых методик, позволяющих сформировать государственный заказ на подготовку квалифицированных кадров с различным уровнем профессионального образования.
ЦБМ ПетрГУ был создан в 2003 г. при поддержке Минобрнауки России с целью осуществления мониторинга ситуации и прогнозирования изменений на региональных рынках труда и образовательных услуг. На основе полученных данных и с использованием специально разработанной математической модели его специалистами был подготовлен прогноз указанных изменений в субъектах РФ на период до 2015 г., а также рассчитаны значения целевых показателей оптимизации структуры и объёмов подготовки в регионах квалифицированных кадров с учётом демографической ситуации и потребностей экономики. Сотрудниками ЦБМ ПетрГУ разработаны методические рекомендации по процедуре согласования и коррекции показателей прогнозной потребности региональной экономики в выпускниках всех уровней профессионального образования в разрезе 28 укрупнённых групп специальностей по образованию (УГС) на период с 2008 по 2020 гг.
Разработанные в ЦБМ ПетрГУ карты прогнозной потребности для каждого из субъектов РФ на период с 2008 по 2020 гг. включают три прогноза: 1) основных демографических показателей; 2) численности работников по 27 видам экономической деятельности (ВЭД) и 6 уровням образования с учётом прогнозируемой динамики развития
региона; 3) ежегодной потребности экономики региона в квалифицированных кадрах с ВПО, СПО, НПО в разрезе 27 ВЭД и 28 УГС. Итоговые показатели для региона включают 3 таблицы (для ВПО, СПО и НПО), которые базируются на 15 исходных и 181 промежуточных таблицах, используемых при формировании прогноза. Дополнительно на каждой региональной странице приведены методические и справочные материалы, включающие комментарии разработчика к отдельным таблицам; матрицы соответствия потребностей экономики в квалифицированных кадрах с ВПО, СПО, НПО в разрезе 27 ВЭД и 28 УГС; распределение направлений подготовки, специальностей и профессий по 28 УГС; описание методики макроэкономического прогнозирования. При выполнении процедуры согласования прогнозных показателей руководитель региональной рабочей группы может осуществлять корректировку показателей промежуточных таблиц. Разработчик прогноза (ЦБМ ПетрГУ) после анализа корректировок и в случае их принятия проводит коррекцию итогового документа.
Приказом Минобрнауки России от 24.02.2005 № 51 был утверждён «Порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приёма граждан, обучающихся за счёт средств федерального бюджета». В соответствии с этим документом Минобрнауки России ежегодно утверждает своим приказом указанные цифры, которые распределяются между учреждениями профессионального образования в порядке, установленном Правительством РФ и другими распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся эти учреждения.
26 декабря 2007 г. состоялось заседание коллегии Минобрнауки России, на котором обсуждались вопросы, связанные с планированием объёмов и структуры подготовки квалифицированных кадров с учётом тенденций развития экономики и профессионального образования. Особенностью этого заседания стало то, что рассмотренный на нём проект контрольных цифр на 2008 г. впервые был подготовлен на основе прогноза потребности экономики в квалифицированных кадрах, сформированного ЦБМ ПетрГУ. Коллегия одобрила представленный проект, отметив в своём решении необходимость продолжения мониторинга потребностей экономики в квалифицированных кадрах на период до 2015 г. и корректировки на этой основе контрольных цифр приёма на 2009-2010 гг.
Обобщая сказанное выше, можно констатировать, что на сегодня федеральный компонент механизма формирования госзадания на подготовку квалифицированных кадров, в целом, сложился. В то же время следует отметить, что в условиях регионализации подсистем НПО и СПО основной акцент при формировании контрольных цифр приёма граждан на обучение по профессиональным образовательным программам переносится с федерального уровня на региональный (в среднесрочной перспективе функция определения этих цифр будет, практически, полностью передана регионам). В связи с этим возникает необходимость оптимизации действующих в субъектах РФ механизмов формирования госзадания для учреждений НПО и СПО путём «последовательной ориентации деятельности разнофункциональных учебных заведений на нужды региона с последовательной трансформацией их совокупности в органичную часть социально-экономической
структуры региона, имеющую характер упорядоченной системы»3. Значительный, во многом уникальный опыт работы по данному направлению (в том числе с использованием методики ЦБМ ПетрГУ) накоплен в Москве и Санкт-Петербурге; Республике Карелия и Республике Саха (Якутия); Владимирской, Курганской, Ростовской, Самарской, Свердловской и Томской областях; Красноярском, Пермском, Приморском и Хабаровском краях.
За последнее десятилетие в Кемеровской области, как и в других субъектах РФ, сформирована ориентированная на потребности экономики и запросы рынка труда система регионального заказа на подготовку квалифицированных кадров с НПО и СПО. Правовые основы этой системы были заложены областным законом от 28.12.2000 № 110-ОЗ «Об образовании в Кемеровской области»; организационные - распоряжением Администрации Кемеровской области от 21.03.2001 № 284-р, в соответствии с которым был образован Областной координационный совет по профессиональной подготовке рабочих кадров для предприятий промышленности. В том же году началась активная работа по формированию сети аналогичных территориальных советов в городах и районах (в настоящее время в Кузбассе действуют 27 таких советов). Распоряжением областной администрации от 16.03.2004 № 317-р был утверждён «Порядок согласования объёмов и профилей подготовки квалифицированных рабочих кадров и специалистов в учреждениях начального профессионального образования Кемеровской области».
Совершенствованию механизма формирования и размещения областного заказа на подготовку квалифицированных кадров с НПО и СПО в немалой мере способствует реализация региональной целевой программы «Развитие системы образования и повышение уровня потребности в образовании населения Кемеровской области на 20082010 гг.». С учётом накопленного опыта постановлением коллегии областной администрации от 05.08.2008 № 343 был утверждён «Порядок согласования объёмов и профилей подготовки квалифицированных рабочих кадров и специалистов в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования Кемеровской области». Тем не менее, следует признать, что реализованная в Кузбассе модель формирования и размещения регионального образовательного заказа пока не стала эффективным инструментом устранения диспропорций в развитии областных рынков труда и образовательных услуг.
Главным документом, образующим нормативно-правовую основу государственного задания областной системе профессионального образования, является закон «Об образовании в Кемеровской области» (далее - Закон).
Статья 1 Закона вводит понятие «образовательный заказ Кемеровской области», под которым понимается заказ на выполнение необходимых для региона образовательных услуг, методических и научно-исследовательских работ. Статья 7 содержит положение о том, что порядок формирования, размещения и исполнения данного заказа устанавливается областным законом. Согласно указанной статье, такой заказ, полученный учреждениями СПО и ВПО, является дополнительным к федеральному заказу для данных учреждений и финансируется за счёт средств областного бюджета. Та же статья устанавливает, что подготовка, переподготовка и повышение квалификации педагогических работников областных и муниципальных образовательных учреждений осуществляются с учётом соот-
ветствующих заказов государственных и муниципальных органов управления образованием.
Статья 8 Закона относит к числу основных направлений развития региональной системы профессионального образования разработку методик прогнозирования потребностей в квалифицированных кадрах с НПО по отраслям экономики и по области в целом; формирование механизма прогнозирования, мониторинга и государственного регулирования подготовки специалистов с СПО в соответствии с потребностями областного рынка труда; формирование и обеспечение социально-экономических механизмов расширения доступа граждан к получению высшего и послевузовского профессионального образования за счёт средств областного бюджета; формирование областных государственных заданий по кадровому обеспечению научно-технических и социальных программ развития региона.
Статья 15 Закона включает разработку областного образовательного заказа в состав полномочий государственных органов исполнительной власти Кемеровской области отраслевой компетенции, осуществляющих управление в сфере образования. Статья 23 устанавливает, что указанные органы вправе на основе договоров с образовательными учреждениями и контрактов с обучающимися осуществлять финансирование целевой контрактной подготовки специалистов с СПО и ВПО, исходя из потребностей области и (или) отдельных муниципальных образований в этих специалистах, а объёмы и порядок организации такой подготовки за счёт средств областного бюджета устанавливаются Коллегией Администрации Кемеровской области на основе программ подготовки и повышения квалификации специалистов. При этом средства на подготовку и повышение квалификации специалистов включаются в сметы расходов соответствующих отраслевых органов государственной власти либо государственных образовательных учреждений области, осуществляющих целевую контрактную подготовку специалистов.
Резюмируя сказанное выше, можно констатировать, что Закон содержит ряд положений, составляющих правовую основу института областного образовательного заказа. В то же время следует отметить, что некоторые из этих положений до сих пор не реализованы или реализованы лишь частично. Так, в нарушение статьи 7, не только не принят, но даже не разработан областной закон, устанавливающий порядок формирования, размещения и исполнения указанного заказа. По сути декларативным остаётся положение данной статьи о том, что такой заказ, полученный учреждениями СПО и ВПО, является дополнительным к федеральному и финансируется за счёт средств областного бюджета. Лишь частично реализовано положение статьи 23 о финансировании государственными органами исполнительной власти Кемеровской области отраслевой компетенции, осуществляющими управление в сфере образования, целевой контрактной подготовки специалистов с СПО и ВПО.
Другим важнейшим регламентирующим документом является «Порядок согласования объёмов и профилей подготовки квалифицированных рабочих кадров и специалистов в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования Кемеровской области» (далее - Порядок), который направлен на обеспечение скоординированной деятельности учреждений профессионального образования, государственных органов исполнительной власти и учреждений го-
сударственной службы занятости населения по планированию и организации подготовки квалифицированных кадров с учётом запросов рынка труда и перспективных потребностей экономики муниципальных образований.
Главными критериями при определении необходимых объёмов и профилей подготовки квалифицированных кадров в областных учреждениях НПО и СПО Порядком определены:
- наличие на муниципальном рынке труда спроса на такие кадры;
- соответствие заявленных указанными учреждениями профессий и специальностей основным видам экономической деятельности, отражённым в программе развития соответствующего муниципального образования;
- востребованность выпускников предыдущих лет (за последние 3 года);
- подтверждение работодателями необходимости подготовки квалифицированных кадров в предлагаемых указанными учреждениями объёмах и наличие заключённых этими учреждениями соответствующих договоров.
Порядок устанавливает, что при подготовке своих предложений учреждения профессионального образования взаимодействуют с работодателями, органами местного самоуправления и центрами занятости населения. На основе полученных данных образовательное учреждение формирует предложения по приёму обучающихся и ежегодно предоставляет на согласование необходимые документы в следующие сроки: в территориальный координационный совет по профессиональной подготовке рабочих кадров для предприятий промышленности и в центр занятости населения по месту нахождения учреждения, а также главе соответствующего муниципального образования -в январе; в областной департамент образования и науки -в марте.
Департамент образования и науки Кемеровской области ежегодно предоставляет областному департаменту труда и занятости населения сводные данные о планируемом приёме в учреждения НПО и СПО (в апреле) и утверждает своим приказом контрольные цифры приёма на текущий год (в мае). В случае необходимости изменения указанных цифр по отдельным профессиям или специальностям руководитель образовательного учреждения обращается в областной департамент образования и науки с соответствующим письменным ходатайством. Департамент в установленном порядке рассматривает такое ходатайство и в 10-дневный срок доводит принятое по нему решение до сведения руководителя образовательного учреждения и должностных лиц областного департамента труда и занятости населения.
Порядок достаточно подробно регламентирует процедуры согласования планируемых объёмов и структуры приёма на обучение в учреждения НПО и СПО. В то же время следует отметить, что целый ряд содержащихся в нём положений находится в очевидном противоречии с нормами, установленными законом «Об образовании в Кемеровской области» (далее - Закон).
К сожалению, в Порядке не нашли своего отражения и развития такие установленные статьёй 7 Закона нормы, как принцип межведомственной координации при формировании областного образовательного заказа и принцип государственного и общественного контроля, контроля органов местного самоуправления за его исполнением. Установленные Порядком правила не согласуются с содержанием статьи 8 Закона, относящей разработку методик
прогнозирования потребностей в квалифицированных кадрах с НПО и формирование механизма государственного регулирования подготовки специалистов с СПО к числу основных направлений развития областной системы профессионального образования.
Порядок определяет главными разработчиками госза-дания образовательные учреждения, что противоречит статье 15 Закона, согласно которой разработка областного образовательного заказа входит в состав полномочий органов управления образованием Кемеровской области. Порядок распространяет принцип обязательности согласования объёмов и профилей подготовки квалифицированных кадров только на образовательные учреждения, поскольку не определяет обязанности и ответственность других участвующих сторон. Он не обеспечивает привязку контрольных цифр приёма на обучение к наиболее значимым для развития конкретного муниципального образования и области в целом видам экономической деятельности; не ориентирует на использование современных методик мониторинга и прогнозирования ситуации на рынках труда и образовательных услуг; не стимулирует рост инновационной активности образовательных учреждений и не способствует укреплению их конкурентоспособности.
С учётом сказанного выше в ГОУ «Кузбасский региональный институт развития профессионального образования» по заказу департамента образования и науки Кемеровской области в 2008 г. был создан временный научно-исследовательский коллектив по теме «Научно-мето-дическоеиинформационно-аналитическоесопровождение формирования регионального заказа на подготовку квалифицированных кадров по основным видам экономической деятельности». Одним из результатов работы коллектива стала монография4, посвящённая разработке адекватной методологической базы для выявления, описания и регулирования взаимосвязей в системе «экономика - рынок труда - профессиональное образование».
Авторами монографии разработаны базовые матрицы распределения направлений подготовки, специальностей и профессий ВПО, СПО, НПО по укрупнённым группировкам видов экономической и трудовой деятельности, призванные служить основой для формирования оптимальной структуры соответствующего государственного задания, сбалансированной с профессионально-квалификационной структурой экономически активного населения, рабочих мест и спроса на рабочую силу. В целях повышения надёжности и результативности экономических и математических моделей и методик, используемых сегодня при осуществлении мониторинга и прогнозирования ситуации на рынках труда и образовательных услуг, авторы предлагают включить в соответствующий статистический инструментарий такие показатели, как валовый и холостой оборот рабочей силы, валовый оборот рабочих мест, уровень сбалансированности рабочих мест и рабочей силы, общий спрос и эффективный спрос на рабочую силу, совокупный трудовой потенциал региона.
Монография адресована руководителям учреждений профессионального образования, их заместителям, сотрудникам методических служб; специалистам, разрабатывающим модели управления развитием профессионального образования; научно-педагогическим и педагогическим работникам образовательных учреждений системы повышения квалификации, реализующих образовательные программы профессиональной переподготовки и повышения квалификации по направлению «Менеджмент в обра-
зовании». Содержащиеся в ней положения и материалы могут быть использованы:
- при осуществлении мониторинга и подготовке прогнозов ситуации на рынках труда и образовательных услуг, а также при подготовке предложений в органы государственной власти и управления по совершенствованию механизмов регулирования в сферах образования и занятости;
- при разработке (корректировке) целевых региональных программ развития образования, программ развития городов и муниципальных образований, программ развития учреждений профессионального образования;
- при разработке инновационных образовательных программ (проектов) и материалов по научно-методическому и организационному сопровождению их реализации, а также при планировании и осуществлении собственной деятельности маркетинговыми службами в учреждениях профессионального образования;
- при подготовке и проведении курсов повышения квалификации и (или) профессиональной переподготовки для руководителей и педагогических работников учреждений профессионального образования, специалистов органов управления образованием, органов и учреждений государственной службы занятости населения.
В целях совершенствования сложившейся в Кузбассе системы регионального образовательного заказа представляется необходимым:
- разработать и принять закон «Об образовательном заказе Кемеровской области»;
- создать областной Центр мониторинга и прогнозирования ситуации на рынках труда и образовательных услуг;
- подготовить долгосрочный прогноз потребности отраслей и секторов экономики региона в квалифицированных кадрах с использованием методики ЦБМ ПетрГУ, ко-
торая прошла апробацию и используется в целом ряде российских регионов;
- продолжить реорганизацию территориальной сети подведомственных областному департаменту образования и науки учреждений НПО и СПО с учётом актуальных и перспективных потребностей экономики в квалифицированных кадрах (прежде всего, в разрезе наиболее значимых для региона видов экономической деятельности).
Необходимость реализации указанных мер обусловлена, прежде всего, характером и динамикой процессов, происходящих в региональной системе «экономика - рынок труда - профессиональное образование». В условиях вызванных мировым экономическим кризисом трудностей, реструктуризации отраслей экономики и перераспределения трудовых ресурсов, неблагоприятной демографической ситуации и роста неудовлетворённого спроса на рабочую силу институт регионального образовательного заказа может и должен стать эффективным инструментом регулирования на рынках труда и образовательных услуг.
1 В. Н. Васильев, В. А. Гуртов, Е. А. Питухин и др. Рынок труда и рынок образовательных услуг в субъектах Российской Федерации.
- М. : Техносфера, 2007. - С. 160-161.
2 Рынок труда и рынок образовательных услуг. Регионы России [Электронный ресурс] / Центр бюджетного мониторинга Петрозаводского государственного университета. - Режим доступа: http://labormarket.ru/prognosis/.
3 В. Н. Васильев, В. А. Гуртов, Е. А. Питухин и др. Рынок труда и рынок образовательных услуг в субъектах Российской Федерации
- М. : Техносфера, 2007. - С. 110.
4 Формирование государственного заказа региональной системе профессионального образования : монография / авт. кол.: Е. Л. Руднева, Т. С. Панина, Ю. В. Клецов, А. В. Фаломкин. - Кемерово : ГОУ «КРИРПО», 2009. - 200 с.
