CC BY
137
Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2011, № 4 (1), с. 312-315
УДК 323.171
ИНСТИТУТ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТАМИ В РАМКАХ ВЫСТРАИВАНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ В РОССИИ
© 2011 г. Н.Н. Судакова
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского [email protected]
Поступила а редакцию 16.06.2011
В рамках процесса выстраивания вертикали власти институт разграничения полномочий имеет большое значение, поскольку позволяет определить пределы и предметы ведения центра и субъектов. Современное состояние законодательного закрепления принципов разграничения полномочий, осложненных договорной практикой взаимодействия федерального центра и периферии, оставляет много нерешенных вопросов, что в свою очередь мешает построению крепкого федеративного государства.
Ключеаые слоаа: разграничение полномочий, отношения «центр - регион», законодательное регулирование федеративных отношений, федерализм и вертикаль власти.
Процесс модернизации схемы разделения полномочий между федерацией и субъектами в России проходил в два этапа. На первом этапе старая модель была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного договора. Данная схема предусматривала разные объемы совместных с федерацией полномочий для различных видов субъектов и, следовательно, закрепляла их неравноправие, при том что формально по конституции они были равны. Однако, как отметил первый заместитель полномочного представителя Республики Татарстан М. Столяров, «конституционное положение о равноправии субъектов Федерации не может быть интерпретировано как исключающее возможность отличий между ними. Это вполне естественно в многоликой Российской Федерации» [1]. Кроме того, национальные субъекты добивались довольно широких полномочий, использовав ресурс этничности.
На втором этапе принятая в 1993 г. Конституция установила новый для Российской Федерации механизм. Подписанный субъектами 31 марта 1992 г. Федеративный договор был включен в текст Конституции в качестве ее составной части. В ней он упоминается в числе договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11) [2].
Р. Абдулатипов по данному вопросу отметил: «Когда мы разрабатывали федеративный договор, на основе которого формировалась 72-я статья Конституции РФ, все, что мы не смогли
согласовать тогда, мы скидывали в корзину совместных полномочий. Надеясь, что после нас придет законодатель, и все это будет расшивать. Сегодня не только субъекты федерации вторгаются в целостность. Совершенно справедливо все эти годы, когда мы общались, Минтимер Шарипович говорил, что мы готовы идти на процесс приведения в соответствие. Но при этом он всегда подчеркивал, что это должна быть дорога с двусторонним движением». Только по 72-й статье нужно представить не менее 35-40 законов, чтобы взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации получили правовые основы [3].
Практика заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и отдельными субъектами отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Федеративного договора, а затем и Конституции, основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы:
а) предметы ведения Российской Федерации (ст. 71);
б) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72);
в) предметы ведения субъекта Российской Федерации, определенные по «остаточному» принципу [2].
Закрепляя в ст. 71 и ст. 72 Конституции России предметы ведения федерации и совместного ведения с ее субъектами, законодатель в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения федерации и ее полномочий по предметам совместного
ведения «субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти» [2]. Для более подробного, нежели в Конституции, закрепления разграничения полномочий федеральных органов и субъектов РФ представляется необходимым принять ряд законодательных актов по конкретным вопросам совместного ведения, поскольку неясности в законодательстве приводят к выстраиванию различных моделей отношений на уровне «федеральный центр - регион», что грозит разрушением базисных основ российского федерализма.
Конституция предусматривает возможность заключения двух видов договоров:
а) между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст.11);
б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78) [2].
По мнению И.Н. Барцица, содержащаяся в Конституции РФ схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на уровне федерации и ее субъектов и органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации [4].
Итак, перераспределение компетенции федерации и ее субъектов может закрепляться посредством заключения специальных договоров. При всей неоднозначности оценок запуска механизма договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно. Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которому «равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции» [4]. Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов административной компетенции субъектов Российской Федерации. М.А. Сахле рассматривает договор в качестве политического пропуска к возможности решать экономические задачи и, вместе с тем, в качестве инструмента совершенствования федеративных отношений [5]. Следует согласиться с Г.А. Гаджиевым, который рассматривает эти договоры как вынужденную меру и считает, что они должны исчезнуть при наполнении правовой системы России качественными законами.
И.Н. Барциц предлагает усовершенствовать схему распределения полномочий, полагая, что при реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной. Предлагаемая им методика основывается на следующей типологии предметов ведения и полномочий: предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация; предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации; предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ; предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть; предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации [4]. Схема сложная, но в силу своей проработанности позволяет подходить к проблеме разграничения полномочий системно.
В конституционном праве Российской Федерации попытка в явном виде сформулировать принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов была предпринята Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [6]. С большим трудом шла разработка проекта этого закона. Она растянулась почти на шесть лет.
Необходимо отметить, что в закон включен ряд общих конституционных принципов, например принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15) и вытекающий из него принцип конституционности; принцип равноправия субъектов РФ (ч. 4 ст. 5) [2]. Некоторые принципы имеют межотраслевой характер (добровольность и гласность заключения договоров и соглашений). В законе сформулирован ряд общих нормативных поло-
жений, которые могут быть отнесены к самостоятельным принципам, хотя они не выделены в таком качестве, например принятие по предметам совместного ведения федеральных законов в виде основ (общих принципов) правового регулирования (ст. 12 ) [6].
Закон № 119 закрепил предназначение договоров между Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым они должны конкретизировать конституционно определенные предметы ведения и полномочий. Реализация данного акта позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования.
В закон № 119 была включена общая норма об ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Для органа законодательной власти субъекта РФ она состоит в возможности его роспуска. Если соответствующим судом установлено, что органом приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, а законодательный орган в течение шести месяцев не отменил нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, президент РФ выносит предупреждение (в форме указа) законодательному органу субъекта РФ. Если же в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял мер для исполнения решения суда, президент РФ вносит в Государственную думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ.
Предусмотрена ответственность и высшего должностного лица субъекта РФ. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло мер для устранения причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, президент РФ отрешает это лицо от должности [6].
При анализе данного закона возникает вопрос о возможном усилении централизации в управлении. По мнению С.А. Авакьяна, эти меры более способствовали восстановлению требуемого единства в управлении страной, без чего не в состоянии функционировать никакое государство, в том числе и федеративное [7].
Так или иначе, данный закон являлся базовым в регулировании федеративных отношений, принятие его в условиях законодательно не регламентированного процесса разделения государственной власти, в том числе договорной практики между Российской Федерацией и ее субъектами, имело исключительно важное зна-
чение. Отдельные спорные положения, обусловленные наметившимися в то время дезин-теграционными процессами в федеративных отношениях, объясняются, по всей видимости, стремлением федерального законодателя максимально однозначно закрепить основные начала разделения государственной власти по конституционно закрепленным предметам ведения.
На основе принципов бюджетного детерминизма, централизации полномочий, позитивного обязывания, дуалистического разграничения полномочий осуществлено масштабное разграничение полномочий по предметам совместного ведения посредством принятия ряда федеральных законов, среди которых особо следует выделить следующие:
- Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8];
- Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» [9];
- Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [10].
В результате осуществлено более четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, определено бюджетное обеспечение их реализации.
В сложившейся ситуации возникает насущная необходимость в научной разработке, а также в использовании уже разработанных в отечественной и зарубежной науке принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональными властями, учитывающих интересы центра
и территорий, обеспечивающих самостоятельность регионов и единство Российского государства.
Предлагаемые идеи могут придать иную направленность проводимым преобразованиям. Такие дополнения позволят наладить сотрудничество и кооперацию федеральной и региональных властей по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ. Представляется, что именно путем конструктивных предложений можно добиться реального воплощения научных рекомендаций в конституционной практике и, как следствие, уравновесить наметившуюся тенденцию к централизации государственной власти поиском согласия и солидарности федерального центра и российских регионов.
Список литературы
1. Столяров М.В. Потенциал договоров не исчерпан// «Республика Татарстан». 16 февраля 2004 г.
2. Конституция РФ: Официальный текст (с изменениями от 9 января 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г. и 30 июля 2003 г.) / Оформление А.А. Громов. Гарболово: Изд. дом А. Громова, 2004. 48 с.
3. Абдулатипов Р. Мера суверенитета - достоинство человека // «Время и деньги». № 155-156. 18 августа 2000 г.
4. Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство. № 6. 2001. С. 34-49.
5. Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. № 6. 1998. С. 34-47.
6. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ № 184-ФЗ. ЦКЬ: http://www.businesspravo.ru/Docum/ DocumShow_DocumID_68871/html (Дата обращения 3.02.11).
7. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М., 2000. С. 345.
8. ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. ЦКЬ: ^^л'.сошйШюп. ga-rant.ru (дата обращения 4.02.11).
9. ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ. ЦКЬ: www.constitu.tion. garant.ru (дата обращения 24.02.11).
10. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ. ЦКЬ: www.constitu-tion.garant.ru (дата обращения: 25.01.11).
INSTITUTE OF SEPARATION OF POWERS BETWEEN THE FEDERAL CENTER AND THE SUBJECTS IN THE FRAMEWORK OF BUILDING THE POWER VERTICAL IN RUSSIA
N.N. Sudakova
In the process of building the power vertical, the institute of separation of powers between the federal center and the subjects is of key importance. Under the current state of legislative consolidation of the principles of separation of powers that are complicated by the contractual practice of interaction between the federal center and the periphery, many issues remain unresolved, which hinders the construction of a strong federal state.
Keywords: separation of powers, center-region relations, legislative control of federal relations, federalism and power vertical.
