CC BY
188
УДК 67.400.1
О. М. ГВОЗДЕВА
Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского
СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЕЁ СУБЪЕКТОВ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ПРАВ ГРАЖДАН_
На основе Конституции РФ, договоров о разграничении предметов совместного ведения и полномочий. Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» исследуется совместное ведение РФ и ее субъектов по реализации социально-экономических прав.
Конституция РФ разграничивает предметы ведения на три части: предметы ведения РФ (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) и предметы ведения субъектов РФ (ст. 73). Относительно предметов не-дения субъектов РФ следует сказать, что конкретно они не перечислены, но установлено, что вне пределов ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты обладают всей полнотой государственной власти, то есть предметы ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу.
Нужно отметить, что и в нормативных правовых актах, и в трудах исследователей встречаются неоднозначные понятия относительно разграничения предметов ведения и полномочий. Мы придерживаемся мнения ученых, которые считают, что разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Компетенция (лат. сошре1епНа — принадлежность по праву) — круг полномочий какого-либо учреждения или лица2. Полномочия — официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведение дел3. Отсюда следует, что выражения, например, «компетенция (полномочия) совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ», «предметы ведения государственного органа» будут некорректны.
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разграничения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, решающих конкретную задачу разграничения предметов ведения4.
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ есть решение определенных вопросов и Российской Федерацией, и ее субъектами.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами РФ, без чего государственная власть не может носить демократический характер*.
Ст. 72 Конституции РФ, определяя предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, насчитывает 14 пунктов. По реализации социально-экономических прав следующие предметы ведения: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросоп здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды; адвокатура, нотариат.
По поводу закрепления предметов совместного ведения нет единого мнения ученых. Одни из них признают и одобряют ст. 72 Конституции РФ1'. Другие расценивают ее как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами7. Это своего рода переходные положения, рассчитанные на неопределенный временной период15.
Некоторые исследователи считают, что существует проблема объема предметов совместного ведения. По словам А.В.Безрукова, к проблеме объема можно отнести излишнюю «насыщенность» сферы совместного ведения. Ст. 72 Конституции РФ насчитывает 14 пунктов, в то время как, например, соответствующая статья Конституции Канады — всего три1'. По нашему мнению, если бы, к примеру, Конституция России в ст. 72 включала бы три-пять пунктов, то, как следствие этого, законодательство в области совместного ведения имело бы только больше проблем. Многочисленными пунктами, казалось бы, определены все стороны, которые следует отнести к совмест-
ной компетенции, но, несмотря на насыщенность, на практике возникала необходимость в заключении дополнительных договоров между Федерацией и субъектами РФ, о которых будет сказано ниже.
Другие, напротив, придерживаются противоположного мнения. Например, с точки зрения И.А. Конюховой, ст. 72 содержит неполный перечень: «Вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения. Однако в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, они отсутствуют. Согласно п. «е» данной статьи к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание — это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита, Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен»10. Согласиться с этим не можем по следующей причине. Социальное обеспечение — это предоставляемая законодательством система материального обеспечения и обслуживания граждан", где обслуживание граждан, надо думать, социальное. Социальное обслуживание — деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно12. Следовательно, социальное обслуживание входит в понятие «социальное обеспечение», и включать его еще раз нет надобности. Более того, вполне достаточно и одного понятия «социальная защита», т.к. оно подразумевает и социальное обеспечение, и, безусловно, социальное обслуживание, что прослеживается из следующего определения. Социальная защита - защита от социальных рисков путем комплексного содействия человеку со стороны государства в решении различных проблем на протяжении всей его жизни, начиная с периода вынашивания матерью ребенка и завершения достойным погребением человека1'1.
К проблеме содержания предметов совместного ведения справедливо относят некорректность и «размытость» некоторых формулировок. Например, «общие вопросы воспитания, образования, координация вопросов здравоохранения». Кроме того, к недостаткам предметов совместного ведения ряд ученых относит дублирование некоторых пунктов. Например, п. «в» ст. 71 ип. «б» ст. 7214. Причину сему они видят в недостатке юридической техники15. Мы же осмелимся предположить, что таким образом законодатель придает защите прав и свобод особое значение, т. к. человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Защита прав и свобод человека и гражданина — процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации Конституция отнесла обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности"'. К совместному ведению по этой же причине отнесены кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.
Реализация социально-экономических прав, как и других прав, осуществляется по средствам правового регулирования и государственного управления.
Правовое регулирование — государственное регулирование общественных отношений путем
установления норм права, направляющих поведение субъектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества в данный исторический период в определенной сфере жизнедеятельности общества и государства17.
По определению Л.М. Колодкина, государственное управление — осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственными полномочиями. Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь (исполнение) содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъектами управления используются предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения18.
Начнем с правового регулирования. Оно осуществляется законодательными органами (Федеральным собранием и законодательными органами субъектов РФ) по средствам принятия нормативных правовых актов.
Ч. 2 ст. 76 Конституции РФ говорит о том, что Российской Федерацией и субъектами РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из содержания указанной статьи следует, что сначала принимается федеральный закон, а затем — закон субъекта РФ. Думается, компетенция между федеральным законодательным органом и законодательными органами субъектов РФ, таким образом, распределена. По мнению А.Н. Лебедева, «Особенность российской модели разграничения предметов совместного ведения заключается в том, что субъекты РФ вправе издавать свои законы (иные нормативные правовые акты) лишь после федерального законодателя»'51. Но и ранее действующий ФЗ от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» и ФЗ от 06.10.1999 (ред. от 31.12.2005) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» разрешает субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом в течение трех месяцев.
Конституционный суд РФ подтверждает право субъектов РФ на опережающее законодательство20. Одни ученые поддерживают такую точку зрения21. По мнению других, право на опережающее законодательство субъектов РФ является вынужденной мерой22. Это и есть одна из причин, по которой возникает проблема несоответствия законов субъектов РФ федеральному законодательству, т. к. не всегда субъекты РФ приводят принятые опережающие
законы в соответствие с принятыми позднее федеральными законами. В итоге - нет единого правового поля. И как следствие - нарушение прав граждан.
Россия - федеративное государство, состоящее хотя и из равноправных, но все же различающихся по многим параметрам субъектов. Различия эти идут, в первую очередь, пишетЛ.Д. Воеводин, по социально-экономическим признакам, по состоянию культуры, образования и духовного уровня населения отдельных регионов страны, наконец, по характеру религии". Следует отметить, что, прежде всего, Федерация асимметрична по причине неодинакового статуса субъектов РФ24, а затем уже по специфическим природным, географическим особенностям каждого субъекта и пр.
Все это, понятно, диктует в реализации прав и свобод осуществление двуединой задачи. С одной стороны, неуклонное соблюдение единства смысла и содержания основных прав и свобод человека и гражданина на бескрайних просторах России; с другой - необходимо всесторонне учитывать своеобразие отдельных регионов25. В этой связи нужно отметить, что помимо предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ договором или соглашением между Российской Федерацией.^ субъектом РФ, могут быть установлены дополнительные полномочия по предметам совместного ведения. Но согласно п. 1 ст. 26.7 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. 31.12.2005) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.
Исследуя практику заключения договоров, Л.М. Карапетян приходит к выводу, что договоры в первую очередь используются в тех случаях, когда субъект Федерации обладает определенной спецификой2". Действительно, например, Договор от 27.05.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» определяет следующие предметы совместного ведения: реализация в районах Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, приравненных к территориям Крайнего Севера, государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом, а также принятие мер по обеспечению досрочного завоза грузов, создание необходимых сезонных и межнавигационных запасов топлива, продовольствия и товаров народного потребления; социально-экономическое развитие зоны Байкало-Амурской магистрали; охрана и
восстановление лесных ресурсов области и другие27.
Постановлением Правительства РФ от 02.02.1998 № 129 «Об утверждении положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ» определен порядок осуществления контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий.
По поводу договоров между Российской Федерацией и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий нужно отметить следующее. По наблюдениям некоторых ученых, например C.B. Васильевой, В.Д. Мазаева, договорный процесс привел к неоднозначным результатам. С одной стороны, в договоре выразилась попытка достичь политического компромисса в ряде областей, выходящего за рамки законодательного и даже гонсти-туционного регулирования в этой сфере. С другой стороны, договорное регулирование не привело к более четкому по сравнению с действующей Конституцией разграничению .¡родметов ведения, уточнению объема полномочии и ответственности органов государственной власти соответствующего уровня. Напротив, положения ряда договоров противоречили Конституции и федеральному законодательству. В известной мере договорное регулирование обусловило умаление верховенства Конституции РФ и федеральных законов, нарушение равноправия субъектов РФ и т. д. Существенной проблемой оказалось определение правовой природы и юридической силы таких договоров, их место в системе правовых актов России. Поэтому сворачивание процесса договорного регулирования и подписание в настоящее время ряда договоров о прекращении действий ранее заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий являются закономерными действиями сторон внутригосударственного договорного процесса. Например, договоры о прекращении действия Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Кировской области, Омской области, Астраханской области2". Пока договоры подобного типа между Российской Федерацией и субъектами РФ отменены не все2'', но и не т практики заключения новых.
Правовое регулирование по предмету совместного ведения осуществляется не только федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, но и актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, глав администраций субъектов РФ30.
Вернемся к государственному управлению. Оно осуществляется исполнительной властью. Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Органы исполнительной власти: федеральные министерства и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и пределах ведения Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти в части субъектов образуют единую систему исполнительной власти в России.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 23.12.2005) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности; осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Большинство министерств в
своем ведении имеют федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными агентствами или через подведомственные им федеральные государственные учреждения или другие организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
По реализации социально-экономических прав это, например, следующие министерства: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов РФ.
К примеру, в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ находятся: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию.
Федеральные службы и федеральные агентства осуществляют свою деятельность непосредственно или через территориальные органы, а также через подведомственные организации, образованные Правительством РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.02.2004 №71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. По реализации социально-экономических прав создаются следующие органы: комитеты по поддержке предпринимательства, по земельным ресурсам и землеустройству, по использованию и охране недр и экологии, по жилищному и коммунальному хозяйству, по образованию, по здравоохранению, по социальной защите населения, по труду и занятости и др.31.
Например, в Омской области в соответствии с указом губернатора Омской области от 23.01.2004 № 15 (ред. 05.10.2005) «О перечне органов исполнительной власти Омской области» исполнительную власть осуществляют: Правительство Омской области, министерства, главные управления, государственные инспекции, представительство Правительства Омской области при Правительстве РФ, управления и региональная комиссия. По реализации социально-экономических прав, например, Министерство здравоохранения Омской области, Министерство культуры Омской области, Министерство труда и
социального развития Омской области, Государственная жилищная инспекция Омской области.
Органы исполнительной власти субъектов РФ создают территориальные органы исполнительной власти. В Омской области порядок их создания определен Указом Губернатора Омской области от 22.02.2005 № 19 «О порядке создания территориальных органов исполнительной власти Омской области», согласно которому территориальные органы создаются в административно-территориальных образованиях Омской области, муниципальных образованиях и иных территориях области. Например, Министерству здравоохранения Омской области подведомственно ГУ здравоохранения «Областная специализированная детская туберкулезная клиническая больница», утвержденная Распоряжением губернатора от 05.02.2002 № 35-р, другие учреждения.
Разграничение полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в Конституции РФ приводится, как уже было отмечено, лишь в отношении законодательных органов (ст. 76 ч. 2), что касается распределения полномочий исполнительных органов, — нив Конституции, ни в Федеративном договоре они не разграничены, но их разграничение в отдельных сферах деятельности, в том числе и в социально-экономической сфере, проводится федеральными законами.
Многие ученые указывали на недостаточное распределение полномочий органов государственной власти различных уровней. Например, Б.Н. Топор-нин писал об этом следующее. Для Российской Федерации, как и для всякого федеративного государства, представляется важным более четко определить компетенцию различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях в рамках предметов совместного ведения32. Яркая попытка решить эту проблему — принятие Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Он вносит существенные изменения во многие федеральные законы, разграничивающие полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти в различных сферах жизнедеятельности33.
Например, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 31.12.2005) «Об образовании» в образовательной сфере распределяет компетенцию следующим образом. К компетенции федеральных органов государственной власти и органов управления образованием относятся: формирование и осуществление федеральной политики в области образования; правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования; разработка и реализация федеральных целевых программ и международных программ в области образования; создание, реорганизация и ликвидация федеральных образовательных учреждений (в ред. ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ); установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий. Создание единой для Российской Федерации системы информации в области образо-
вания; надзор и контроль исполнения законодательства РФ в области образования и качества образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов); лицензирование, аттестация и государственная аккредитация федеральных образовательных учреждений, а также высших учебных заведений по всем реализуемым ими образовательным программам (в ред. ФЗ от 31.12.2005) и др. К компетенции региональных органов относятся: установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта РФ; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (в ред. ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 31.12.2005 № 199-ФЗ); организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррек-ционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психологопедагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (данная компетенция введена ФЗ от 31.12.2005); организация предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов РФ, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения (названная компетенция введена ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ); разработка и реализация республиканских, региональных программ развития, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей и др.
Некоторые изменения в сфере разграничения полномочий вступят в силу с 01.01.200734.
Так выглядит разграничение компетенции между федеральными и региональными органами исполнительной власти на сегодняшний день. Насколько целесообразно ее распределение на фоне ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ и как эффективно будут реализовываться права и свободы в социально-экономической сфере - покажет практика.
По мнению А.А.Сергеева, распределение компетенции между государственными органами РФ и ее субъектов должно закрепляться в конституции государства — обладающем юридическим верховенством учредительном акте, содержание которого может изменяться лишь в особом, усложненном порядке15. Примером конституционного распределения компетенции между указанными органами может послужить Конституция Австрии.
В.А.Четвернин считает, что распределение компетенции должно быть в федеральных законах и путем заключения договоров Федерации с ее субъектами31*. В части того, что распределение компетенции между федеральными и региональными органами должно быть в договорах, мы не согласны, т. к. одинакового распределения во всех субъектах не получится, а следовательно, это обстоятельство не даст здорового распределения указанной компетенции. В части того, что распределение полномочий должно быть в федеральных законах, что так и есть, мы согласны. Но, кроме того, на наш взгляд, компетенцию федеральных органов было бы удобно закрепить в отдельном федеральном законе, как, например, закреплена компетенция органон государственной власти субъектов РФ в ФЗ от 06.10.1999 (ред. от 31.12.2005) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Ст. 78 Конституции РФ разрешает федеральным органам исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать им осуществление части своих полномочий, Органы исполнительной власти субъектов РФ по сог лашению с федеральными органами исполнительной власти тоже вправе передавать им осуществление части своих полномочий.
Говоря о совместном ведении РФ и субъектов РФ по реализации социально-экономических прав, считаем необходимым отметить следующий момент. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы, в том числе и социально-экономические, могут быть ограничены федеральным законом только в т ой мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Некоторые исследователи придерживаются мнения, что субъекты РФ тоже наделены полномочиями по ограничению прав и свобод'7. По нашему мнению, в силу указанной статьи Конституции РФ субъекты РФ такого права не имеют. Они вправе расширить перечень прав и свобод за счет собственных средств, но не ограничить их.
Примечания
' Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 17; Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995. С. 7.
2 Словарь иностранных слов / Под ред. И.В.Лехина, С.М. Локшиной, Ф.Н.Петрова, Л.С.Шаумяна. М., 1964. С. 315.
3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 554.
4 Конюхова И, А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М ., 2004. С. 403.
5 Конституция РФ. Вопросы и ответы. М., 2005. С. 277-278.
6 Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1996.
7 См., напр.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3, М., 1996. С. 78; Смирнягин Л. Ст. 72 Конституции РФ: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.
" Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. №8. С. В.
" Безруков A.B. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: Автореф. дис... канд. гор. наук. Екатеринбург, 2001. С. 21.
"' Конюхова И .А. Указ. соч. С. 499.
" Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 1999. С. 422.
"Там же. С. 422.
" См.: Социальная энциклопедия / Редкол.: А.П.Горнин, Г.Н.Карелова, Е.Д.Катульский и др. М„ 2000. С. 344-348.
11 См., напр.: Шахрай С. Указ. соч, С. 8; Безруков A.B. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: Автореф. дис.,. канд. юр, наук. Екатеринбург, 2001. С. 21; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 179; Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 147; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. — 592 с.
''' Безруков С.А. Указ. соч. С. 21; Конюхова И.А. Указ. соч.
"' Комментарий к Конституции РФ. М., 2002. С. 551.
17 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Указ. соч. С. 673.
" Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 200.
Лебедев А Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы компетенции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 138.
См., напр.: Конституционный суд РФ: Постановления. Определения. 1992-1996. М,, 1997; Постановления Конституционного суда РФ от 30.04.1996, от 24.01.1997.
'' Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 150; Сергеев А.А, Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. М„ 2005. С. 12.
" Безруков A.B. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: Автореф. дис... канд. юр. наук. Гжатеринбург, 2001. С. 22; Безруков A.B. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение, 2003. № 4.
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 252.
21 По этой проблеме см., напр ; Каранетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С, 106110; Усс A.B., Безруков A.B., Кондрашев A.A. Проблемы образования субъектов РФ и изменение их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права, 2004. № 7.
Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 252.
См.: Карапетян A.M. Указ. соч, С. 136.
11 См. также Договор от 01.11.1997 «О разграничении предметов ведения и полномочий» между РФ и Красноярским краем, Таймырским (Долгано-Ненецким), Эвенкийским автономными округами.
Васильева С.В., Мазаев В.Д. Пути совершенствования правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения // Право и власть, 2002. № 2.
Кроме названных договоров см., напр.: Договор между Российской Федерацией и Чувашской Республикой от 27.05.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Чувашской Республики».
См., напр.: Указ Президента РФ от 16.05.1997 № 485 (ред. от 26.03.2003) «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков
под этими объектами», Постановление Правительства РФ от 07.12.2000 № 927 (ред. от 01.02.2005) «О государственной поддержке развития фермерства и других субъектов малого предпринимательства в сельском хозяйстве», Постановление Правительства РФ от 22.04.2005 № 249 (ред. от 14.09.2005) «Об условиях и порядке предоставления в 2005 году средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства», Приказ Федеральной службы занятости от 18.04.1996 № 93 «Об утверждении «Положения об организации обучения незанятого населения основам предпринимательской деятельности».
" Габричидзе Б.Н., Черняковский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 1042-1043.
Там же. С. 182.
"См., напр.: Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 22.08.2004, с измен, от 31.12.2005) «О занятости населения в РФ», «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1 (ред. от 31.12.2004), Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2005) «Об охране окружающей среды».
м См., напр.: ст. 2,5,7,15 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 22.08.2004, с измен, от 31.12.2005)« О занятости населения в РФ».
115 Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 13-14.
•1в Конституция РФ. Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.Четвернин. М„ 1997, С. 329.
37 См., напр.: Должиков A.B. Ограничение основных прав законами субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2.
Библиографический список
1. Безруков A.B. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: Автореф. дис... канд. юр. наук / А. В. Безруков. - Екатеринбург, 2001.
2. Безруков A.B. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов / А. В. Безруков // Правоведение. - 2003. - № 4.
3. Васильева С.В,, Мазаев В.Д. Пути совершенствования правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения / С. Е. Васильева // Право и власть. - 2002. - № 2.
4. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России / Л. Д. Воеводин. - М., 1997.
5. Габричидзе Б.Н., Черняковский А,Г. Конституционное право России: Учебник для вузов / Б. Н. Габричидзе, А.Г. Черняковский. - М., 2004.
6. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации / Н.М. Добрынин. - Новосибирск, 2003.
7. Договор между Российской Федерацией и Чувашской Республикой от 27.05.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Чувашской Республики»
8. Договор от 01.11.1997 «О разграничении предметов ведения и полномочий» между РФ и Красноярским краем, Таймырским (Долгано-Ненецким), Эвенкийским автономными округами.
9. Должиков A.B. Ограничение основных прав законами субъектов РФ / А. В. Должиков // Конституционное и муници -пальное право. - 2005. - № 2.
10. Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 22.08.2004, с измен. от31.12.2005) «ОзанятостинаселениявРФ».
11. Закон РФ от 10.07.1992№3266-1 «Об образовании» (ред. от 31.12.2005).
12. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Л. М. Карапетян. - М., 2001.
13. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственном власти. Конституционный строй России. Вып. 3. М„ 1996.
14. Комментарий к Конституции РФ. - М., 2002. - С 551
15. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. A.A. Окунькова. - М, 1996.
16. Кондрашев A.A. Проблемы образования субъектов РФ и изменение их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма / А. А. Кондрашев // Журнал российского права. - 2004. № 7.
17. Конституционный суд РФ: Постановления. Определения. 1992-1996. -М„ 1997.
1В. Конституция РФ. Вопросы и ответы. - М„ 2005.
19. Конституция РФ. Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.Четвернин. - М., 1997.
20. Конюхова H.A. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития / И. А. Конюхова. - М., 2004.
21. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы компетенции, конституционная модель, практика). -М„ 1999.
22. Толковый словарь русского языка / Сост. С И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - М., 2000. - С. 554.
23. «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 №5487-1 (ред. от 31.12.2004).
24. Постановления Конституционного суда РФ от 30.04.1996, ot24.01.1997.
25. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. - М., 1995, - С. 7,
26. Российская юридическая энциклопедия. - М., 1999.
27. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А. А. Сергеев. -М„ 2005.
28. Словарь иностранных слов / Под ред. И.В.Лехина, С.М.Локшиной, Ф.Н.Петрова, Л.С.Шаумяна. - М., 196 1.
29. Смирнягин Л. Ст. 72 Конституции РФ' проверка ветвей власти на государственную зрелость / Л. Смирняпш / / Российские вести. 1995. 15 ноября.
30. Социальная энциклопедия ; Редкол : А.Г; Горнин, Г.Н.Карелова, Е.Д.Катульский и др. - М , 2000. - С 344-348.
31. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю.Тихомирова. - М., 1999.
32. Федерализм: теория, т'ституты, отношения (сравнительно-правовое игследог jhhcI / Отв. ред. В.Н.Топорнип. - М., 2001.
33. Федерация в зарубежных странах, - М, 1993.
34. ФЗот Ч)1.2002№7-Ф3 (ред. от31.12,2005) «Обохране окружающей среды»
35. ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
36. Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма / С. Шахрай // Власть. - 1995. - №8,
ГВОЗДЕВА Ольга Михайловна, юрисконсульт ООО «Противопожарная автоматика - Марс».
Статья поступила в редакцию 06.04.06. © Гвоздева О. М.
УДК347 7 Д.А.МУРАВЬЕВ
Омская академия МВД России
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ВЫЯВЛЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ НАРУШЕНИЙ
ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В предлагаемой работе автор исследует институциональный аспект механизма валютного регулирования и обосновывает необходимость наделения органов внутренних дел полномочиями по борьбе с нарушениями валютного законодательства Российской Федерации посредством внесения соответствующих изменений в некоторые законодательные акты.
С момента ликвидации государственной монополии на проведение в нашей стране валютных операций возникало множество проблем, связанных с осуществлением валютного регулирования и валютного контроля. Круг нерешенных вопросов, которые существуют в настоящее время в данной сфере общественных отношений, достаточно широк. Остановимся на некоторых из них.
Статьей 15.25 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ) установлены меры ответственности за нарушение валютного законодательства. Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, обладают должностные лица органов и агентов валютного контроля.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле» [1] (далее по тексту — Закон № 173-ФЭ) органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора). Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по
