ИНСТИТУТ ПЕРВИЧНЫХ ВНУТРИПАРТИЙНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИИ И В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Институт первичных внутрипартийных выборов в России и в зарубежных странах: особенности конституционно-правового регулирования

Андрей Вершинин*

В статье приводится сравнительно-правовой анализ подходов к юридической регламентации деятельности политических партий (избирательных блоков) в рамках проведения предварительных внутрипартийных выборов (праймериз). Несмотря на то что в США партии стали проводить праймериз ещё с середины XIX века, российские партии обратили внимание на этот институт только в начале 2010-х годов. Автор приходит к выводу о том, что привлечение как можно большего числа избирателей к определению партийных кандидатов может иметь положительное влияние на развитие партийной системы. Однако для более грамотной практической реализации этого института в российской правовой системе необходимо предварительно изучить, какие существуют модели правового регулирования проведения внутрипартийных выборов в различных правовых системах. Для сравнительного анализа будут приведены примеры из законодательства и судебной практики таких стран как США, Франция, Израиль, Уругвай, Аргентина. Автор выделяет три модели правового регулирования праймериз: регулирование проведения праймериз на законодательном уровне; регламентация процесса праймериз на основе внутрипартийных локальных актов; смешанная модель, сочетающая в себе как законодательное (общие принципы), так и более детальное внутрипартийное регулирование. В рамках статьи также будет рассмотрен вопрос судебной защиты прав кандидатов и избирателей в процессе предварительного внутрипартийного голосования. Если в США сложилась довольно обширная судебная практика защиты прав избирателей, то в России суды пока отказываются рассматривать жалобы на нарушения прав кандидатов и избирателей в процессе предварительного внутрипартийного голосования. Отдельно будут рассмотрены решения Верховного суда США по «техасским процессам» по обжалованию практики «праймериз только для белых» и проверке законодательства штатов на соответствие 15-ой поправки к Конституции США. В рамках статьи будет также рассмотрен вопрос о том, какие существуют риски при обязывании партий проводить праймериз. Учитывая опыт зарубежных стран, автор укажет на те черты, которые должны характеризовать внутрипартийные выборы в России.

^ Политические партии; внутрипартийные выборы; праймериз; партийные 001: 10.21128/1812-7126-2019-2-33-50 системы; внутрипартийная демократия; избирательное законодательство

1. Происхождение института праймериз, его сущность и подходы к классификации

Праймериз (англ.: primary elections; предварительное голосование) — комплекс мероприятий, проводимый политической партией или группой политических партий (избирательным блоком), в рамках которого от изби-

* Вершинин Андрей Игоревич - аспирант кафедры конституционного и административного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Москва, Россия (e-mail: vershinin152@gmail.com).

рательного объединения в процессе внутреннего голосования отбирается один кандидат или несколько кандидатов для формирования партийного списка или определения кандидатов в одномандатных округах, которые позже будут выдвинуты в качестве кандидатов на выборах. С развитием и усложнением политической системы современного общества происходит трансформация основных электоральных институтов, появляются новые, к которым можно отнести и праймериз1.

1 См.: Кудашева Е.В. Перспективы развития процедуры праймериз на территории Российской Федерации

// Юридическая наука. 2013. № 2. С. 87-91.

Основной смысл праймериз — определение потенциально наиболее популярного кандидата от политической партии или группы партий (избирательного блока) в целях максимальной концентрации и консолидации голосов близких по взглядам избирателей в руках единого кандидата. В зависимости от модели правового регулирования предварительного голосования, праймериз могут являться как отдельной стадией избирательного процесса, так и полностью исключаться из него. По мнению Н. Э. Шишкиной, основной положительный момент в проведении процедуры предварительного голосования это широкое привлечение рядовых избирателей к процедуре отбора кандидатов. Внутрипартийное голосование выявляет политический вес и определяет потенциальное количество сторонников у политических партий среди избирателей2. Система первичных выборов также позволяет партиям расширить электоральную базу лояльных избирателей; стимулирует кандидатов активнее работать с избирателями и придаёт стимулы к формированию правильной политической повестки задолго до выборов, способствует стабилизации партийной системы. Как правило, партии начинают использовать процедуру открытых прай-мериз, когда в политической системе страны наблюдается рост политической конкуренции или когда внутри одной политической партии необходимо предотвратить возможные конфликты между несколькими сильными кандидатами, представляющими одну сторону на политическом спектре.

Процедура праймериз появилась в США. Первые первичные выборы были проведены в 1842 году, а спустя чуть более пятидесяти лет появились первые законы штатов, регулирующие процедуру праймериз. Историки отмечают, что стимулом к развитию и увеличению случаев применения института предварительного голосования партиями послужил скандал, разразившийся в рядах Республиканской партии между кандидатами в президенты США Уильямом Тафтом и Теодором Рузвельтом. Отсутствие эффективных механизмов разрешения внутрипартийных кон-

2 См.: Шишкина Н.Э. Вопросы конституционного и финансового права. Праймериз как предстадия избирательного процесса // Сибирский юридический вестник. 2008. № 1 (40). С. 30-34, 30, 31.

фликтов по определению единого кандидата привело к ситуации, когда в 1912 году Рузвельт попытался после четырёхлетнего перерыва вновь выставить свою кандидатуру на пост Президента США, выиграв внутрипартийный отбор, однако Республиканская партия на своём конвенте его не поддержала и выдвинула Тафта на второй срок. Отказ партийных функционеров поддержать победителя предварительного отбора стал поводом к выходу Рузвельта из партии и созданию его сторонниками Прогрессивной партии, от которой он и баллотировался. В результате произошедшего распыления электората Республиканской партии бывшие однопартий-цы проиграли кандидату от Демократической партии Вудро Вильсону. Эта ситуация показала, что наиболее оптимальные решения будут приниматься тогда, когда партии при определении кандидатов будут ориентироваться на популярность того или иного кандидата среди избирателей, а не на приближённость к партийному аппарату и отдельным партийным функционерам. После этого события и Республиканская, и Демократическая партии окончательно перешли к системе отбора кандидатов с помощью праймериз, как наиболее демократичной3.

США долгое время оставались практически единственной страной, где применялись партийные выборы для определения кандидатов от политических партий, и лишь в 19902000-е годы многие политические партии из разных стран стали заимствовать американскую практику. Так, в 1990-е годы Консервативная партии Великобритании ввела прямые закрытые внутрипартийные выборы лидера партии (кандидата в премьер-министры). В Израиле сразу несколько партий стали применять механизмы праймериз для определения партийных кандидатов: в 1992 году — Партия труда (Авода), в 1993 году — партия Ликуд; в последующем все партии стали определять кандидатов на внутрипартийных выборах. Позже, в 2000—2010-х годах, праймериз стали проводить ведущие партии Франции: партия Республиканцев и Социалистическая партия. С конца XX века праймериз широко распространились в странах Латин-

3 См.: Белявская И. А. Теодор Рузвельт и общественно-политическая жизнь США. М. : Наука, 1978. С. 400.

ской Америки: в Аргентине, Коста-Рике, Колумбии, Чили, Уругвае.

Праймериз проводятся партиями во многих странах, однако далеко не во всех процедура внутрипартийных выборов получила законодательное закрепление, а сами партии проводят праймериз на регулярной основе. Для большинства европейских стран праймериз не являются традиционным механизмом политической системы. В частности, прайме-риз проводятся партиями в таких странах, как Великобритания, Италия, Россия, Франция.

В рамках данной статьи будут рассмотрены подходы к правовому регулированию проведения праймериз в странах, где предвари -тельные выборы вошли в политическую жизнь и стали проводиться на регулярной основе. На развитие института праймериз может влиять как уровень развития многопартийности в стране, так и вид избирательной системы, применяемый в стране. Если в США, где сложилась двухпартийная система, внутрипартийная конкуренция просто вынуждает партии проводить внутренние выборы для выявления сильнейших представите -лей, то в странах с развитой или развивающейся многопартийностью праймериз скорее призваны обновить партийные ряды, вовлечь сторонников в жизнь партии и дать возможность кандидатам выгодно продемонстрировать себя на фоне конкурентов. Впрочем, далеко не во всех развитых демократических государствах партии обратились к процедурам внутрипартийного отбора. Например, в ФРГ лидирующие партии не проводят широких внутрипартийных выборов по формированию списка кандидатов перед выборами в Бундестаг. Впрочем, это можно объяснить довольно развитыми институтами внутрипартийной демократии. Так, в качестве примера, можно вспомнить выборы на пост нового главы Христианско-Демократического союза, в котором в соперничестве с двумя видными функционерами победу одержала Анне-грет Крамп-Карренбауэр. Кроме того, избирательная система, применяемая на выборах в Бундестаг, является более открытой, чем аналогичная смешанная система, применяемая перед выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Разнообразие политических режимов и правовых систем в мире предполагает разные

подходы к правовому регулированию процедуры предварительного голосования. По степени участия в голосовании за беспартийных кандидатов выделяют открытые (Франция) и закрытые праймериз (Великобритания). В открытых праймериз имеют право выдвигать свои кандидатуры и голосовать лица, не связанные с партией, в то время как в закрытых праймериз принимают участие только члены политической партии. Помимо этих критериев также можно использовать критерий обязательности праймериз. В данном случае речь может идти об обязательности проведения праймериз для политических партий, об обязательности участия в предварительном голосовании избирателей (Аргентина)4, а также об обязательности результатов внутрипартийных выборов для партий. Применительно к последнему критерию выделяют рекомендательные праймериз, где мнения избирателей носят лишь консультационный характер, а также обязательные праймериз, где результат голосования носит императивный характер для партии. В рекомендательных праймериз избиратели определяют лишь потенциальный рейтинг кандидата. Такой вид голосования характерен для стран, где процедура внутрипартийных выборов не урегулирована на законодательном уровне. В частности, такая практика характерна для России. В США постепенно отказываются от такой практики; так, например, в 2004 году рекомендательные праймериз проводились всего лишь в двух штатах и в федеральном округе Колумбия5.

Отдельно стоит отметить, что в разных странах государство по-разному подходит к вопросу регламентации процедуры прайме-риз. К одной группе можно отнести страны, где государство стремится досконально урегулировать процесс голосования (Аргентина, Уругвай). К другой группе можно отнести те страны, в которых государство лишь устанавливает рамки проведения голосования, но детально процедура уже регламентируется на уровне локальных актов политических пар-

4 См.: Estaun E. Primary Elections in Latin America. URL: http:// aceproject.org/ ace-en/topics/pc/annex/ pcy/primary-elections-in-latin-america (дата обращения: 12.11.2018).

5 См.: Берлявский Л.Г. Сравнительное избирательное право : моногр. М. : Юрлитинформ, 2013. С. 145.

тий (США). И наконец, к третьей группе можно отнести страны, где государство никак не регламентирует процесс праймериз, а все процедурные нормы прописаны в партийных документах (Россия, Франция).

Л. Г. Берлявский привёл следующую классификацию типов предварительного голосования, применяемых в США:

1. Закрытые праймериз, для участия в которых регистрируются только сторонники соответствующей партии. Эта система применяется в пятнадцати штатах, самыми крупными из которых являются Канзас, Флорида, Айова, Пенсильвания и Нью-Йорк.

2. Закрытые праймериз, для участия в которых регистрируются как сторонники соответствующей партии, так и независимые избиратели. Такая система применяется в тринадцати штатах, среди которых можно выделить Аризону, Южную Каролину, Орегон, Юту и Оклахому.

3. Открытые праймериз с публичной декларацией об избранном кандидате. (Такую модель ещё называют кокусами.) Подобное голосование проводится в Алабаме, Арканзасе, Миннесоте, Миссисипи.

4. Открытые праймериз без публичной декларации об избранном кандидате. Применяются в семи штатах, в том числе в Огайо, Техасе, Иллинойсе.

5. Бланкетные праймериз применяются в трёх штатах: Луизиане, Калифорнии и Вашингтоне. Бланкетная система уникальна тем, что первичные выборы проводятся одновременно по кандидатурам как от Демократической, так и Республиканской партии. Кандидаты на выборные должности перечислены в бюллетене не в порядке партийной принадлежности, а в соответствии с теми должностями, на которые они претендуют.

6. Отдельно стоит выделить систему, которая применяется в штате Аляска. Эта система уникальна, потому что даёт возможность политическим партиям самим определять модель проведения праймериз в штате.

2. Регулирование предварительных

выборов в условиях различных

правовых и политических систем

Характерные черты появления и развития института предварительного голосования в США проистекают из особенностей избира-

тельной системы страны: помимо статутов в вопросе регулирования выборов определяющее значение имеют судебные прецеденты. Конституция США гарантирует право и необходимость проведения выборов, но все процедурные вопросы относятся к компетенции штатов. В США нет единого порядка проведения праймериз по всей стране. Основная нагрузка по регламентации процедурных особенностей проведения праймериз ложится на законодательство штатов. Формат проведения праймериз зависит не от решения политической партии, а от решения легислатуры штата, оформленного в виде закона штата6. В США в зависимости от того, какое решение будет закреплено в законе штата и локальных актах партии, будут различаться подходы к определению победителя на первичных выборах. Так, можно выделить несколько моделей: пропорциональные праймериз (англ.: proportionate primaries); модель, где победитель получает голоса всех делегатов (англ.: winner-take-all primaries); смешанную модель. Пропорциональные праймериз характеризуются тем, что количество делегатов, представляющих кандидата, будет пропорционально количеству полученных голосов избирателей. Демократическая партия в настоящее время проводит только пропорциональные праймериз, в отличие от республиканцев, которые практически отказались от этой практики. В штатах Теннеси и Техас используется смешанная система. Она предполагает, что если кандидат получает более 50 % голосов избирателей, то он отбирается по системе «победитель получает всё». Если же результат победителя оказался меньше 50 %, то тогда делегаты будут поделены пропорционально между кандидатами.

Что касается США, выборы Президента представляют собой сложную многоступенчатую конструкцию, где праймериз являются только лишь первой стадией по определению кандидатов. Окончательное решение по выбору главы страны отдаётся выборщикам, число которых соотносится с количеством населения в штате. Такая практика зародилась ещё во времена формирования государственности в США, когда отцы-основатели считали, что в силу разного уровня образования и имущественного положения избиратели мо-

6 См.: Берлявский Л.Г. Указ. соч. С. 143-144.

гут поддаться на обещания кандидатов-популистов или экстремистов. Выборщиков, которые будут представлять штат, тоже определяют при проведении президентских праймериз. Впрочем, такая многоступенчатая модель часто критикуется. Поскольку на праймериз отсутствует всеобщее право голоса, делегаты на праймериз наделяются функциями представительства от большего числа избирателей, чем они в реальности представляют, что ведёт к созданию иерархированной косвенной системы представительства.

Стоит поднять вопрос, в каких пределах штаты могут регулировать процедуру прай-мериз на своей территории, и возможны ли какие-то ограничения со стороны федеральных властей. Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к правовым позициям Верховного суда США. Решения Верховного суда играют особую роль в правовой системе США. В частности, стоит отдельно выделить решения, которые известны под общим наименованием «процессы о техасских праймериз» (1927-1953): Никсон против Херн-дона (1927)7; Никсон против Кондона (1932)8; Гроуви против Тауонсенда (1935)9; Терри против Адамса (1953)10.

Большое значение для становления избирательного права США и, в частности, нормативного регулирования процедуры предварительного голосования имели судебные решения, касающиеся проверки на соответствие Конституции США возможности проведения так называемых «праймериз только для белых», то есть тех праймериз, на которые не допускалось темнокожее население. Проведение «праймериз только для белых» практиковалось в южных штатах США вплоть

7 Holmes, Oliver Wendell, and Supreme Court of the United States. U.S. Reports: Nixon v. Herndon, 273 U.S. 536. 1926. Periodical. URL: https://www.loc.gov/item/ usrep273536/ (дата обращения: 12.11.2018).

8 Cardozo, Benjamin Nathan, and Supreme Court of the United States. U.S. Reports: Nixon v. Condon, 286 U.S. 73. 1931. Periodical. URL: https://www.loc.gov/item/ usrep286073/ (дата обращения: 12.11.2018).

9 Roberts, Owen Josephus, and Supreme Court of the United States. U.S. Reports: Grovey v. Townsend, 295 U.S. 45. 1934. Periodical. URL: https://www.loc.gov/ item/usrep295045/ (дата обращения: 12.11.2018).

10 Black, Hugo Lafayette, and Supreme Court of the United

States. U.S. Reports: Terry v. Adams, 345 U.S. 461. 1952. Periodical. URL: https://www.loc.gov/item/usrep

345461/ (дата обращения: 12.11.2018).

до середины XX века. Легислатура штата Техас в 1923 году внесла поправки в Закон о выборах штата Техас, согласно которому политические партии получили право самостоятельно определять правила проведения своих праймериз. Это позволило представителям Демократической партии установить расовые цензы на участие во внутрипартийных выборах. Верховный суд США четырежды возвращался к рассмотрению вопроса о конституционности закона штата Техас11. Согласно правовой позиции суда, политические партии, вводя собственные правила по регулированию процесса первичных выборов, не вправе игнорировать законодательные предписания и запреты, касающиеся избирательного процесса. Судьи Верховного суда США пришли к выводу, что, делегировав свои полномочия по регулированию праймериз, власти штата косвенно проводили дискриминационною политику в отношении определённых групп граждан. США являются демократическим государством, которое гарантирует всем гражданам право избирать и быть избранным вне зависимости от их расовой принадлежности. Проявление такой практики и запрет на участие в праймериз темнокожего населения нарушает положения, закреплённые в 15-й поправке к Конституции США12.

Помимо уже рассмотренных судебных прецедентов, конституционная практика США знает ещё один хрестоматийный пример нарушения избирательных прав темнокожего населения. В середине XX века в штате Техас функционировала политическая организация «The Jaybird Association», которая проводила свои собственные праймериз, проходившие незадолго до праймериз Демократической и Республиканской партий. Стоит сказать, что эти праймериз пользовались большой популярностью. Ассоциация имела прочные связи с Демократической партией, и все кандидаты от этой организации становились кандидатами на выборах от демократов. На участие в этих праймериз не допускались темнокожие граждане. После запрета штатам и политическим партиям использовать подобное дискри-

11 См.: The White Primary in Texas Since Nixon v. Condon // Harvard Law Review. Vol. 46. 1933. No. 5. P. 812818.

12 См.: Лафитский В.И. Правовое регулирование президентских выборов в США. М. : РЦОИТ, 2004. С. 30.

минационное требование в своих праймериз партии искали новые механизмы повернуть ситуацию в свою пользу. Ассоциация не являлась партией, демократы никак формально не могли влиять на её решения, однако подавляющее большинство членов этой организации были сторонниками или членами Демократической партии. Верховный Суд в деле Терри против Адамса (1953) выявил цепочку «праймериз Ассоциации — праймериз Демократической партии — выборы», признав такие праймериз частью избирательного процесса и обязав соблюдать все требования законодательства.

Верховный суд США в своих решениях пришёл к выводу, что праймериз являются составной частью избирательного процесса и что партии, проводящие внутрипартийные выборы, должны руководствоваться принципами избирательного права. Партии не должны проводить дискриминационную политику в отношении тех или иных групп населения, в партийном голосовании могут принимать участие все группы населения, обладающие активным избирательным правом, независимо от пола, расы, цвета кожи.

Уникальная практика проведения прайме-риз сложилась в странах Латинской Америки: в большинстве стран закрепилась государственная регламентация праймериз. Первые праймериз были проведены в Коста-Рике в 1949 году, однако за последние двадцать лет практически все страны этого региона в той или иной мере стали применять процедуру внутрипартийных выборов. Пятнадцать из девятнадцати стран приняли законы, регламентирующие порядок проведения праймериз. Остальные четыре страны (Бразилия, Гватемала, Никарагуа, Эль Сальвадор), хоть и не урегулировали на уровне закона порядок проведения голосования, однако всё же периодически проводят внутрипартийное голосование для определения кандидатов от основных партий. В особенности хотелось бы отметить порядок регламентации процедуры праймериз в Уругвае и Аргентине, в связи с тем, что в этих странах первичные внутрипартийные выборы получили наибольшее распространение.

В Уругвае праймериз, как правило, предваряют президентские выборы. В 1997 году в часть 12 статьи 77 Конституции Уругвая были внесены поправки, согласно которым избирательный цикл президентских выборов начи-

нается с процедуры предварительного голосования13. Голосование на партийных выборах для избирателей является добровольным, юридической ответственности за неявку на голосование не предусмотрено. Праймериз проводятся по открытой модели, то есть в голосовании могут принять участие все избиратели, обладающие активным избирательным правом вне зависимости от их партийной принадлежности. Первичные выборы в Уругвае проводятся с 1999 года, то есть уже на протяжении четырёх президентских циклов. Агитационный период начинается за тридцать дней до голосования. Финансовых ограничений для участия в праймериз не содержится14.

В Аргентине закрепилась более императивная модель проведения праймериз. Процесс проведения голосования регулируется Законом Аргентины № 26.571. Проведение праймериз в стране является обязательной процедурой для партий, а участие в них обязательно для кандидатов и избирателей: избиратели в возрасте от 18 до 70 лет обязаны принять участие во внутрипартийных выборах. Участие в праймериз для граждан в возрасте от 16 до 18 лет и пожилых граждан старше 70 лет является добровольным, однако все остальные избиратели за неучастие в праймериз могут быть привлечены к юридической ответственности (штраф за первичную неявку — 50 аргентинских песо, за повторную неявку — 100 аргентинских песо). В Аргентине, так же как и в Уругвае, используется открытая модель праймериз. Первичные выборы могут проводиться по кандидатурам президента республики, сенаторов и депутатов парламента, а также в отношении лиц, замещающих региональные и муниципальные должности15. Стоит отдельно отметить, что на выборах в парламент праймериз выступает как предварительный фильтр для пар-

13 См.: Современные избирательные системы. Вып. 5: Индия, Ирак, Уругвай, ЮАР / Н. Б. Шлыкова, М. А. Сапронова, А. Г. Орлов, Е. В. Черепанова; науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М. : РЦОИТ, 2010. С. 395.

14 См.: Buquet D., Chasquetti D. Presidential Candidate Selection in Uruguay, 1942-2004 // Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America / ed. by P M. Siavelis, S. Morgenstern. University Park, PA : The Pennsylvania State University Press, 2008. P. 316-342.

15 См.: Ibid. P 330.

тий: к выборам будут допущены только те партии, которые на предварительных выборах преодолели барьер в 1,5 % голосов16. Суды при рассмотрении жалоб на порядок проведения праймериз должны руководствоваться избирательным кодексом, что говорит о том, что праймериз в Аргентине стали полноценной стадией избирательного процесса. Н. М. Яковлева считает, что введение первичных выборов в Аргентине носило в большей степени конъюнктурный характер, так как по итогам парламентских выборов 2009 года правящая коалиция утратила свои лидирующие позиции. Введение обязательных праймериз для партий должно было укрепить ведущую роль правящей партии, а также деморализовать оппозицию. Праймериз также фактически стали играть роль предварительного фильтра, так как кандидаты, не преодолевшие полуторапроцентный барьер, выбывали из предвыборной гонки17. Несмотря на внешне кажущуюся демократичность процедуры отбора кандидатов политическими партиями, стоит сказать, что введение обязательных праймериз оказало отрицательное влияние на партийную систему Аргентины. Многие небольшие партии исчезли в связи с отсутствием необходимых ресурсов по участию в предварительных выборах, а некогда крупные партии (Христианско-Демократиче-ская партия, Коммунистическая партия) потеряли своё влияние.

В последнее время активно развивать процедуру первичных выборов стали партии Французской республики. В 1995 году первичные выборы по определению единого кандидата на должность Президента Французской Республики провела Социалистическая партия (фр.: Parti Socialiste, PS). Первые праймериз были проведены по закрытой модели: к участию допускались только члены партии (на участки пришло проголосовать около восьмидесяти тысяч человек). В 2011 году Социалистическая партия провела первые открытые праймериз, пригласив

16 См.: Carey J.M., Polga-Hecimovich J. Primary Elections and Candidate Strength in Latin America // The Journal of Politics. Vol. 68. 2006. No. 3. P. 530-543.

17 См.: Яковлева Н.М. Итоги президентских выборов в

Аргентине. URL: http://www.perspektivy.info/oykumena/ amerika/argentinskije_vybory_obshheregionalnogo_ znachenija_2015-12-10.htm (дата обращения: 17.02.2019).

к голосованию всех избирателей республики. Поводом к введению процедуры праймериз Социалистической партией являлись не самые высокие результаты партии на выборах. Первоначально желание привлечь к определению единого кандидата от партии на президентских выборах активистов партии было выражено руководством Социалистической партии во главе с Франсуа Миттераном в 1971 году на съезде партии в городе Эпине-сюр-Сен. Результаты партии были не самыми высокими, поэтому необходимо было использовать новые способы привлечения сторонников. В последующем праймериз стали эффективным инструментом по определению наиболее успешных кандидатов от партии. Так, стоит вспомнить праймериз Социалистической партии, которые прошли перед президентскими выборами 2012 года. В тройку наиболее вероятных претендентов входили Франсуа Олланд, глава французских социалистов Мартин Обри и кандидат на выборах 2007 года Сеголен Руаяль. Явка на прайме-риз партии составила свыше миллиона избирателей. В результате предварительных выборов, прошедших в два тура, победу одержал Франсуа Олланд, который в последующем выиграл и выборы. Кандидат от Социалистической партии до этого не выигрывал выборы с 1988 года, когда победу одержал Франсуа Миттеран. Согласно мнению Е. Н. Минченко, Социалистическая партия Франции, проведя открытые праймериз, смогла угадать запрос общества на более глубокое участие в политике, что положительно сказалось на их результате. В настоящее время, согласно опросам французских социологических агентств, 83 % сторонников партии высказались за проведение праймериз, а 74 % всех французских избирателей одобряют праймериз.

Основные правила проведения внутрипартийных выборов во Франции регулируются актами политических партий. Согласно статьям 38 и 39 Устава партии «Республиканцы» (фр.: Les Républicains), для определения кандидата от партии на пост Президента Республики должны проводиться открытые праймериз. Праймериз не проводятся, когда действующий Президент готов идти на второй срок. Бюро политической партии предварительно одобряет кандидатов. Они должны не просто быть членами партии, но их кандидатура должна быть поддержана определённым

числом однопартийцев. Кандидаты берут на себя обязательство в случае проигрыша не препятствовать выдвижению победившего кандидата, а всячески его поддерживать, принимая участие в его кампании. Согласно статье 5.3.1 Устава Социалистической партии, для определения кандидатов на выборах Президента необходимо проводить предварительное внутрипартийное голосование с привлечением активных избирателей путём открытых праймериз. Положения устава разрешают создавать общие избирательные блоки с политическими партиями левой направленности. Если в 2011 году в праймериз участвовали представители Социалистической партии и Левой радикальной партии (фр.: Parti radical de gauche), то уже в 2017 году помимо кандидатов этой коалиции в праймериз участвовали кандидаты от партии «Экологическое поколение» (фр.: Génération écologie) и партии «Демократическое движение» (фр.: Mouvement démocrate). Для участия в внутрипартийном голосовании гражданин должен достигнуть возраста 18 лет на момент даты голосования на выборах. Для того чтобы принять участие в голосовании Социалистической партии потенциальный избиратель должен заплатить взнос в размере 1 евро, а также подписаться под тем, что он является сторонником социалистических взглядов; участие в праймериз партии «Республиканцы» стоило потенциальным избирателям 2 евро18.

Для кандидатов устанавливаются определённые обязательные требования. Так, желающие стать кандидатами от партии «Республиканцы» на участие в первичных выборах должны получить поддержку своих однопар-тийцев, представляющих разные партийные ячейки. Каждый член партии может поддержать только одного из кандидатов. Кандидата должны поддержать как минимум 25 представителей Парламента Франции, 250 депутатов Советов департаментов, 2 500 рядовых членов партии. Это можно объяснить тем, что, согласно Избирательному кодексу Франции, для выдвижения кандидатуры на пост Президента Республики необходимо собрать в поддержку кандидата не менее пятисот под-

18 Cm.: Bergounioux A. Primaires or not primaires? // Pouvoirs: Revue française d'études constitutionnelles et politiques. 2011. N° 138: La candidature à la présidentielle. P. 47-56.

писей лиц, занимающих определённые выборные должности. У Социалистической партии нет столь жёстких критериев для участия в голосовании. Это во-многом объясняется тем, что в праймериз социалистов участвуют представители разных политических сил. В обеих партиях для победы в первичных выборах кандидат должен получить абсолютное большинство голосов избирателей, в случае если никто не наберёт больше половины голосов, то через неделю после дня голосования проводится второй тур, в который выходят двое лучших кандидатов. Минимальный порог явки не установлен. Проигравшие кандидаты должны выступить на стороне победителя и приложить все усилия для победы единого кандидата от партии на президентских выборах.

Во Франции праймериз не получили никакой регламентации на законодательном уровне. В 2006 году депутат Национального собрания Французской Республики от Левой радикальной партии Роже-Жерар Шварцен-берг внёс в парламент законопроект, регламентирующий проведение голосования по определению единого кандидата от политических партий посредством открытых прайме-риз. Согласно предложенному законопроекту, политические партии могли проводить предварительное голосование по собственной инициативе. Автор законопроекта предлагал размещать счётные участки перед проведением внутрипартийных праймериз в муниципальных и государственных учреждениях, при условии получения согласия со стороны организации, занимающей площади в данных помещениях. Предполагалось, что государство будет участвовать в софинансировании проведения праймериз: кандидатам, которые получали на первичных выборах более 5 % голосов могло быть возмещено до 50 % затрат на проведение агитационной кампании19. В конечном итоге данный законопроект был отклонён, а новых попыток урегулировать процесс праймериз на законодательном уровне не предпринималось. В настоящее время процесс праймериз урегулирован на уровне

19 См.: Proposition de loi relative à l'organisation d' élec-

tions primaires en vue de la désignation des candidats à l'élection présidentiell. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/l2/propositions/pion2915.asp (дата обращения: 12.11.2018).

уставов политических партий и принимаемых во исполнение устава положениях и регламентах.

Стоит отметить, что интерес к праймериз во Франции со стороны избирателей довольно высок и он растет с каждым годом. Так, в праймериз партии «Республиканцы» в 2016 году приняло участие более четырёх миллионов человек, в праймериз Социалистической партии 2017 году — более двух миллионов человек (в 2011 году — более трёх миллионов человек). Праймериз во Франции являются яркой и эффективной площадкой по определению лидеров и наиболее популярных политиков внутри партии. По данным опросов, более 74 % французов одобряют проведение праймериз20.

Стоит отдельно описать практику законодательного регулирования процедуры прай-мериз в Израиле, в особенности процесс выделения средств из государственного бюджета партиям на проведение внутрипартийных выборов. В январе 2018 году парламент Израиля, Кнессет, принял поправки в Закон «О финансировании партий», согласно которому все действующие депутаты израильского парламента будут получать от Кнессета определённую денежную сумму на проведение предварительных выборов. Кандидаты крупных партий (количество членов которых превышает сто тысяч человек) на праймериз получат по 320 тысяч шекелей (5 миллионов 440 тысяч рублей) на кандидата. Представители малых партий (количество членов которых составляет более десяти тысяч человек) получат только по 120 тысяч шекелей (2 миллиона 40 тысяч рублей) плюс по два шекеля на каждого члена партии свыше десяти тысяч человек. В случае неизбрания в Кнессет следующего созыва кандидатам необходимо будет вернуть эти средства обратно. Вместе с тем закон запретил всем кандидатам, участвующим в праймериз, получать финансирование от частных жертвователей, чем, впрочем, и было обусловлено принятие данных поправок. Автор законопроекта Давид Амсалем заявил, что закон носит больше моральный, чем финансовый характер: получение поли-

20 См.: Старостенко М.В. Президентские выборы 2017 г. во Франции и Южной Корее: особенности праймериз // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С. 59—61.

тиками денег от частных лиц ведёт к коррупции. Стоит отметить, что партии, не проводящие праймериз, не получат от государства никаких дополнительных выплат21.

Практика применения процедуры праймериз в Израиле имеет свои отличительные особенности. Партии самостоятельно определяют порядок проведения внутрипартийного голосования. Партии могут выбрать, по какой модели проводить голосование. Так, в частности, партия «Зеут» 29 января 2019 года провела первые для израильских партий открытые праймериз. Голосование проводилось в два этапа: первый проходил по закрытой модели, в результате чего члены партии выбрали пятнадцать кандидатов, которые должны войти в партийный список; в рамках второго этапа все граждане Израиля, обладающие активным избирательным правом, имели возможность посредством сети Интернет проголосовать за предложенных кандидатов, фактически распределить их в рамках партийного списка (каждый зарегистрированный в системе гражданин имел шесть голосов, которые он мог распределить между всеми кандидатами в любой пропорции). Все желающие принять участие в голосовании избиратели должны были предварительно зарегистрироваться на специальной онлайн-платформе. Подтверждение личности избирателя происходило посредством предоставления копии одного из официальных документов гражданина. По данным пресс-службы партии, в открытых праймериз приняло участие 10 767 человек.

Большинство партий всё же проводит голосование по закрытой модели. Однако даже далеко не все члены партий имеют возможность принять участие в голосовании. Чтобы предотвратить возможное манипулирование результатом, партии устанавливают определённый срок со дня вступления в партию, по истечении которого член партии имеет право принять участие в голосовании. В партии «Авода» он составляет три месяца до даты праймериз; в партии «Кадима» — один год; в партии «Ликуд» — полтора года.

Имеет смысл рассмотреть порядок голосования в ведущих партиях Израиля. Так, в

21 См.: Как проходят парламентские выборы в Израиле. URL: http://www.cikrf.ru/international/events/israel/

index.html (дата обращения: 12.11.2018).

партии «Ликуд» отдельно проходят прайме-риз лидера партии и праймериз партийного списка на выборах в Кнессет. Согласно уставу партии, выборы главы должны пройти за год до выборов в парламент, а формирование партийного списка должно произойти за три месяца до голосования. Лидеру списка, председателю партии, даётся возможность до трёх кандидатур в списке назначить самостоятельно. Преимущества также получают действующие депутаты и министры от партии. Партийный список разбит на несколько различных подгрупп: территориальные подгруппы (округ Ха-Шфела, округ Дан, Северный округ, округ Негев, Тель-Авив, Хайфа, Иерусалим, Прибрежная равнина), а также общеизраильский список. Кроме того, отдельно места квотируются для женщин, представителей национальных групп, репатриантов, представителей молодёжной организации партии. Каждый избиратель имеет право выбрать двенадцать человек в рамках партийного списка. В рамках квотированных мест в партийный список попадут кандидаты, которые наберут большее число голосов из числа кандидатов, баллотирующихся в рамках данной квоты. Голосование проходит на специально организованных избирательных участках (113 участков). На последних праймериз партии, которые прошли 5 февраля 2019 года, на тридцать реальных мест в предвыборном списке претендовало 142 партийных функционера22.

3. Перспективы применения института праймериз в России

В России праймериз проводятся на регулярной основе, в отличие от вышеупомянутых стран, всего лишь на протяжении шести лет и пока не получили однозначной оценки со стороны общественности. Впервые идею проведения предварительного голосования в 1996 году предложил депутат Государственной Думы, лидер Республиканской партии Российской Федерации Владимир Лысенко. Основной смысл проведения предварительного голосования заключался в объединении

22 См.: Назарова Л.А. Сдержки и противовесы в государственном механизме Израиля // V Международный Балтийский морской форум: материалы форума, 21—27 мая 2017 года [Электронный ресурс]. Калининград : Изд-во БГАРФ, 2017. С. 768—772.

демократических и центристских партий и движений. 15—16 мая 1996 года по согласованию с Московской городской избирательной комиссией на десяти участках СевероВосточного административного округа Москвы состоялись пробные праймериз по определению кандидатуры единого кандидата от демократических сил на должность Президента РФ. Голосование шло по кандидатурам М. С. Горбачёва, Б. Н. Ельцина, А. И. Лебедя, С. Н. Фёдорова, Г. А. Явлинского. В нём приняло участие около полутора тысяч человек. Наиболее успешной оказалась попытка проведения «предварительных» выборов в феврале 1998 года по определению кандидатов в депутаты Законодательного собрания Нижегородской области. В праймериз приняли участие региональные отделения восьми партий и движений: Республиканская партия Российской Федерации (РПРФ), «Демократический выбор России», Российская объединённая демократическая партия «ЯБЛОКО» (далее — «ЯБЛОКО»), движение «Реформы — новый курс», «Гражданская инициатива», «Демократическая Россия», «Регионы России» и «Земляки — нижегородцы». К основным условиям голосования относился факт того, что проигравшим кандидатам предлагалось снять свою кандидатуру либо, лишившись поддержки общественных объединений, подписавших соглашение, продолжить борьбу за депутатский мандат самостоятельно. Весной 2000 года по предложению первичных отделений партии «Союз правых сил» и партии «ЯБЛОКО» в Санкт-Петербурге прошли первичные выборы по определению единого кандидата в губернаторы от демократических сил. Избиратели указывали, кого из двух предложенных кандидатов они поддерживают. В результате межпартийного соглашения после победы одного из кандидатов второй должен сняться с выборов и оказывать всяческую поддержку для победы единого кандидата23.

После длительного перерыва к процедуре праймериз обратилась Всероссийская политическая партия «Единая Россия» (далее — «Единая Россия»): в 2007 году перед выбо-

23 См.: Акаевич В. «Праймериз» по-российски // Неза-

висимый институт выборов. 2000. № 4. URL: http://

www.vibory.ru/journal/j4arta4.html (дата обращения 12.02.2019).

рами в Государственную Думу партия провела голосование среди членов партии. Голосование шло по списку кандидатов, который был предложен партийными функционерами. В 2009 году партия приняла решение проводить голосование перед всеми выборами, в которых партия планирует принять участие, кроме выборов Президента РФ. Стоит сказать, что цели, которыми руководствовалась партия, отличались от целей партий США, Франции и других стран, где избирательные объединения активно используют процедуры внутрипартийного голосования. По мнению А. В. Кы-нева, основная цель партии «Единая Россия» в проведении праймериз - имиджевая и технологическая. Так, проведение праймериз позволяет партии начать избирательную кампанию раньше, избежав ограничений на агитацию, предусмотренных в избирательном законодательстве. К тому же, так как другие парламентские партии не используют процедуры внутрипартийного отбора для определения кандидатов и партийных списков, электоральная открытость «Единой России» даёт партии преимущество в глазах избирателей24.

В России отсутствуют законодательные предписания, регулирующие проведение партиями первичных выборов. Единственным источником регламентации института предварительных внутрипартийных выборов в России является уровень локальных актов политических партий, а именно уставов политических партий. Г. Н. Митин называет подобный правовой феномен партийным правотворчест-вом25. В качестве примера можно привести положения Устава партии «Единая Россия», которая в настоящий момент является единственной партией в России, проводящей внутрипартийные выборы на постоянной основе. Согласно статье 8.1 Устава «Единой России», проведение праймериз или предварительного внутрипартийного голосования является обязательным для партии при определении политической партией кандидатур в целях их последующего выдвижения канди-

24 См.: Кынев А.В. Как, зачем и почему: причины и уроки праймериз «Единой России» — 2016. URL: https:// carnegie.ru/commentary/63656 (дата обращения: 12.02.2019).

25 См.: Митин Г.Н. Уставы политических партий и решения их руководящих органов как источники конституционного права России // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 38—41.

датами на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Результаты участников праймериз должны обязательно учитываться соответствующими партийными органами при принятии решений о формировании партийных списков и выдвижении кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Порядок проведения праймериз (предварительного внутрипартийного голосования), органы ответственные за их проведение, критерии участия избирателей и кандидатов определяются в отдельно принятом Положении, которое утверждается руководящими органами политической партии26. Финансирование первичных внутрипартийных выборов происходит за счёт бюджета самой партии. Так, Центральная избирательная комиссия РФ, разъясняя вопросы учёта финансирования избирательных кампаний политических партий и кандидатов при подготовке и проведении выборов в Российской Федерации, решила, что политические партии, проводящие предварительное голосование по отбору кандидатов должны отражать расходы за проведение таких мероприятий в рамках текущей финансовой деятельности партий27.

В существующей политической реальности праймериз могут стать эффективным инструментом по определению наиболее сильного кандидата от союза партий или избирательного блока, если они будут возвращены в наше избирательное законодательство. За последнее время к опыту проведения прай-мериз стали обращаться как крупные парламентские партии («Единая Россия»), так и менее крупные и финансово обеспеченные непарламентские парии («ЯБЛОКО», Партия народной свободы (далее — «ПАРНАС»), Всероссийская политическая партия «Партия роста», «Альянс зелёных»). Разные политические партии используют разные модели проведения праймериз. «Единая Россия»

26 См.: Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия». URL: http://er.ru/party/rules/# (дата обращения: 09.11.2018).

27 См.: Выписка из протокола заседания ЦИК России от

21 ноября 2018 года № 190-2-7 «О Разъяснениях некоторых вопросов учёта финансирования избирательных кампаний политических партий и кандидатов при подготовке и проведении выборов в Российской Фе-

дерации». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_311619/ (дата обращения: 18.12.2018).

проводит голосование по открытой модели. Так, согласно статье 4 Регламента по организации и проведению предварительного голосования партии «Единая Россия», в предварительном голосовании может принять участие любой гражданин, обладающий активным избирательным правом на дату проведения выборов28.

«ПАРНАС» и «ЯБЛОКО» приглашали к голосованию только членов и сторонников партий. Так, согласно Положению о проведении голосования (праймериз) по определению кандидата на должность мэра города Москвы от партии «ЯБЛОКО», утверждённого решением Бюро партии «ЯБЛОКО» № 2075 от 25 апреля 2018 года, к участию в голосовании в качестве избирателей допускались члены и сторонники партии. К сторонникам относились в том числе депутаты и кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления города Москвы, выдвинутые партией или официально поддержанные ей на выборах; граждане, осуществившие добровольные пожертвования партии либо кандидатам, выдвинутым от партии; доверенные лица партии (кандидатов партии); члены избирательных комиссий с правом решающего или совещательного голоса, назначенные партией; наблюдатели от партии; а также представители СМИ, общественных и экспертных организаций, предложенные Бюро партии. Также каждый из кандидатов мог предложить до десяти кандидатур из числа гражданских активистов, представителей общественных организаций и инициативных групп29.

Стоит отметить, что отсутствие законодательной регламентации процедуры прайме -риз имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, партии вольны апробировать новые избирательные технологии. Так, в частности, партии переводят процесс голосования на первичных выборах в цифровое пространство (например,

28 Регламент по организации и проведению предварительного голосования партии «Единая Россия». URL: https://pg.er.ru/assets/docs/pub/bylaw.pdf (дата обращения: 12.11.2018).

29 См.: Положение о проведении голосования (праймериз) по определению кандидата на должность мэра города Москвы от партии «ЯБЛОКО». URL: https:// www.yabloko.ru/files/webform/polozhenie_praymeriz. pdf (дата обращения: 12.11.2018).

партии «Единая Россия» и «ПАРНАС»). С другой стороны, зачастую кандидаты, участвующие в праймериз, не имеют реальных инструментов для защиты собственных прав30. Положениями о праймериз предусмотрено, что все жалобы кандидатов и избирателей подлежат рассмотрению самими партиями31. Партии не обязаны соглашаться с результатами волеизъявления избирателей и выдвигать победивших на праймериз кандидатов. Кандидаты и избиратели лишены возможности обжаловать нарушения во время проведения партийных выборов; никак не урегулирован вопрос агитации за кандидатов; не урегулирован вопрос ограничения финансовых фондов кандидатов, а также контроль над подсчётом голосов32.

По мнению экспертов движения «Голос», процедура праймериз, несмотря на отсутствие регламентации в действующем законодательстве, по своему смыслу и содержанию является частью избирательного процесса, так как в ходе праймериз осуществляется публичный отбор кандидатов и ведётся политическая агитация среди избирателей. Положительно оценивая сам факт проведения внутрипартийных выборов, призванных содействовать демократизации и открытости партий, эксперты обнаружили множество недочётов, связанных с незаконным использованием ресурсов государства и общественных объединений, а также связанных с нарушением принципов добровольности, законности и гласности при организации и проведении первичных выборов33. Эксперты Комитета

30 См.: Перцев А. Узнают по голосам // Коммерсант. 2015. 7 сентября. URL: http://www.kommersant.ru/ doc/2800957 (дата обращения: 12.11.2018).

31 См.: Регламент предварительного голосования партии «Единая Россия» // Предварительное голосование. 2018. URL: https://pg.er.ru/assets/docs/pub/bylaw. pdf (дата обращения: 12.11.2018).

32 См.: ВеличинскаяЮ.Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институциона-лизации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 29-36.

33 См.: Отчёт об итогах наблюдения за организацией и

проведением политическими партиями процедуры предварительного голосования (праймериз) по отбору кандидатов для выдвижения на выборах в единый день голосования 18 сентября 2016 г. URL: https://www. golosinfo.org/ru/articles/97861 (дата обращения: 11.11.2018).

гражданских инициатив в своём докладе «Правовые и политические особенности предварительного отбора партиями кандидатов на Российских выборах 2016 года» отметили некоторые проблемы, с которыми столкнулись партии перед выборами в Государственную Думу: фактическое увеличение продолжительности избирательной кампании за счёт праймериз заметно увеличивает её общую стоимость; возникает проблема повторной мобилизации избирателей; проигравшие кандидаты могут пойти избираться самостоятельно или от лица других партий; также существует проблема репрезентативности результатов34.

Практика проведения праймериз «Единой России» показывает, что партия смогла привлечь в процедуру внутрипартийного голосования довольно большое количество человек. Так, в 2011 году в «Общенародных прайме-риз» в качестве кандидатов участвовало 4 665 человек, представлявших партию и близкие к ней общественные объединения. В качестве избирателей по всей стране поучаствовало 232 тысячи выборщиков. Перед следующими выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 году в праймериз «Единой России» в качестве избирателей приняло участие 10 519 863 человек, что составляло 9,6 % от количества всех избирателей, зарегистрированных в стране. В качестве кандидатов в партийном голосовании приняло участие 2 781 кандидатов: по партийным спискам было выдвинуто 1 171 человек, по одномандатным округам в голосовании приняло участие 2 107 человек. Стоит отдельно отметить, что почти половина всех кандидатов были беспартийными. В 2018 году проходили выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных собраний в регионах. По данным секретаря генерального совета «Единой России» Андрея Турчака, в голосовании приняло участие более 2,8 млн человек, что составило примерно 11,14 % избирателей в регионах, в которых проводились выборы35.

34 См.: Шушкина А. Проведение праймериз не должно быть обязательным — Памфилова. URL: https://www. pnp.ru/politics/2017/03/01/provedenie-praymeriz-ne -dolzhno-byt-obyazatelnym-pamfilova.html (дата обращения: 11.11.2018).

35 См.: Кандидатский отбор. «Единая Россия» зафиксировала рекорд явки на предварительное голосование

Судебная практика в отношении прайме-риз в России на сегодняшний день довольно скудна. Российские суды в своих решениях в настоящий момент отказываются распространять на рассматриваемые дела, касающиеся проведения предварительного голосования, нормы избирательного права. В большинстве случаев суды ссылались на то, что праймериз не являются частью процедуры выдвижения и, соответственно, такие споры не могут рассматриваться в рамках публичных правоотношений. В качестве примера можно привести решение Саратовского областного суда по жалобе члена партии «Единая Россия» к Саратовскому региональному отделению партии о признании незаконными результатов тайного голосования на региональном уровне «Общенародных прайме -риз» по определению кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты Саратовской областной Думы от 15 января 2013 года по делу № 33-131. Заявитель ссылался на то, что при проведении первичных выборов ответчиком были нарушены его субъективные права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, требования Федерального закона «О политических партиях», Регламента проведения «Общенародных региональных праймериз». Суд в данном процессе не удовлетворил требования кандидата, указав на то, что праймериз не являются процедурой по выдвижению кандидатов в депутаты и не являются составной частью выборов, поэтому нарушение принципов избирательного права, положений законодательства кандидатами во время праймериз не могут служить основанием для отмены регистрации кандидатов36. К аналогичным выводам суды также приходили и в других делах: определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2016 года по делу № 4-АПГ16-3137; определение Пермского краевого суда от 11 марта 2011 года по делу № 33-2396.

// Российская газета. 2018. 3 июня. Федеральный выпуск № 119 (7582). URL: https://rg.ru/2018/06/ 03/edinaia-rossiia-provela-partijnye-prajmeriz.html (дата обращения: 17.02.2019).

36 См.: Апелляционное определение Саратовского областного суда от 15 января 2013 года по делу № 33-131.

37 Апелляционное определение Верховного Суда Рос-

сийской Федерации от 16 сентября 2016 года по делу

№ 4-АПГ16-31.

Также можно отдельно отметить апелляционное определение Сахалинского областного суда от 19 мая 2016 года № 33адм-1351/2016, в рамках которого заявитель ссылался на несоблюдение своим конкурентом требований к выдвижению: кандидат, выдвинутый партией, не участвовал в праймериз, хотя согласно локальным актам партии все кандидаты должны были пройти через процедуру первичных выборов. Суд в данном случае посчитал, что требования избирательного законодательства к выдвижению соблюдены, и у суда нет основания отменять регистрацию кандидата38.

Практика проведения праймериз российскими партиями показывает, что отсутствие чёткого внутрипартийного регулирования и базового контроля со стороны государства приводит к нарушению прав кандидатов и избирателей, участвующих в голосовании. В данный момент праймериз для партий носят всего лишь рекомендательный характер, что позволяет партиям отходить от принципов, заложенных в своих Уставах, Положениях и Регламентах о проведении внутрипартийного голосования39. Опыт проведения праймериз в России доказывает, что зачастую результаты праймериз и итоговые списки партии могут не совпадать. Подобные случаи случались как на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2016 года, так и перед выборами в законодательные собрания субъектов и органы местного самоуправления (Московская городская Дума в 2014 году, Законодательное собрание Хабаровского края в 2014 году, выборы мэра городского округа Самара в 2010 году). Сравнив результаты праймериз и итоговые партийные списки можно прийти к выводу, что существует довольно много примеров, когда руководство партии «Единая Россия» как включало в список политиков, не принимавших участие в голосовании, так и не включало в некоторых округах победителей предва-

38 Апелляционное определение Сахалинского областного суда от 19 мая 2016 года по делу № 33адм-1351/2016.

39 См.: Володин и Поклонская вошли в предвыборный список «Единой России» // Российская газета. 2016. 27 июня. Федеральный выпуск № 138 (7006). URL: https://rg.ru/2016/06/27/er-utverdila-kandidatami -v-gd-volodina-govoruhina-poklonskuiu-shamanova.html (дата обращения: 14.02.2019).

рительного голосования. Так, в частности, в итоговый список кандидатов перед выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 году решением председателя партии в обход процедуры предварительного голосования были включены Н. В. Поклонская, В. В. Володин, С. С. Говорухин, А. Н. Чилингаров, В. А. Шаманов. Более того, по инициативе председателя партии в обход праймериз была сформирована общефедеральная часть партийного списка, а в девятнадцати региональных группах были выдвинуты высшие должностные лица в качестве лидеров списка. Подходы других партий к проведению праймериз также подвергались критике со стороны общественности. Так, партия «ЯБЛОКО» по результатам праймериз перед выборами мэра Москвы в 2018 году вообще отказалась от участия в выборах. В партии «ПАРНАС» перед выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 году не смогли обеспечить сохранность данных своих выборщиков в связи с хакер-ской атакой на сервисы партии40.

Увеличение количества случаев использования политическими партиями при выдвижении кандидатов института праймериз делает необходимым регламентацию принципов и порядка проведения внутрипартийных выборов. О необходимости законодательного регулирования процедуры праймериз упоминали эксперты Комитета гражданских инициатив, движения «Голос», Российского фонда свободных выборов. Председатель Центральной избирательной комиссии РФ Э. А. Памфилова также заявляла о необходимости разработки специального закона41. Впрочем, у идеи законодательного регулирования праймериз есть также и свои противники. А. В. Кынев считает, что государство не должно излишне вме-

40 См.: Отчёт об итогах наблюдения за организацией и проведением политическими партиями процедуры предварительного голосования (праймериз) по отбору кандидатов для выдвижения на выборах в единый день голосования 18 сентября 2016 г. URL: https://www. golosinfo.org/ru/articles/97861 (дата обращения: 31.03.2017).

41 См.: В России может появиться закон о праймериз // Парламентская газета. 2017. 1 марта. URL: https:// www.pnp.ru/politics/2017/03/01/provedenie-prayme riz-ne-dolzhno-byt-obyazatelnym-pamfilova.html (дата обращения: 01.04.2017).

шиваться в процессы общественных объединений, в том числе политических партий, и прямо навязывать им конкретные правила выдвижения кандидатов. Это может привести к установлению контроля государства над партиями, а любой навязанный сверху механизм, не имеющий при этом внутренней поддержки, будет скорей всего просто сымитирован. В большинстве демократических стран акцентируют внимание и гарантируют некий минимум демократических правил внутрипартийной жизни. Ставка в таком случае делается на рекомендательные и поощрительные нормы, но не на императивные. Государство может стимулировать партии к применению более открытых демократических процедур через регулирование основных параметров собственно избирательного законодательст-

ва42.

В перспективе при законодательном регулировании процедуры внутрипартийных выборов необходимо определить, что должно являться сферой компетенции государства, а что сферой компетенции политической партии. Представляется необходимым оставить за политической партией решение вопроса о необходимости проведения праймериз, а также определение модели проведения предварительного голосования. Опыт регулирования первичных выборов в зарубежных странах доказывает, что введение обязательных праймериз может негативно сказаться на партийной системе и уровне многопартийно-

сти43.

Представляется целесообразным определить на законодательном уровне принципы проведения праймериз, а также сделать первичные выборы одним из допустимых способов выдвижения кандидатов политическими партиями, тем самым встроив праймериз в избирательный процесс. Это позволит более эффективно реагировать на нарушения партиями своих же положений и регламентов, а также создаст эффективный механизм защиты прав кандидатов и избирателей. Учиты-

42 См.: Эксперт Александр Кынев: Праймериз заметно увеличивают стоимость кампании // Полит.ру. 2016. 28 марта. URL: http://polit.ru/news/2016/03/28/ prim_com/ (дата обращения: 10.01.2016).

43 См.: Нудненко Л.А. К вопросу о возможности законодательного регулирования праймериз в России // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 50—56.

вая, что в настоящем избирательном законодательстве существует большое количество заградительных барьеров, препятствующих свободному выдвижению кандидатов, проведение праймериз могло бы стать достойной альтернативой другим способам подтверждения поддержки кандидата от политической партии (партийного списка), таким как сбор подписей избирателей или сбор подписей муниципальных депутатов, глав муниципальных образований (муниципальный фильтр).

4. Заключение

Предварительное голосование, или прайме-риз, является относительно новым демократическим институтом современного общества. Зародившись в США, институт прайме-риз стал в последнее время распространяться и в других странах. С помощью праймериз партии определяю сильнейших кандидатов на основные посты в органах государственной власти и местного самоуправления, а также на главные должности внутри самих партий. Практика правового регулирования процедуры праймериз в разных странах во многом зависит от того, какими целями руководствовались партии при организации внутрипартийных выборов.

Рассмотрев практику и правовое регулирование процедуры праймериз в различных странах, можно обозначить основные положительные и отрицательные стороны в проведении партиями первичных выборов.

Основной положительный момент в проведении процедуры предварительного голосования — это широкое привлечение рядовых избирателей к процедуре отбора кандидатов партиями. Партийное голосование выявляет политический вес и определяет количество потенциальных сторонников у политических партий среди избирателей. Праймериз позволяют повысить известность и рейтинг партий и кандидатов, фактически расширить время и возможности избирательной кампании; они дают возможность кандидатам стартовать с более высокой легитимностью и известностью, чем если бы они были включены в бюллетень кулуарным решением партийных функционеров. Проведение партиями прай-мериз может нивелировать очевидные минусы некоторых избирательных систем, в частности пропорциональной избирательной си-

стемы с закрытыми партийными списками, где граждане не имеют право влиять на персональный состав партийных списков. Это характерно для праймериз «Единой России» и парламентских праймериз в Израиле.

Проведение партиями предварительных выборов способствует их демократизации, вовлечению в решение внутренних вопросов партии максимального числа её членов и сторонников. Партии, которые проводят прай-мериз имеют определённые преимущества: в частности, они могут начать избирательную кампанию раньше, предварительно апробировать стратегию кампании и вовремя внести в неё необходимые коррективы.

Праймериз помогают партиям определить наиболее популярных среди избирателей кандидатов, абстрагировавшись от предпочтений партийных функционеров. Ярче всего это проявляется на примере президентских выборов в США и Франции. К сожалению, далеко не во всех странах предварительные выборы способствовали демократизации партий. Так, например, в Аргентине обязательные прай-мериз были введены в большей степени для ослабления оппозиционных партий, к чему они в итоге и привели. Праймериз — финансово затратный институт для политических партий. Так, например, затраты «Единой России» на проведение внутрипартийных выборов в 2016 году превысили 500 миллионов рублей. Данные средства пошли на аренду помещений, оплату труда сотрудников счётных комиссий и печать бюллетеней на «Гознаке». К очевидным минусам проведения партиями предварительного голосования также относится проблема демобилизации избирателей, так как многие граждане, проголосовав на праймериз могут проигнорировать настоящие выборы, поскольку уровень политической и правовой культуры среди населения России в настоящий момент не очень высок. К проблемам проведения праймериз можно отнести и отсутствие в российских реалиях условий принятия партийными функционерами компромиссных решений, в результате чего часто можно наблюдать уход проигравших на праймериз кандидатов в другие партии. В развитых демократических системах проигравшие в праймериз кандидаты остаются в партии, так как у них есть понимание, что выборы не последние, и важнее дорожить репутацией, чем совершать необду-

манные действия. Другой проблемой является вопрос репрезентативности результатов голосования. Даже при условии проведения праймериз без фальсификаций и мошенничества, всё равно невозможно до конца спрогнозировать результаты реальных выборов, так как на предварительном голосовании зачастую голосуют идеологически мотивированные избиратели, выбор которых может отличаться от выбора рядового гражданина.

С другой стороны, отсутствие законодательно установленного порядка проведения праймериз может сподобить партии в целях экономии переводить голосование в режиме онлайн. На предварительных выборах могут быть апробированы механизмы онлайн-голо-сования, которые в последующем могут быть использованы и на настоящих выборах. Для избирателей положительным моментом проведения праймериз может являться то, что они привлекаются к формированию прежде закрытых партийных списков. И поскольку в России не применяется система открытых партийных списков, избиратели фактически только на предварительных выборах могут помогать кандидатам, которым они симпатизируют, оказаться как можно выше в партийном списке.

По своей сути процесс внутрипартийных выборов является этапом выдвижения кандидатов или списка кандидатов политической партией или блоком. Однако далеко не все правовые системы признают праймериз составной частью избирательного процесса. Если в США Верховным судом была выработана богатая судебная практика, которая подтверждает, что первичные партийные выборы являются составной частью избирательного процесса и должны соответствовать всем принципам избирательного процесса, то во многих других странах, в том числе и в России, суды отказываются рассматривать дела на нарушения прав кандидатов и избирателей в ходе процесса голосования на первичных выборах.

Сравнивая различные подходы к регулированию процесса праймериз, можно выделить несколько моделей регулирования процедуры предварительного голосования. Так, в некоторых странах законодатель регулирует все аспекты проведения праймериз, во многих случаях обязывая партии проводить внутрипартийные выборы. К другой модели мож-

но отнести страны, где государство лишь устанавливает общие рамки, общие принципы проведения голосования. И наконец, к третьей модели можно отнести страны, где законодатель не урегулировал процедуру внутрипартийных выборов, и партии принимают свои регламенты по проведению голосования.

Учитывая, что праймериз являются самым демократичным институтом формирования партийных списков и определения кандидатов от политических партий и избирательных блоков, необходимо отметить, что абсолютно все политические партии не в состоянии проводить праймериз. Несмотря на внешне кажущуюся демократичность процедуры отбора кандидатов политическими партиями, стоит сказать, что введение обязательных прайме-риз может оказать отрицательное влияние на партийную систему. Так, в частности, в Аргентине многие небольшие партии исчезли в связи с отсутствием необходимых ресурсов по участию в предварительных выборах, а некогда крупные партии потеряли своё влияние.

В России в настоящий момент процедура праймериз никак не урегулирована на законодательном уровне. Единственным источником правового регулирования института праймериз является уровень локальных актов политических партий, а именно уставов политических партий. Партии самостоятельно решают, по какой модели проводить первичные выборы. Существующая практика проведения праймериз показывает, что в настоящий момент они не являются эффективным инструментом по определению наиболее сильных и популярных кандидатов. Многие партии не имеют достаточного количества финансовых ресурсов, чтобы провести эффективные праймериз. В большинстве партий отсутствует внутренняя борьба за лидерство, что не побуждает их проводить внутренний предварительный отбор кандидатов. Праймериз могли бы стать эффективным способом распределения мест в партийном списке внутри избирательных блоков, однако, так как в настоящее время законодательство не разрешает партиям выдвигать совместные списки, у партий отсутствуют стимулы к проведению широкого внутреннего отбора. Опыт зарубежных стран показал, что прай-мериз имели положительное воздействие на внутрипартийную демократию, когда внутри одной партии соревнуются несколько силь-

ных лидеров. Практика проведения праймериз в России показывает, что цели, которыми руководствуются партии при проведении внутрипартийных выборов в настоящий момент в большей степени носят технологический характер. Проведение партиями прай-мериз в настоящий момент не способствует реальной демократизации внутренней жизни партий.

Учитывая возможные перспективы законодательного регулирования праймериз и зарубежный опыт, можно прийти к выводу, что государство не должно вмешиваться во внутренние дела и навязывать партиям ту или иную модель голосования. Партии должны самостоятельно принимать решение о том, проводить или не проводить первичные выборы. Введение обязательных праймериз может иметь негативный эффект на партийную систему страны.

Библиографическое описание: Вершинин А. Институт первичных внутрипартийных выборов в России и в зарубежных странах: особенности конституционно-правового регулирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 2 (129). С. 33-50.

Primary elections in Russia and in foreign countries: features of constitutional law regulation

Andrey Vershinin

Ph.D. student, Faculty of Law, Higher School of Economics, Moscow, Russia (e-mail: vershinin152@gmail.com).

Abstract

This article reviews a comparative analysis of approaches to the legal regulation of primary elections (primaries) in the United States, Argentina, Uruguay, France, Israel, and Russia. Even though in the United States parties began to hold primaries in the middle of the 19th century, Russian parties drew attention to this institution only in the early 2010s. The author concludes that primaries could have a positive impact on the development of the party system in the Russia. However, for a competent implementation of this institution in the Russian legal system, it is necessary to examine and compare different existing models of the legal regulation of primaries. The author identifies three models for regulating primaries: regulation of primaries by state authorities, regulation of primaries based on internal local acts, and a mixed model combining both legislative (general principles) and more detailed intraparty regulation. This article also considers the issue of judicial protection of the rights of candidates and electors during primaries. If in the United States an extensive judicial practice of protecting the rights of voters had been developed, Russian courts refuse to consider complaints of violations in the course of preliminary intraparty voting. Separately, this article considers decisions of the United States Supreme Court on "Texas Pro-

cesses" to appeal against the practice of"white-only primaries" and the verification of state law for compliance with the 15th Amendment to the United States Constitution. The article will also consider the question of what risks exist in the obligation of parties to hold primaries. Considering the experience of foreign countries, the author points out those features that should characterize inner-party elections in Russia. Political parties in Russia cannot be considered to be strong and independent institutions. So, the establishment of mandatory primaries can cause the party system to regress. Law that may regulate primary elections in Russia should concentrate only on the basic principles of this institution. Political parties must be guaranteed the right to decide to hold primaries or not. Voters and candidates should have the right to appeal any violation of their rights both in a party's arbitration body and in the state judicial system. Primaries can be a part of the procedure for nominating candidates by political parties.

Keywords

political parties; internal party elections; primaries; party systems; electoral legislation.

Citation

Vershinin A. (2019) Institut pervichnykh vnutripartiynykh vyborov v Rossii i v zarubezhnykh stranakh: osobennosti konstitutsionno-pravovogo regu-lirovaniya [Primary elections in Russia and in foreign countries: features of constitutional law regulation]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 28, no. 2, pp. 33-50. (In Russian).

References

Bergounioux A. (2011) Primaires or not primaires? Pouvoirs: Revue française d'études constitutionnelles et politiques, no. 138: La candidature à la présidentielle, pp. 47-56. Berlyavskiy L. G. (2013) Sravnitel'noeizbiratel'noeparvo [Comparative electoral law], Moscow: Yurlitinform. (In Russian). Buquet D., Chasquetti D. (2008) Presidential Candidate Selection in Uruguay, 1942-2004. In: Siavelis P. M., Morgenstern S. (eds.) Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America, University Park, PA: The Pennsylvania State University Press, pp. 316-342. Carey J. M., Polga-Hecimovich J. (2006) Primary Elections and Candidate Strength in Latin America. The Journal of Politics, vol. 68, no. 3, pp. 530543.

Estaun E. (2012) Primary elections in Latin America. ACE Electoral Knowledge Network. Available at: http://aceproject.org/ace-en/topics/pc/ annex/pcy/primary-elections-in-latin-america (accessed: 12/11/2018).

Kudasheva E. V. (2013) Perspektivy razvitiya protsedury praymeriz na terri-torii Rossiyskoy Federatsii [Prospects for the development of the procedure for primary elections in Russia]. Yuridicheskaya nauka, no. 2, pp. 87-91. (In Russian).

Lafitskiy V. I. Pravovoe regulirovanie prezidentskikh vyborov v SShA [Legal regulation of Presidential election in the USA], Moscow: RTsOIT. (In Russian).

Mitin G. N. (2012) Ustavy politicheskikh partiy i resheniya ikh rukovodya-shchikh organov kak istochniki konstitutsionnogo prava Rossii [Statutes of political parties and decisions of their authorities as the sources of constitutional law in Russia]. Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo, no. 5, pp. 38-41. (In Russian).

Nudnenko L. A. (2017) K voprosu o vozmozhnosti zakonodatel'nogo regu-lirovaniya praymeriz v Rossii [Revisiting the possibility of legislative regulation of primaries in Russia]. Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo, no. 2, pp. 50-56. (In Russian).

Shishkina N. E. (2008) Voprosy konstitutsionnogo i finansovogo prava. Praymeriz kak predstadiya izbiratel'nogo protsessa [Constitutional and financial law issues. Primaries as a pre-stage of the electoral process]. Sibirskiyyuridicheskiy vestnik, no. 1, pp. 30-31. (In Russian).

Shlykova N. B., Sapronova M. A., Orlov A. G., Cherepanova E. V. (2010) Sovremennye izbiratel'nye sistemy. Vypusk 5: Indiya, Irak, Urugvay, YuAR [Modern electoral systems. No. 5: India, Iraq, Uruguay, South Africa], A. V. Ivanchenko, V. I. Lafitskiy (eds.), Moscow: RTsOIT. (In Russian).

Starostenko M. V. (2017) Prezidentskie vybory 2017 g. vo Frantsii i Yuzhnoy Koree: osobennosti praymeriz [Presidential elections in France and South Korea: peculiarities of primary elections], Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo, no. 10, pp. 59-61. (In Russian).

Velichinskaya Yu. N. (2015) Praymeriz: demokrraticheskaya tsennost, problem primeneniya v otechestvennoy izbiratelnoy praktike, perspektivy institutsionalizatsii [Primary Elections: Democratic value, problems of application in domestic election practice, prospects of institutionalization]. Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo, no. 8, pp. 29-36. (In Russian).