CC BY
43
Упоров Иван Владимирович Яблонский Иван Владимирович
Институт муниципальных должностей: эволюция и правовое регулирование (в контексте законопроекта о местном самоуправлении)
Раскрываются основные тенденции развития служебных отношений в сфере местного самоуправления. Анализируются нормы федеральных и региональных законов, президентских указов, проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенного в российский парламент в декабре 2021 г., научные труды по заявленной проблематике. Отмечается, что вслед за государственной службой с середины 1990-х гг. стали формироваться основы муниципальной службы. Но при этом законодатель не смог четко отграничить институт муниципальных должностей от должностей муниципальной службы, в законодательстве по-прежнему нет определения муниципальной должности. В связи с этим вносятся и обосновываются соответствующие авторские предложения.
Ключевые слова: муниципальная должность, служба, закон, местное самоуправление, власть, общество, государство, муниципальное образование.
Institute of municipal positions: evolution and legal regulation (in the context of the draft law on local government)
The main trends in the development of service relations in the field of local self-government are revealed. The article analyzes the norms of federal and regional laws, the Draft Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in a Unified System of Public Power", submitted to the Russian parliament in December 2021, scientific works on the stated problems. It is noted that following the civil service since the mid 1990s the foundations of the municipal service began to form. But at the same time, the legislator has not been able to clearly distinguish between the institution of municipal positions and the positions of municipal service, and, as before, there is no definition of a municipal position in the legislation. In this regard, the corresponding author's proposals are substantiated.
Keywords: municipal position, service, law, local government, power, society, state, municipal formation.
Институт муниципальных должностей в России появился сравнительно недавно, при этом обычно муниципальные должности обсуждаются вкупе с должностями муниципальной службы. В свою очередь, институт муниципальной службы появился вслед за введением в российской системе управления института государственной службы после распада СССР в 1991 г. как результат переформатирования прежней системы Советов и их исполнительных органов. Следует напомнить также, что в СССР ввиду огосударствления экономики понятие «служащий» имело значительно более широкое толкование, включавшее, помимо военнослужащих и служащих в других силовых структурах, также работников государственных учреждений и организаций, в том числе инженерно-технических и иных работников. В начале 1990-х гг. система государ-
ственного управления,основанная на деятельности Советов и их исполнительных органов, была переформатирована.
Причем, заметим, этот процесс был активизирован лишь после принятия Конституции России 1993 г. [1]. Так, в изданном 6 июля 1991 г. Законе РСФСР, с которого началось регулирование института местного самоуправления в России [2], понятие «служба» в публичном толковании вообще не упоминалось, несмотря на то, что тогда определялась уже новая модель местного самоуправления [3, с. 73]. А в декабре 1993 г. Президент России подписал указ, утвердивший Положение о госслужбе [4]. Этот акт следует считать отправным в развитии публичной службы в постсоветской России. Но речь еще не шла о муниципальной службе и тем более о муниципальных должностях. Несколько позже, в июле 1995 г., был принят
133
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (затем в рамках административной реформы и с учетом зарубежного опыта были приняты: в 2003 г. -Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 г. -Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). В соответствии с названными актами в дальнейшем стали приниматься иные нормативные правовые акты, которые регламентировали госслужбу субъектов Федерации (по поводу эволюции госслужбы в России имеется достаточно обширная литература, в которой, среди прочего, выявляются проблемы правового регулирования и осуществления госслужбы, прежде всего речь идет о кадрах госслужащих [5, с. 72]).
Тогда же, в 1995 г., президентским указом был утвержден Реестр федеральных государственных должностей федерального уровня [6], в котором было сочтено целесообразным ряд сравнительно немногих должностей обособить и поименовать как «государственные должности Российской Федерации». В перечень таких должностей включались должности высших органов всех ветвей государственной власти России федерального уровня (Президент, Председатель Правительства, министр, председатель палаты Федерального Собрания РФ, федеральный судья, генпрокурор, председатель ЦИК и др.). Для нас этот акт важен в том смысле, что позже, как будет показано, по аналогии будет сформирован институт муниципальных должностей.
Между тем на основе конституционных норм был принят первый постсоветский федеральный муниципальный закон 1995 г. [7] (далее -Закон 1995 г.). В нем уже было дано определение муниципальной службы как профессиональной деятельности, осуществляемой на постоянной основе в органах местного самоуправления и направленной на исполнение полномочий этих органов (ст. 1). Указывалось также (ст. 3), что российские граждане имеют равный доступ к муниципальной службе. Важной представляется норма, закрепленная в ст. 4 данного закона, согласно которой правовая регламентация основ муниципальной службы является полномочием федерального центра, а субъекты Федерации имеют полномочия издавать свои законы о муниципальной службе.
Следует обратить внимание еще на две позиции Закона 1995 г. Так, согласно ст. 8 условия, а равно порядок организации муниципальной службы должны были находить отра-
жение в уставах муниципальных образований. Непосредственно муниципальную службу законодатель регулирует в ст. 21 данного закона. Здесь выделяются три тезиса. В первом из них используется термин «должность в органах местного самоуправления» и указывается, что лица, которые замещают такую должность, являются муниципальными служащими. Второй тезис касается правовых основ муниципальной службы, в нем в некоторой степени повторяется отмеченная выше ст. 8 и дается расширительное понимание правовых основ. Указывается, в частности, что ведущим правовым актом является устав муниципального образования, в котором вопросы муниципальной службы должны регулироваться согласно законам субъектов Федерации и федеральным законам, в том числе в уставе должны были определяться требования к должностям в органах местного самоуправления, порядок прохождения муниципальной службы, а также вопросы управления муниципальной службой и в целом статус муниципального служащего. В третьем тезисе устанавливается, что период нахождения муниципального служащего на муниципальной службе засчитывается в стаж, который учитывается при предоставлении льгот, определяемых законодательством о госслужбе.
Однако о муниципальных должностях речи пока нет. Эти должности появляются в первом законодательном акте федерального уровня о муниципальной службе - Федеральном законе 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [8] (далее -Закон 1998 г.). В первой же статье данного закона сформулировано понятие «муниципальная должность», анализ которого дает основание выделить две разновидности муниципальных должностей. Во-первых, это муниципальные должности, предусмотренные законом Федерации, лица, занимающие такие должности, имеют полномочия по решению вопросов местного значения. Во-вторых, это должности в тех органах местного самоуправления, которые образуются самим муниципальным образованием, соответственно, для лиц, занимающих такие должности, устанавливаются обязанности по обеспечению полномочий этих органов. Общими признаками для всех муниципальных должностей являются следующие: а) институт муниципальных должностей в обязательном порядке находит отражение в уставе муниципального образования; б) наличие у лиц, занимающих муниципальные должности, ответственности за исполнение своих полномочий.
134
Заметим также, что законодатель придал данной категории («муниципальные должности») самое широкое толкование, включив в перечень муниципальных должностей:
а) выборные должности (таковыми являются муниципальные депутаты, главы муниципальных образований, иные выборные лица);
б) должности, образуемые представительным органом (равно и другим выборным органом муниципального образования) для обеспечения его деятельности; в) иные муниципальные должности, которые могут замещаться посредством заключения трудового договора.
На наш взгляд, такой подход выглядел несколько странным, учитывая, что в вышеупомянутом указе Президента России «государственные должности» уже отграничивались от «должностей государственной службы». В результате законодатель, смешав виды должностей в системе местного самоуправления в одно понятие «муниципальные должности муниципальной службы» в контексте «муниципальной службы», вынужден был сделать оговорку в ст. 2 Закона 1998 г. о том, что к муниципальной службе относится служба только на тех муниципальных должностях, которые не являются выборными, соответственно, статус выборных лиц в системе местного самоуправления данным законом не определяется. Этим же законом регулировалось формирование реестров муниципальных должностей муниципальной службы (такие реестры определялись и утверждались законом субъекта Федерации).
В 2003 г. федеральный законодатель издал следующий (еще действующий) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] (далее - Закон 2003 г.). В начальной редакции данного закона использовалась терминология из закона о муниципальной службе, и ей была посвящена, как и в Законе 1995 г., всего одна статья со ссылкой на то, что данный институт регулируется нормами законов федерального и регионального уровней, а также уставами муниципальных образований.
Наконец, в принятом в 2007 г. новом и действующем федеральном законе о муниципальной службе [10] (далее - Закон 2007 г.) «муниципальные должности» достаточно четко отграничиваются от «должностей муниципальной службы», причем используется метод исключения. Так, в ч. 2 ст. 1 данного закона дается перечень должностных лиц, которые занимают должности, относящиеся к муниципальным должностям. В их число, помимо депутатов и иных выборных лиц в системе мест-
ного самоуправления, стали относиться также члены муниципальных избиркомов с правом решающего голоса, которые функционируют на постоянной основе. Эти лица не являются муниципальными служащими. Соответственно, иные должности, исходя из понятия муниципальной службы, являются должностями муниципальной службы, и лица, их замещающие, являются муниципальными служащими.
На основе этих положений в 2011 г. в ч. 1 ст. 2 Закона 2003 г. было введение понятие «лицо, замещающее муниципальную должность».
Однако понятия самой муниципальной должности законодатель так и не дал (в отличие от дефиниции «должность муниципальной службы», сформулированной в ст. 6 Закона 2007 г.). Некоторая конкретика присутствует в региональных законах. Так, в Законе Краснодарского края «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае» [11] в ст. 1 указывается, что в перечень муниципальных должностей входят должности «для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления, иных муниципальных органов» [11] (заметим, что данная формулировка заимствована из определения «государственной должности» в упомянутом выше Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»).
В перечень муниципальных должностей краевой законодатель включил такие должности, как глава муниципального образования, председатель представительного органа и его заместители, муниципальные депутаты, председатель и секретарь муниципальной избирательной комиссии, председатель контрольно-счетного органа, его заместитель и аудиторы. Такие перечни муниципальных должностей обычно дублируются в уставах муниципальных образований Краснодарского края, где также дается понятие должности муниципальной службы (дублируется из Закона 2007 г.), но не дается понятие муниципальной должности.
В литературе отмечается неоднозначность статуса лиц, замещающих муниципальные должности, в том числе неопределенность их трудовых отношений. По мнению Е.В. Пинской, в частности, нет достаточной ясности в том, кто является работодателем, например, для избранного на муниципальных выборах лица (население, муниципальное образование или какой-либо орган местного самоуправления) [12, с. 21]. Указывается на различие правового положения депутатов, выполняющих свои полно-
135
мочия на постоянной и непостоянной основе, при том, что все они включаются в перечень лиц, занимающих муниципальные должности [13, с. 57]. В связи с неопределенностью статуса лиц (отсутствие даже концептуального подхода [14, с. 136]), замещающих муниципальные должности, некоторые авторы предлагают издать специальный закон [15, с. 46].
Следует заметить, что такого рода вопросы частично сняты во внесенном в декабре 2021 г. в российский парламент сенатором А.А. Кли-шасом и депутатом Государственной Думы РФ П.В. Крашенинниковым законопроекте «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [16] (далее - Законопроект-2021), который разработан в развитие известных конституционных поправок 2020 г. и который, очевидно, должен заменить пока еще действующий Закон 2003 г.
В Законопроекте-2021 в ст. 25 «Должностные лица местного самоуправления. Статус лиц, замещающих муниципальные должности» формулируется определение должностного лица местного самоуправления. Здесь авторы Законопроекта-2021 использовали рассмотренный выше подход законодателя в Законе 1998 г. (об основах муниципальной службы). При этом к лицам, замещающим муниципальную должность, авторы Законопроек-та-2021 относят лиц, замещающих следующие должности: депутат; глава муниципального образования; глава местной администрации; председатель, заместитель председателя, аудитор контрольно-счетного органа; иные лица, определенные законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования [16].
Как видно, здесь перечень муниципальных должностей открытый, он шире, чем в региональных реестрах муниципальных должностей. Предусматривается, в частности, что такие должности могут занимать руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов местной администрации муниципальных (городских) округов (ст. 18 Законопро-
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с изм., принятыми Законом РФ от 14 февр. 2020 г. и одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 25.03.2022).
2. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 //
екта-2021), т.е. к выборным преимущественно лицам добавляются лица из руководящих исполнительных структур (видимо, по аналогии с государственными должностями).
Но вопросы остаются. Так, трудно согласиться с подходом, когда согласно п. 18 ст. 19 Законопроекта-2021 глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает как государственную должность субъекта Федерации, так и муниципальную должность [16]. В качестве обоснования такого подхода приводится «принцип единства системы публичной власти». Однако такой дуализм представляется нецелесообразным, поскольку размывается ответственность данного должностного лица.
При этом по-прежнему в законах нет определения муниципальной должности. На наш взгляд, приведенная выше формулировка («для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления, иных муниципальных органов») не может считаться удачной, поскольку в равной степени может относиться также и к должностям муниципальной службы, в то время как между ними должно быть понятное и обоснованное различие с учетом особенностей статуса лиц, которые занимают муниципальные должности.
Таким образом, на основании изложенного под муниципальной должностью целесообразно понимать такую должность в структуре органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение полномочий по которой в наибольшей степени отражает народовластие и определяет важнейшие решения в сфере местного самоуправления на территории муниципального образования. Кроме того, в связи с существенным сходством принципов (по многим позициям они идентичны) осуществления полномочий по государственным должностям и муниципальным должностям, по должностям государственной службы и должностям муниципальной службы целесообразно разработать единый федеральный закон под условным названием «О публичной службе в Российской Федерации».
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (with amendments adopted by the Law of the Russian Federation d.d. Febr. 14,2020 and approved during the all-Russian vote on July 1, 2020). Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 25.03.2022).
2. On Local Self-Government in the RSFSR: law of the RSFSR d.d. July 6, 1991 No. 1550-1 //
136
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
3. Шустов В. Г. Политические итоги первого закона РСФСР о местном самоуправлении // Северо-Кавказский юридический вестник. 2014. № 2. С. 72-76.
4. Об утверждении Положения о федеральной государственной службе: указ Президента РФ от 22 дек. 1993 г. № 2267 // Рос. газ. 1993. 24 дек.
5. Комков Д.Е. Эволюция государственной службы России // Новый университет. Серия «Экономика и право». 2012. № 11(21). С. 70-73.
6. О государственных должностях Российской Федерации: указ Президента РФ от 11 янв. 1995 г. № 32 // Рос. газ. 1995. 17 янв.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Рос. газ. 1995. 1 сент.
8. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: федер. закон от 8 янв. 1998 г. № 8-ФЗ // Рос. газ. 1998. 16 янв.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30.12.2021). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2022).
10. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. 26.05.2021). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.03.2022).
11. О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. № 1243-КЗ (в ред. от
22.07.2021). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения:
31.01.2022).
12. Пинская Е.В. Проблема правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности // Правопорядок: история, теория, практика. 2019. № 1(20). С. 20-23.
13. Гуторова А.Н. Статус депутата в системе государственных и муниципальных должностей // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2021. № 1(89). С. 54-60.
14. Шишкина О.Е., Иванцова Е.А. Государственная и муниципальная должности: проблемы и противоречия правового регулирования // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2019. № 1. С. 130-142.
Bulletin of the Congress of People's Deputies and the Supreme Council of the RSFSR. 1991. No. 29. Art. 1010.
3. Shustov, V.G. Political results of the first law of the RSFSR on local self-government // North Caucasian legal bulletin. 2014. No. 2. P. 72-76.
4. On approval of the Regulations on the federal public service: decree of the President of the Russian Federation d.d. Dec. 22, 1993 No. 2267// Rossiyskaya Gazeta. 1993. Dec. 24.
5. Komkov, D.E. The evolution of the public service in Russia // New University. Series "Economics and Law". 2012. No. 11(21). P. 70-73.
6. On public positions in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation d.d. Jan. 11, 1995 No. 32 // Rossiyskaya Gazeta. 1995. Jan. 17.
7. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Aug. 28, 1995 No. 154-FL // Rossiyskaya Gazeta. 1995. Sept. 1.
8. On the basics of municipal service in the Russian Federation: fed. law d.d. Jan 8, 1998 No. 8-FL // Rossiyskaya Gazeta. 1998. Jan. 16.
9. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 No. 131-FL (as amended on 30.12.2021). Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 28.02.2022).
10. On municipal service in the Russian Federation: fed. law d.d. March 2, 2007 No. 25-FL (as amended on 26.05.2021). Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access: 11.03.2022).
11. On the Register of municipal positions and the Register of municipal service positions in the Krasnodar Territory: law of the Krasnodar Territory d.d. June 8, 2007 No. 1243-KZ (as amended on
22.07.2021). Access from the legal reference system "ConsultantPlus" (date of access:
31.01.2022).
12. Pinskaya, E.V. The problem of the legal status of persons replacing municipal positions // Law order: history, theory, practice. 2019. No. 1(20). P. 20-23.
13. Gutorova, A.N. The status of a deputy in the system of state and municipal positions // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. No. 1(89). P. 54-60.
14. Shishkina, O.E., Ivantsova, E.A. State and municipal positions: problems and contradictions of legal regulation // Asia-Pacific region: economics, politics, law. 2019. No. 1. P. 130-142.
137
15. Фещенко В.В., Амашев Р.Г. Основные аспекты правового регулирования статуса лиц, замещающихмуниципальные должности// Экономический вектор. 2017. № 4(11). С. 44-47.
16. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // СОЗД ГАС «Законотворчество». URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 11.01.2022).
15. Feshchenko, V.V., Amashev, R.G. The main aspects of legal regulation of the status of persons replacing municipal positions // Economic vector. 2017. No. 4(11). P. 44-47.
16. Draft Law No. 40361-8 "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in a Unified System of Public Power" // Legislative support system of state automated system "Lawmaking". URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/40361-8 (date of access: 11.01.2022).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612581426;
Яблонский Иван Владимирович, кандидат исторических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: viy.kmr.kr-r@inbox.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
I.V. Uporov, Doctor of Sciences in History, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; ph.: +78612581426;
I.V. Yablonsky, Candidate of Sciences in History, Associate Professor, Chief of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: viy.kmr.kr-r@inbox.ru
138
