CC BY
45
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 2 (140).
Экономика. Вып. 18. С. 66-70.
С. Г. Аюпова
институт межбюджетного регулирования
Исследуется проблема межбюджетного регулирования. Выявляются особенности бюджетного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. Формулируются принципы и условия эффективного функционирования системы межбюджетного регулирования в ситуации реформы местного самоуправления. Представлен анализ эволюции фонда финансовой поддержки административно-территориальных образований от его создания до настоящего времени.
Ключевые слова: государственное регулирование, бюджет, межбюджетные отношения, субъекты Российской Федерации, система межбюджетного регулирования, фонд финансовой поддержки.
Фундаментальной основой функционирования муниципалитетов в условиях реформирования системы местного самоуправления являются ресурсы административно-территориальных образований. Формирование и эффективное использование данного источника, как правило, зависит от законодательно регламентируемых межбюджетных отношений. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ существенно меняет механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что не может не сказаться на финансовом состоянии муниципальных образований.
Главной перспективой, связанной с выводом из кризиса российской финансовой системы, является создание модели межбюджетного регулирования, ориентированной на компромисс интересов Российской Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития органов местного самоуправления. Это и должно стать целью бюджетного регулирования.
В исследованиях отечественных и зарубежных ученых приводятся разные определения данного понятия. Вообще бюджетное регулирование заключается в организованной системе управления бюджетным устройством — управлении взаимодействием участников бюджетного процесса. Большая Советская энциклопедия трактует термин «межбюджетное регулирование» как «предоставление средств из государственных доходов или доходов вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам для сбалансирования их доходов и расходов».
Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов является объективно
обусловленной системой оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы — тем, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких ее уровней.
Таким образом, можно выделить следующие особенности управления межбюджетным регулированием на уровне административно-территориальных единиц Российской Федерации.
1. Комплексность подхода к бюджетному регулированию и социальному развитию. Это относится к прогнозу роста производства и потребления, состояния отраслевой и территориальной структуры хозяйства, всех фаз воспроизводства, внутренних и внешних связей, факторов, влияющих на пополняемость бюджетов муниципальных образований.
2. Вариативность как в постановке целей и задач развития, ранжировании их по важности, так и в выборе путей и сроков достижения поставленных целей, средств и инструментов экономической политики. Это касается вопросов выбора технологии, организации и методики прогнозирования.
3. Программность подхода к решению социально-экономических вопросов, которая призвана повысить комплексность постановки межотраслевых проблем, обеспечить сбалансированность развития, целенаправленное решение стоящих задач и оптимальное использование выделенных ресурсов и средств.
4. Единство качественного и количественного подходов к оценке и выбору вариантов развития, вытекающих из чрезвычайной сложности
его предвидения,— всесторонность соотнесения объекта прогнозирования (его специфики) с имеющейся информацией и существующими методами и моделями.
5. Системность разработки отдельных вопросов и проблем.
Мы видим, что межбюджетное регулирование реализуется при формировании доходных источников всех уровней бюджетной системы на всех стадиях бюджетного процесса и при проведении экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и рост общественного воспроизводства.
Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан затем перераспределяются в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой как в сферу материального производства, имеющую приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, находящуюся на содержании бюджета.
В исследованиях ученых отмечается, что формирование эффективной модели бюджетного регулирования базируется на трех принципах:
1) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;
2) наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;
3) применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы— расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.
В настоящее время в Российской Федерации законодательным образом принят способ выравнивания бюджетных доходов и расходов с помощью трансфертов.
В статье 129 БК РФ устанавливаются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета как:
— финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации;
—субвенции бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда компенсаций;
— финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;
—иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
—бюджетные кредиты бюджетам субъектов Федерации.
Таким образом, бюджетное регулирование — это порядок распределения доходов государственного бюджета. Согласно российскому законодательству, бюджетное регулирование, являясь составной частью бюджетного процесса, представляет собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Выделяют четыре группы методов бюджетного регулирования.
1. Установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета. Регулирующие источники доходов определяются (утверждаются) представительными органами власти территорий вышестоящего уровня посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов.
2. Перераспределение самих бюджетных источников.
3. Безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих бюджетов. К этой группе методов относятся: дотация, субвенция и субсидия.
Ст. 5 БК РФ трактует понятие «дотация» как «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов».
Понятие «субвенция» Бюджетный кодекс определяет как «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов» (ст. 5 БК РФ).
В отличие от дотации, субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.
Под субсидией понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).
4. Ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов. Наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.
Трансферты, субсидии, субвенции, а также другие виды бюджетного финансирования учреждений культуры, здравоохранения, образования, науки, социальной помощи призваны создать финансовую базу, гарантирующую достижение и поддержание достойного уровня удовлетворения социальных запросов населения.
В 2006-2008 годах использовались следующие источники финансовой поддержки:
1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР);
2) Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР);
3) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРиМФ);
4) Федеральный фонд регионального развития (ФРР);
5) Федеральный фонд компенсации (ФФК).
Перечисленные выше фонды существовали
и ранее, динамика финансирования из федерального бюджета представлена в табл. 1.
Распределение средств из данных фондов преследует одну цель — обеспечение граждан рав-
Таблица 1
Плановые показатели межбюджетных трансфертов в 2002-2007 годах, млн р.
Фонд 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ФФПР 147 491 173 168 175 811 189 876 228 167 260 418
ФФССР 18 732 15 000 6 300 25 298 26 180 35 461
ФРРиМФ 1 200 1 300 1 216 600 1 412 1 967
ФРР 17 492 12 791 25 104 2 504 2 679 6 390
ФФК 40 758 47 411 56 210 35 757 73 856 153 130
Итого 225 673 249 670 264 641 254 035 332 294 457 366
Источники — федеральные законы о федеральном бюджете:
2002 год — от 30.12.2001 № 194-ФЗ (ред. 23.12.2004);
2003 год — от 24.12.2001 № 176-ФЗ (ред. 14.07.2005);
Адресная ориентация бюджетного финансирования обеспечивает движение к саморазвитию. Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на условном рынке национальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов — с другой.
Условия предоставления трансфертов: —соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства;
—отсутствие просроченной задолженности перед федеральным бюджетом;
—недопустимость использования полученных бюджетных кредитов для бюджетного кредитования юридических лиц.
2004 год — от 23.12.2003 № 186-ФЗ (ред. 10.11.2004);
2005 год — от 23.12.2004 № 173-ФЗ (ред. 04.11.2005);
2006 год — от 26.12.2005 № 189-ФЗ (ред. 01.12.2006);
2007 год — от 19.12.2006 № 238-ФЗ.
ным доступом к основным бюджетным услугам независимо от принадлежности к той или иной административно-территориальной единице.
Таким образом, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно основываться на необходимости достаточного финансового обеспечения мандатов по реализации гарантий, закрепленных в конституции и обеспечивающих предоставление гражданам услуг в сферах образования, здравоохранения и социального обеспечения. Но для достижения цели сбалансированности территориального развития недостаточно механического выравнивания, а сами по себе финансовые инструменты, закрепленные в Бюджетном кодексе, обеспечивают лишь сглаживание различий муниципальных образований по возможности выполнения определенных государственных мандатов. В этом случае необходимо решать проблему обеспечения стимулирующего характера уже имеющихся финансовых инструментов.
Такое решение находит отражение в новом бюджетном законодательстве. Органы государственной власти субъектов муниципальных образований вправе самостоятельно определять приоритетные направления финансирования из средств Фонда софинансирования социальных расходов, что говорит о возможности распределения данных трансфертов на ряд социально-экономических показателей развития отдельно взятой административно-территориальной единицы.
К решению данной проблемы относится и возможность частичной или полной замены дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов, собираемых на территории муниципального образования. Надо отметить, что такая замена предусматривается как для дотаций из фонда финансовой поддержки поселений, так и для дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов в виде норматива отчисления от налога на доходы физических лиц. Особенностью является то, что разница между расчетной суммой дотаций и суммой средств, полученных за счет указанных налоговых источников, не подлежит возмещению ни для регионального, ни для муниципального бюджета.
Не менее важным стимулирующим фактором выступает и механизм распределения части финансовой помощи (не более 10 %) вне рамок указанных фондов. Это позволяет использовать данные средства для поддержки тех территорий, которые показывают положительную динамику социально-экономического развития, а также эффективное освоение средств, получаемых из регионального бюджета в предшествующие периоды.
Надо отметить, что самым значительным инструментом бюджетного регулирования, выделяемым Бюджетным кодексом, является распределение средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Вообще становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 году, и период с 1991 по 1999 годы можно разбить на два этапа: до и после II квартала 1994 года.
До 1994 года межбюджетное регулирование проводилось в двух аспектах: закрепление за регионами дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов и дотации.
При этом установление нормативов сводилось к закреплению за различными регионами доли отчислений от общефедеральных налогов, а механизмы предоставления финансовой помощи не включали формализованных критериев и представляли собой соглашения между федеральными и региональными органами власти, т. е. имели субъективный характер.
С 1994 года для всех регионов были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, а механизм предоставления финансовой помощи регионам принял форму трансфертов в виде дотаций из созданного в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Данный механизм стал единственным механизмом предоставления финансовой помощи регионам, в рамках которого определение сумм дотаций проводилось на основе специальных расчетов. Источники формирования фонда и доли регионов в нем утверждались в принимаемых ежегодно законах о федеральном бюджете. В результате трансферты стали самым объективным каналом распределения средств бюджета субъектов РФ.
В 2000 году расчет величины трансфертов уже соответствовал реализации принципа бюджетного федерализма, т. е. существовало правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы с учетом ресурсного потенциала территории, ранее получаемых средств государственной поддержки и расходных потребностей, а величина трансфертов рассчитывалась на основании соотношения, в числителе которого находился показатель, характеризующий доходный потенциал региона, а в знаменателе — индикатор, определяющий расходы региона.
С 2005 года принятие Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ подлежит утверждению на очередной финансовый год и определяется путем умножения объема указанного фонда на прогнозируемый уровень инфляции (индекс потребительских цен). Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации в период с 2003 по 2007 год представлено в табл. 2.
С 1 января 2008 года вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ, утвержденная Федеральным законом от 27 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный
Таблица 2
Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, млн р.
2003 2004 2005 2006 2007
Дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности 161 759 165 136 189 876 228 167 260 148
Субсидии на закупку топлива и продуктов для районов Крайнего Севера 8 809 8 075 - - -
Субвенции на электроэнергию 2 600 - - - -
Всего 179 168 175 811 189 876 228 167 260 148
кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации». Но и она не дает абсолютного закрепления за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников и корректировки распределения доходов по уровням бюджетной системы. В прогнозном отношении можно сказать, что, по мнению автора, это ведет к все большей централизации средств на федеральном уровне и, соответственно, к увеличению объема финансовой помощи региональным бюджетам из бюджета федерального и местным бюджетам из бюджета регионального.
Специфичным для современной России является то, что реформирование межбюджетных отношений осуществляется в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике демократического государства механизмы. Как показывает мировая практика, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власть.
Таким образом, говорить о завершении реформирования системы местного самоуправления достаточно рано, так как распределение финансовой помощи неадекватно характеру и глубине социально-экономических проблем муниципальных образований. Сам по себе механизм оказания финансовой помощи местным бюджетам находится на стадии трансформации. При введении новаций, закрепленных законодательным образом, нельзя забывать, что цель данной реформы — соблюдение принципа сбалансированности бюджетов субъектов РФ, т. е. должны
сформироваться муниципальные образования со своими бюджетами и расходными полномочиями, в максимально возможной степени соответствующими интересам населения.
Итак, приоритетной целью бюджетного регулирования является выравнивание способностей различных регионов к бюджетному самообеспечению и саморазвитию на базе эффективного использования собственных ресурсов. Разумеется, полного соответствия налогового потенциала региональным потребностям пока не наблюдается, поэтому вышестоящие бюджеты оказывают финансовую поддержку региональным и муниципальным бюджетам. Чтобы оценить масштабы такой поддержки, необходимо определить положение субъекта Федерации в финансовой области и его способность управлять собственными ресурсами.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ.
2. Федеральные законы о федеральном бюджете:
2002 г.— от 30.12.2001 № 194-ФЗ (ред.
23.12.2004);
2003 г.— от 24.12.2001 № 176-ФЗ (ред.
14.07.2005);
2004 г.— от 23.12.2003 № 186-ФЗ (ред.
10.11.2004);
2005 г.— от 23.12.2004 № 173-ФЗ (ред.
04.11.2005);
2006 г.— от 26.12.2005 № 189-ФЗ (ред.
01.12.2006);
2007 г.— от 19.12.2006 № 238-ФЗ.
3. Бюджетная система РФ / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. 2-е изд. М. : Юрайт, 2000.
