CC BY
53
41 (176) - 2010
ПОИСК. ПРОБЛЕМЫ. РЕШЕНИЯ
МЕЖБЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
О. Н. САВИНА, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов и налогообложения Е-таН:озаута-у@гатЫег.ги Финансовый университет при Правительстве РФ
Раскрыта роль механизма межбюджетного регулирования в реализации целей и задач бюджетной политики, в том числе на региональном уровне. Показано, что действие механизма межбюджетного регулирования оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую ситуацию в обществе, обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов в условиях разграничения полномочий на региональном и межмуниципальном уровнях бюджетной системы.
Ключевые слова: межбюджетные взаимодействия, межбюджетное регулирование, механизм межбюджетного регулирования, методы и инструменты межбюджетного регулирования.
Развитие территорий посредством межбюджетного регулирования выступает фактором снижения дифференциации и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований на территории региона. Результативность формирования и исполнения бюджета на региональном уровне обеспечивается за счет действенного регулирования и контроля качества управления всей системой финансовых потоков в рамках регионального хозяйственного комплекса, в составе которого исключительно важную роль играют муниципальные образования. В ходе реализации муниципальной реформы выявилось множество проблем, которые требуют решений не только оперативного, но и стратегического характера, определяющего долгосрочные параметры функционирования данного уровня власти. Ктаким вопросам, в первую очередь,
относятся: обеспечение доходной части бюджетов муниципальных образований, формирование эффективных взаимодействий с бюджетами выше- и нижестоящих уровней и др. Данные вопросы могут быть решены только в условиях непосредственного взаимодействия финансовых органов субъекта и органов власти местного самоуправления.
Необходимость теоретического обоснования места и роли межбюджетного регулирования в выравнивании условий экономического и социального развития муниципалитетов актуализирует данную проблему.
Межбюджетное регулирование является частью бюджетного регулирования, содержание которого определяется деятельностью, связанной с разработкой и реализацией органами власти управляющих воздействий1на различных уровнях бюджетной системы — как в рамках отдельных бюджетов, так и в аспекте взаимоотношений между ними. Бюджетное регулирование затрагивает все формы регулирующей деятельности государства в бюджетной сфере: распределение доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики социальной сферы и т. д. При этом межбюджетное регулирование представляет собой разработку и реализацию управляющих воздействий со стороны
1 Обязательный элемент любой управляющей системы, в том числе бюджетной, посредством которой субъект управления воздействует на объект.
органов власти, посредством которых осуществляется взаимодействие, как между бюджетами разных уровней, так и между бюджетами одного уровня.
Между различными уровнями бюджетной системы имеют место сложные разнонаправленные взаимодействия, а именно: между федеральным и региональными бюджетами, между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных районов (городских округов), между региональным бюджетом и бюджетами поселений, между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений. В структуре межбюджетных взаимодействий в регионе четко прослеживаются два уровня: первый — между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных районов / городских округов; второй — между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений, т.е. вертикальные межбюджетные взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами (рис. 1).
Теоретически финансовые взаимодействия между бюджетами одного уровня имеют место, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. Однако в России они пока не получили практической реализации в силу того, что нет соответствующего законодательства, закрепляющего эти отношения между бюджетами, в том числе отсутствуют нормы, реализующие принципы горизонтального выравнивания бюджетов. Все отношения между бюджетами в настоящее время основаны преимущественно на вертикальном взаимодействии.
Межбюджетные региональные взаимодействия реализуются через экономически обоснованную систему мер, нацеленную на эффективное использование бюджетных средств с учетом региональной специфики и на достижение наилучшего социально-экономического эффекта, определяемого степенью удовлетворения потребностей населения в бюджетных услугах. Получают свое выражение межбюджетные региональные взаимодействия в движении финансовых потоков между соответствующими бюджетами, а именно: восходящими потоками в форме налоговых платежей, субвенций (отрицательных трансфертов) и тому подобными в региональный бюджет из муниципальных образований; нисходящими потоками в форме отчислений от налогов в соответствии с ут-
вержденными нормативами, дотаций, субвенций, субсидий и тому подобными из регионального бюджета в нижестоящие бюджеты, а также из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений.
Специфика межбюджетного регулирования на региональном уровне определяется:
• наличием двухуровневой системы бюджетов муниципальных образований, возникшей в русле административной реформы для обеспечения их самостоятельности и самодостаточности;
• установлением единых методических подходов к формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности всей системы местных бюджетов, учитывающих экономические и социальные особенности развития муниципальных образований. Основными целями межбюджетного регулирования на региональном уровне являются:
• достижение самостоятельности местных бюджетов за счет увеличения доли собственных доходов и поиска адекватных источников их формирования;
• покрытие расходов, направленных не на финансирование бюджетных учреждений, а на оказание ими приоритетных, социально значимых высококачественных бюджетных услуг;
• использование при планировании бюджетных расходов показателей, характеризующих не стоимость, а востребованность бюджетных услуг;
• выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом индивидуальных или групповых особенностей муниципальных образований;
• эффективное регулирование финансовых потоков, ориентированное на обеспечение баланса
Рис. 1. Структура межбюджетных взаимодействий в составе бюджетной системы Российской Федерации
интересов регионального и местных бюджетов при одновременном повышении заинтересованности местных бюджетов к мобилизации собственного доходного потенциала, к эффективному использованию бюджетных средств. Применение же региональным бюджетом гибких технологий стимулирующего свойства превращается в основополагающее условие достижения указанных целей. При этом современные реалии межбюджетных отношений вынуждают уделять особое внимание применяемым в государстве методам и инструментам межбюджетного регулирования.
Межбюджетное регулирование финансовых потоков осуществляется в рамках реализации механизма межбюджетного регулирования (рис. 2), который определяется как бюджетная технология, позволяющая при помощи соответствующих методов, инструментов, приемов решать государственные вопросы, связанные с формированием
Рис. 2. Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне
и распределением финансовых потоков между уровнями бюджетной системы.
В России над определением механизма межбюджетного регулирования работали многие ученые, исследователи. Их труды во многом определяют содержание данного понятия. Однако часто содержание механизма межбюджетного регулирования ограничивается лишь описанием инструментов, под которыми понимаются «установление нормативов отчислений от налогов», «предоставление межбюджетных трансфертов», «разработка методики расчета финансовой помощи» и т. п. В некоторых исследованиях содержание механизма межбюджетного регулирования рассматривается только как система оказания финансовой помощи. Многие исследователи рассматривают отдельно механизм распределения налоговых полномочий, механизм бюджетных трансфертов, механизм распределения расходных полномочий. Тем временем выбор оптимальной методики межбюджетного регулирования осуществляется через механизм, т.е. специальную технологию, которая включает организационную, методическую, финансовую и техническую составляющие.
Нельзя дать объективной оценки действующему механизму межбюджетного регулирования, не определившись с теоретической базой, которая должна быть положена в основу такой оценки для развития теории формирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований, а также для выработки стратегии дальнейшего развития межбюджетных отношений. В связи с этим в представленном материале сделана попытка уточнить содержание всех составляющих механизма межбюджетного регулирования в системе региональных межбюджетных взаимодействий, а именно субъектно-объектный, функциональный аспек-
ты, а также методы и инструменты, служащие реализации тактических и стратегических целей межбюджетного регулирования. Основу механизма межбюджетного регулирования составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу. С помощью механизма межбюджетного регулирования органы власти и управления всех уровней выполняют свои полномочия и решают не только вопросы налогового регулирования и оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам, но и вопросы функциональности и самостоятельности уровней власти.
Субъектами межбюджетного регулирования в регионах являются органы власти субъектов Федерации и органы власти муниципальных образований, которые осуществляют свои функции в целях обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий и повышения качества управления региональными и муниципальными финансами на подведомственных им территориях. Объектами выступают доходы и расходы бюджетов и возникающие вследствие их регулирования финансовые потоки в форме отчислений от налогов, предоставления финансовой помощи, бюджетных кредитов и пр. между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
Цели межбюджетного регулирования по масштабности и долговременности их достижения рассматриваются как тактические и стратегические. Тактические цели направлены на достижение сбалансированности бюджетной системы региона, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обоснование целевых ориентиров при формировании доходов и осуществлении бюджетных расходов. К стратегическим целям межбюджетного регулирования относятся повышение качества жизни населения муниципальных образований на основе предоставляемых бюджетных услуг, достижение устойчивой динамики экономического роста муниципальных образований и создание равных условий для их развития.
Достижение целей межбюджетного регулирования осуществляется через реализацию функций, под которыми следует понимать специфический вид управляющей деятельности, посредством которого осуществляется планирование и прогнозирование, координация, контроль и мониторинг. Так, функция планирования и прогнозирования реализуется через определение конкретных направлений распределе-
ния средств между местными бюджетами на основе соответствующих бюджетно-финансовых нормативов, установление гарантированного объемадоходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития и т.д. Функция координации заключается в непосредственном осуществлении процесса межбюджетного регулирования на различных уровнях бюджетной региональной системы и предусматривает регламентированную деятельность органов власти субъектов и органов власти местного самоуправления по организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Функция контроля и мониторинга проявляется в отслеживании правильности, своевременности и соблюдении установленных пропорций при перечислении средств между бюджетами, установлении контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Практическое воплощение функций основано на использовании методов, в основе которыхлежит технология, позволяющая регулировать финансовые потоки с использованием соответствующих инструментов. Методы межбюджетного регулирования направлены на сглаживание асимметрии в развитии муниципальных образований и представлены финансово-экономическими и организационными. К финансово-экономическим методам относятся разработка методики распределения и перечисления средств финансовой помощи, установление нормативов отчислений от налоговых платежей, расчет коэффициентов, учитывающих различия стоимости бюджетных услуг, контингента их потребителей и др. Организационные методы реализуются через комплекс мер административного характера, обеспечивающих межбюджетные взаимодействия на региональном уровне бюджетной системы. К ним относятся: разработка нормативных документов, проведение разъяснительной работы, установление ответственности, а также процедур предотвращения и разрешения конфликтов, ограничение полномочий, организация бюджетного процесса и пр.
К инструментам как виду денежных и административных ресурсов, посредством которых реализуется движение финансовых потоков, можно отнести дотации, субвенции, налоги, а также приказы, инструкции, санкции, посредством которых регулируются межбюджетные отношения.
Роль механизма межбюджетного регулирования является основополагающей в реализации целей и задач межбюджетного регулирования, в том числе на региональном уровне, результатже его действия оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую ситуацию в обществе.
Список литературы
1. Болтина А. М., Волохнина А. В. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: монография. Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2004.
2. Барбашов Н. Е. Инструменты межбюджетного регулирования в субъектах РФ в условиях нового законодательства, http://openbudget. кагеНа. ги/Ьоокз/сопГ^^.Мт.
3. Бирюков А. Г. О методологии распределения средств фонда регионального развития // Финансы. 2004. № 5.
4. Горский И. В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6. С. 28-36.
5. Перераспределение региональных доходов в рамках системы межбюджетных отношений в России/П. Кадочников, С. Синельников-Му-рылев, И. Трунин, И. Четвериков // Вопросы экономики. 2003. № 10.
6. Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.
7. Правовое обеспечение экономических реформ. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российских моделей
бюджетного федерализма / под. ред. Я. Кузь-минова, В. Мазаева. М.: ГУ ВШЭ, 1999. 79 с.
8. Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России. // Финансы. 2003. № 1. С. 24-27.
9. Сазонов С. П., ПерекрестоваЛ. В., Лукьянова А. В. Местный бюджетв РФ. М., Финансы, 2005.
10. Сазонов С. П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и регионального бюджетов // Финансы. 2004. № 10. С. 7-11.
11. Сазонов С. П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и регионального бюджетов // Финансы. 2004. № 10.
12. СилуановА. Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году // Финансы. 2003. № 10. С. 3-5.
13. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами в РФ // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 1. С. 7-11.
14. Христенко В. Б., Лавров А. М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3. С. 3-7.
15. Швецов Ю. Г. Методологические принципы бюджетного регулирования в РФ // Финансы. 2002. №11.С. 6-8.
