CC BY
11
ИНСТИТУТ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ В ПОСЛЕДНЕЙ СОВЕТСКОЙ
КОНСТИТУЦИИ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
001:10.24412/2500-1000-2022-10-3-182-185
Аннотация. В октябре 1977 г. Верховным Советом СССР была утверждена последняя союзная Конституция СССР. В ней ставилась цель построения коммунистического общества. В этом процессе существенную роль должно было иметь общественное самоуправление, основу которого должны были составить местные Советы. В статье раскрываются особенности регулирования этого института в Конституции 1977 г., показывается его значение.
Ключевые слова: местные Советы, общество, государство, депутаты, исполкомы, власть, полномочия.
В довольно пространной преамбуле Конституции СССР 1977 г. [4] указывалось, что сложившее советское общество -это «общество подлинной демократии, политическая система которого обеспечивает эффективное управление всеми общественными делами, все более активное участие трудящихся в государственной жизни» [4]. В ст. 7 констатировалось возрастание роли общественных организаций в управлении обществом, тем самым, подчеркивалось стремление к развитию народовластия. Конституция закрепила широкие права за депутатами Советов, составляющими «политическую основу СССР». При этом местные Советы представляли собой нижнее звено единой госвласти.
Закрепляя полновластный характер Советов на соответствующей территории, Конституция СССР определяла, что местные Советы не только решают все вопросы местного значения (согласно ст. 146 Конституции СССР), но и участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, и тем самым предоставлялись дополнительные возможности для более эффективного взаимодействия субъектов всех уровней публично-властных отношений. Система местных Советов формировалась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы. В этом контексте
районные Советы в союзных республиках, имевших областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов; в остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов власти.
Городские советы являлись органами госвласти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц. Советы автономных округов являлись органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями. При этом имел место подход, когда союзные органы госвласти определяли полномочия и важнейшие направления нижестоящих органов госвласти и руководили ими, то есть, функционировала «вертикаль» власти. Так, в ст. 73 Конституции СССР указывается, что ведению Союза ССР подлежит «установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления» [4]. Следует заметить, что такой подход воспринят и действующей Конституцией России 1993 г. Однако, в отличие от современного положения, тогда, в Конституции СССР
1977 г., в системе Советов «сверху до низу», то есть, от Верховного Совета СССР до сельского Совета, действовал принцип административной соподчиненности нижестоящих и вышестоящих Советов.
В этом смысле система Советов являлась ведущим звеном государственной власти и управления на всех уровнях публично-властных отношений. Так, согласно ст. 146 Конституции СССР местные Советы решали все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов [4]. Данное положение детализировалось в республиканских законах о местных Советах применительно к органам государственной власти различных звеньев.
При этом нужно иметь в виду, что под «местными Советами» подразумевались представительные органы власти, состоявшие из местных депутатов, избираемых формально вполне демократично, то есть, на прямых выборах гражданами, хотя фактических в то время альтернативных выборов не было, а кандидаты в депутаты предварительно еще проходили процедуру одобрения в местных партийных организациях; вместе с тем, несмотря на такую заформализованность, местными депутатами становились достойные граждане (статус местных депутатов исследован, в частности, в работе А.А. Фоминой [6]). А Советы, в свою очередь, формировали из числа депутатов исполнительные комитеты, которые считались органами государственного управления (ст. 149 Конституции СССР). Однако, по мнению А.И. Казанника, «разделение функций местных Советов на представительские функции и функции государственного управления было условным» [2, с. 16].
Согласно ст. 146 Конституции СССР «местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государ-
ственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны» [4].
Как видно, местные Советы представляли собой публичную власть общей компетенции на нижнем уровне публично-властных отношений. В отличие от прежних общесоюзных конституций, регулирование вопросов деятельности местного управления стало более лаконично. Однако в Конституции РСФСР 1978 г. и конституциях других союзных республик, принятых на основе союзной Конституции СССР 1977 г., объем регулирования достаточно большой. Так, согласно ст. 143 Конституции РСФСР [3] «местные Советы народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов, имеют право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству» [3], то есть, имела место «государственная» теория местного самоуправления с непременной для советского государства вертикалью власти снизу доверху. Вместе с тем имеется и новелла, которая заключается в том, что отмена решений нижестоящих Советов может быть только «в случае несоответствия этих актов законодательству» -ранее такой оговорки не было.
На наш взгляд, тем самым институт советского местного самоуправления пусть не быстро, но все же эволюционировал в сторону «общественной» теории местного самоуправления. В ст. 141 Конституции РСФСР впервые был введен институт исключительной компетенции местных Советов. Более развернуто исключительные полномочия местных Советов определялись в текущем законодательстве. Так, в 1979 г. были утверждены в новой редакции Законы РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР»; эти акты, наряду с конституционными нормами, стали правовой основой для деятельности местных Советов применительно к условиям советского общества конца 1970-х - первой половины
1980-х гг. Помимо этого, республиканские конституции более четко определяли соотношение функций и полномочий исполкомов с компетенцией избравших их Советов.
В целом в Конституции СССР 1977 г. был акцент сделан на развитии демократических основ и расширении полномочий местных Советов [1, с. 17]. Так, согласно ст. 147 местные Советы «обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения» [4]. Как отмечается в этой связи в историко-правовой литературе, «функция руководства комплексным экономическим и социальным развитием по Конституции СССР 1977 г. стала принадлежать всем местным Советам, в том
не было им свойственно по закону» [5, с. 58].
Следует подчеркнуть, что закрепленная в Конституции СССР 1977 г. система местных органов власти, основу которых составляли местные Советы, функционировала практически до конца существования СССР (1991 г.). Но и после распада СССР фактически местные органы власти уже в постсоветской России, во всяком случае, в первой половине 1990-х гг., формировались на основе прежних местных Советов, прежнего кадрового состава и наработанного местными Советами опыта решения вопросов местного значения. Более того, элементы системы местных Советов спустя 30 лет после распада СССР в определенной степени вновь стали востребованы, о чем свидетельствуют известные конституционные поправки-2020, которыми, в частности, внесены изменения в ст. 131, 132 действующей Конституции России, в части взаимодействия органов публичной власти разных уровней. Это говорит о том, что следует внимательно и бережно относиться к конституционной истории нашей страны, какие бы повороты в ней не случались.
числе поселковым и сельским, что ранее
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: РЮИД, «Сашко», 2000. - 528 с.
2. Казанник А.И. Координация в системе функций местных Советов. - Томск: ТГУ, 1980. - 250 с.
3. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. - 1978. - N 15.
- Ст. 407.
4. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // ВС СССР. - 1977. - N 41. - Ст. 617.
5. Москалев А.В. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов.
- Свердловск: УГУ, 1988. - 173 с.
6. Фомина А.А. Характеристика института местных Советов народных депутатов в Конституции СССР 1977 г. // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2017. - №5. - С. 88-90.
INSTITUTE OF LOCAL SOVIETS IN THE LAST SOVIET CONSTITUTION
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. In October 1977, the last Union Constitution of the USSR was approved by the Supreme Soviet of the USSR. It set the goal of building a communist society. In this process, a significant role was to be played by public self-government, which was to be based on local Soviets. The article reveals the features of the regulation of this institution in the Constitution of 1977, shows its significance.
Keywords: local councils, society, state, deputies, executive committees, power, authority.
