CC BY
47
Е. П. Мальцев
ИНСТИТУТ ЛИЧНОГО ПОРУЧИТЕЛЬСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
INSTITUTE OF PERSONAL GUARANTEE IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: HISTORICAL AND LEGAL ASPECT
Статья посвящена исследованию организационно-правовых аспектов становления и последующего развития института личного поручительства в органах внутренних дел, выступающего в качестве одной из кадровых технологий, направленных на отбор квалифицированных кадров на службу в органы внутренних дел. Автором проводится критический анализ административно-правовых норм, образующих данный институт, и формулируются предложения по его совершенствованию.
The article is devoted to the study of the organizational and legal aspects of the formation and subsequent development of the institute ofpersonal guarantee in the internal affairs bodies, which acts as one of the personnel technologies aimed at selecting qualified personnel for service in the internal affairs bodies. The author makes a critical analysis of the administrative and legal norms that form this institution, and formulates proposals for its improvement.
Каждая социальная организация, выполняющая общественно полезные функции, стремится к тому, чтобы все участники этой организации отвечали определенным требованиям (квалификационным требованиям, корпоративным стандартам). Органы внутренних дел в этом плане не являются исключением, поскольку на протяжении последних двух десятилетий со стороны государства прилагаются значительные усилия по формированию высококвалифицированного кадрового состава.
Реализация кадровой политики в МВД России невозможна без использования различных кадровых технологий, одной из которых как раз и выступает личное поручительство.
Первое упоминание о личном поручительстве в современной истории отечественных органов внутренних дел встречается в тексте при-
каза МВД России от 17 мая 1994 г. № 160 (утратил силу) [1].
Особенность юридической техники данного подзаконного нормативного правового акта заключается в том, что в его тексте термин «рекомендация» отождествляется с термином «личное поручительство», которые, исходя из семантического анализа, просто не могут выступать синонимами, на что неоднократно в своих трудах указывал А. М. Бобров [2].
Мы также разделяем позицию В. М. Корякина [3], согласующуюся с утверждением А. М. Боброва [2], что рекомендация и поручительство схожи в том, что гражданин, который дает рекомендацию или личное поручительство, так или иначе берет на себя некую ответственность за что-либо или кого-либо, однако в рамках служебных правоотношений на государственной службе эта
ответственность не обязательно должна принимать форму дисциплинарной ответственности.
Справедливости ради стоит отметить, что пункт 12 приказа МВД России от 19 мая 2009 г. № 386 «О порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации» [4] (утратил силу) устанавливал право кандидата предоставлять письменные рекомендации о возможности его службы в органах внутренних дел, а также характеристику с последнего места работы, что служит еще одним аргументом, подтверждающим необходимость разграничения понятий «рекомендация» и «личное поручительство». Тем самым правотворческий орган исполнительной власти подчеркивает, что они выступают лишь дополнительными источниками информации о кандидате, которые могут быть приняты к сведению в ходе предварительного изучения личности кандидата на службу в органы внутренних дел.
Тем не менее во всех последующих ведомственных нормативных правовых актах, посвященных работе с кадрами ОВД, мы встречаем лишь термин «личное поручительство».
Характер институционально оформленной кадровой технологии личное поручительство приобрело с момента издания приказа МВД России от 30 сентября 2010 г. № 700 (утратил силу) [5]. В нем, в частности, были сформулированы цели использования института поручительства, определены требования к поручителю, форма и содержание формализованного бланка поручительства, порядок его оформления и кадрового учета, а также определены категории должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство.
Учитывая инновационный для МВД России характер кадровой технологии, важно было определить те цели, на достижение которых ориентировано её применение. Так, пунктом 3 названного приказа закреплялось положение о том, что личное поручительство оформляется в целях:
- укрепления служебной дисциплины и законности среди сотрудников органов внутренних дел, предупреждения происшествий и правонарушений с их участием;
- формирования высококвалифицированного управленческого звена кадров органов внутренних дел, снижения текучести кадров;
- повышения ответственности руководителей и иных должностных лиц органов внутренних дел за принимаемые кадровые решения;
- устранения коррупционных рисков и улучшения качества отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел, а также предотвращения возможности формирования коррупционных связей.
Разумеется, некоторые из названных целей носят весьма обобщенный характер и их достижение при использовании одного лишь личного поручительства вряд ли представляется возможным. Вместе с тем вектор для реализации кадро-
вой политики, безусловно, считаем определенным правильно.
В приложении № 2 к приказу МВД России № 700 (утратил силу) [5] были определены категории должностей, при назначении на которые оформлялось личное поручительство.
Забегая вперед, отметим, что поименный перечень должностей на протяжении всей истории существования личного поручительства в органах внутренних дел не претерпевал существенных изменений и охватывал собой должности от рядового до старшего начальствующего состава.
Начало проведения в 2010 году системной реформы МВД России с последующим принятием федеральных законов от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [6] и от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] обусловило необходимость внесения существенных изменений и в ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок отбора граждан на службу в органы внутренних дел и её дальнейшего прохождения.
Так, приказом МВД России от 18 мая 2012 г. № 522 «Об утверждении порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации и категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство» (утратил силу) [8] (далее — Порядок) было принципиально по-новому определено содержание института личного поручительства.
Теперь оно не сводилось лишь к изложению поручителем рекомендаций с «положительной характеристикой гражданина Российской Федерации, рекомендуемого на службу в органы внутренних дел РФ». Личное поручительство приобрело форму письменного обязательства от лица (имени) действующего сотрудника ОВД о том, что он ручается за соблюдение гражданином Российской Федерации, поступающим на службу в ОВД РФ, ограничений и запретов, установленных для сотрудников органов внутренних дел различными законодательными актами.
Существенное внимание данный приказ уделял регламентации служебных правоотношений в системе поручитель (поручитель-наставник) — рекомендуемое лицо — руководитель (начальник).
Так, например, если поручитель не был назначен в качестве наставника рекомендованного им лица, то ему вменялось в обязанность оказание рекомендуемому сотруднику на протяжении двух лет помощи по адаптации к условиям службы и другие обязанности (подп. 14.1 и 14.2 Порядка).
Среди других законодательных новелл, содержащихся в данном приказе, особо следует отметить нормы об установлении дисциплинарной ответственности поручителя за нарушение рекомендованным им лицом соответствующих запретов и ограничений для действующих сотрудников ОВД, а также в случае расторжения с
ним контракта и увольнения из органов по пунктам, предусмотренным данным Порядком (п. 12, 16, 17).
Установление приказом возможности привлечения к дисциплинарной ответственности поручителя за рекомендуемое им лицо повлекло за собой множество проблем, прежде всего практического характера, поскольку на общем фоне негативных показателей текущей дисциплинарной практики (с тенденцией ежегодного увеличения числа проступков при общей тенденции снижения укомплектованности штатов) в территориальных подразделениях практически не находилось желающих выступать в качестве поручителей за кандидатов, даже знакомых поручителю, не говоря уже о малознакомых или вообще незнакомых. Чтобы найти выход из сложившейся ситуации, сотрудникам кадровых подразделений зачастую приходилось самим выступать в качестве поручителей за кандидатов на службу. Подобная ситуация вряд ли способствовала достижению целей, стоящих перед институтом личного поручительства.
Помимо случаев уклонения от дачи поручительства за кандидата на службу исследователями отмечаются и некоторые другие негативные моменты, в известной мере обусловленные фактом установления дисциплинарной ответственности поручителя за действия рекомендованного им лица, а именно: укрывательство поручителем противоправных деяний и упущений по службе своего подопечного; усиление проявлений кумовства и протекционизма при отборе кандидатов на службу [3].
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что личное поручительство превращается из способа изучения личности кандидата для поступления на службу в органы внутренних дел (дополнительного источника информации), как это изначально задумывалось по смыслу ранее действовавших приказов МВД России от 17 мая 1994 г. № 160 и от 19 мая 2009 г. № 386, в один из элементов механизма дисциплинарного принуждения [10].
На фоне, казалось бы, «репрессивной» направленности правовой регламентации института личного поручительства в приказе имеет место и норма, предусматривающая позитивную ответственность поручителя за результаты служебной деятельности рекомендуемого им лица, выраженную в том, что результаты поручительства отражаются в характеризующих служебную деятельность поручителя документах, например служебной характеристике, отзыве руководителя, и могут учитываться при принятии кадровых (управленческих) решений.
Столь подробная правовая регламентация, пропитанная духом административно-правового принуждения, на наш взгляд, выступила следствием социального запроса общества и политической воли руководства страны и Министерства внутренних дел России, что в конечном итоге и
предопределило важнейшие направления реформирования системы МВД России, а именно нацеленность на устранение проявлений коррупции, укрепление служебной дисциплины и законности среди сотрудников, формирование высококвалифицированного кадрового состава, способного на новом качественном уровне решать поставленные перед министерством задачи.
Дальнейшая трансформация института личного поручительства связана с изданием приказа МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» [9].
Данный приказ примечателен тем, что он отменяет действие более сорока ранее действовавших нормативных правовых актов МВД России, связанных с различными вопросами прохождения службы в ОВД, среди которых есть и те, что регламентируют порядок отбора граждан на службу и организацию её дальнейшего прохождения, включая и небезызвестный приказ МВД России от 18 мая 2012 г. № 522 [8].
В новом приказе институту личного поручительства посвящен раздел II «Оформление личного поручительства». Первое, на что следует обратить внимание, — сокращение количества правовых норм, определяющих содержание института личного поручительства и порядок его оформления. Так, вместо 11 и 17 пунктов, предусмотренных ранее действующими приказами № 700 [5] и № 522 [8] соответственно, их осталось только 6.
При этом оставшиеся нормы также значительно сокращены по объему правовых предписаний, касающихся порядка оформления личного поручительства.
Выделим наиболее существенные изменения.
Во-первых, это полный отказ от нормативных предписаний, предусматривающих возможность привлечения к дисциплинарной ответственности поручителя за несоблюдение гражданином Российской Федерации, поступающим на службу в ОВД РФ, ограничений и запретов, установленных для сотрудников органов внутренних дел различными законодательными актами; отсутствие упоминания и о моральной ответственности перед коллективом.
Во-вторых, существенное «смягчение» требований к личности поручителя, поскольку теперь поручителем может выступать сотрудник, имеющий стаж службы в ОВД не менее трех лет.
Напомним, что согласно положениям приказов МВД России № 700 и № 522 [5, 8], поручителями могли выступать сотрудники со стажем службы не менее пяти лет (не менее трех лет), не имеющие дисциплинарных взысканий, наложенных в письменной форме, не состоящие в близком родстве или свойстве с рекомендуемым лицом и занимающие равнозначную или вышестоящую должность по отношению к рекомендуемому лицу.
В-третьих, изменение риторики по определению целей, на достижение которых направлено применение рассматриваемой кадровой технологии, а также её роли в процессе отбора граждан на службу в органы внутренних дел.
Так, если на начальном этапе реформирования системы МВД России (2010—2018 гг.) красной нитью прослеживалась идея об использовании личного поручительства в качестве правового барьера для недопущения приема на службу неквалифицированных специалистов, лиц, замешанных в коррупционных связях, а также снижения текучести кадров, подкрепляемого возможностью применения дисциплинарного принуждения к руководителям и иным должностным лицам ОВД за принимаемые кадровые решения, то приказ МВД России № 50 [8], на наш взгляд, позволил по-новому взглянуть на содержание и значение личного поручительства как кадровой технологии, применяемой при отборе кандидатов на службу в органы внутренних дел Российской Федерации.
Проведенный в ходе исследования опрос представителей кадровых подразделений (подразделений по работе с личным составом, помощников по работе с личным составом) территориальных подразделений Главного управления внутренних дел по Воронежской области показал, что подавляющее большинство согласно с утверждением о том, что в настоящее время оформление личного поручительства едва ли может претендовать на звание эффективной кадровой технологии. Почти 90% из числа респондентов указали на необходимость совершенствования административно-правового регулирования института личного поручительства. Причем 73% считают, что в современных условиях эффективность данного института повысится, если личное поручительство будет оформляться при назначении на вышестоящие должности, а
также на должности с высокими коррупционными рисками.
Анализ целей оформления личного поручительства на современном этапе позволяет прийти к выводу о повышении антикоррупционной направленности данного института.
В развитие данного тезиса считаем возможным сформулировать предложение по дальнейшей трансформации института личного поручительства в органах внутренних дел, связанное с идеей о необходимости оформления личного поручительства лишь при переводе сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации на вышестоящую должность или на должность с повышенным коррупционным риском. В связи с этим необходимо пересмотреть и категории должностей, при переводе на которые должно оформляться личное поручительство. На наш взгляд, к таким категориям должны быть отнесены должности среднего и старшего начальствующего состава — начальников, командиров всех уровней управления, их заместителей и помощников, а также лиц, отвечающих за материально-техническое и медицинское обеспечение, в том числе осуществляющих полномочия органа внутренних дел по закупке товаров, работ, услуг.
Помимо этого необходимо обратиться к положительному, на наш взгляд, историческому опыту раннего советского периода существования отечественных органов внутренних дел, впоследствии нашедшему свое частичное отражение в начале 90-х годов двадцатого столетия в ведомственном нормативном правовом акте [1], когда за кандидатом на службу закреплялось право представить рекомендации с места учебы, предыдущего места работы или службы, которые выступали дополнительным источником информации, характеризующей кандидата, в условиях недостаточности сведений, полученных в ходе предварительного изучения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об утверждении инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 17 мая 1994 г. № 160 (утратил силу) // СПС «Гарант» — URL: //base.garant.ru/5331702/
2. Бобров А. М. Возможность использования институтов рекомендации и поручительства при поступлении граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации // Вестник ПАГС. — 2009. — № 20. — С. 26—30.
3. Корякин В. М. Личное поручительство как средство минимизации кадровых ошибок // Право в Вооруженных Силах. — 2012. — № 7.
4. О порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 29 июня 2009 г. № 386 (утратил силу) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2009. — 3 марта.
5. Об утверждении Порядка личного поручительства в органах внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство : приказ МВД России от 30 сентября 2010 г. № 700 (утратил силу) // Российская газета. — 2010. — 1 дек.
6. О полиции : федеральный закон от 7.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 05.04.2021) // Российская газета. — 2011. — 10 февр.
7. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // Российская газета. — 2011. — 7 дек.
8. Об утверждении Порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской
Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство : приказ МВД России от 18 мая 2012 г. № 522 (утратил силу) // Российская газета. — 2012. — 7 июля.
9. Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России
от 01 февраля 2018 г. № 50 // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL: www.pravo. gov. ru.
10. Мальцев Е. П. О механизме административно-правового регулирования служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. — 2013. — № 2. — С. 87—90.
REFERENCES
1. Ob utverzhdenii instruktsii o poryadke otbora grazhdan na sluzhbu (rabotu) v organyi vnutren-nih del Rossiyskoy Federatsii : prikaz MVD Ros-sii ot 17 maya 1994 g. # 160 (utratü silu) // SPS «Garant» — URL: //base.garant.ru/5331702/
2. Bobrov A. M. Vozmozhnost ispolzovaniya institutov rekomendatsii i poruchitelstva pri postuplenii grazhdan na gosudarstvennuyu sluzhbu v organyi vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii // Vestnik PAGS. — 2009. — # 20. — S. 26—30.
3. Koryakin V. M. Lichnoe poruchitelstvo kak sredstvo minimizatsii kadrovyih oshibok // Pravo v Vooruzhennyih Silah. — 2012. — # 7.
4. O poryadke otbora grazhdan na sluzhbu (rabotu) v organyi vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii : prikaz MVD Rossii ot 29 iyunya 2009 g. # 386 (utratil silu) // Byulleten normativnyih aktov federalnyih organov ispolnitelnoy vlasti. — 2009. — 3 marta.
5. Ob utverzhdenii Poryadka lichnogo poru-chitelstva v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i Kategoriy dolzhnostey, pri naznachenii na kotoryie oformlyaetsya lichnoe poruchitelstvo : prikaz MVD Rossii ot 30 sentyabrya 2010 g. # 700 (utratil silu) // Rossiyskaya gazeta. — 2010. — 1 dek.
6. O politsii : federalnyiy zakon ot 7.02.2011 # 3-FZ (red. ot 05.04.2021) // Rossiyskaya gazeta.
— 2011. — 10 fevr.
7. O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii : feder-alnyiy zakon ot 30.11.2011 # 342-FZ (red. ot 08.12.2020) // Rossiyskaya gazeta. — 2011. — 7 dek.
8. Ob utverzhdenii Poryadka oformleniya lich-nogo poruchitelstva pri postuplenii na sluzhbu v organyi vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i Kategoriy dolzhnostey, pri naznachenii na kotory-ie oformlyaetsya lichnoe poruchitelstvo : prikaz MVD Rossii ot 18 maya 2012 g. # 522 (utratil silu) // Rossiyskaya gazeta. — 2012. — 7 iyulya.
9. Ob utverzhdenii Poryadka organizatsii pro-hozhdeniya sluzhbyi v organah vnutrennih del Ros-siyskoy Federatsii : prikaz MVD Rossii ot 01 fevral-ya 2018 g. # 50 // Ofitsialnyiy internet-portal pra-vovoy informatsii. — URL: www.pravo.gov.ru.
10. Maltsev E. P. O mehanizme administrativno-pravovogo regulirovaniya sluzhebnoy distsiplinyi v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. — 2013.
— # 2. — S. 87—90.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Мальцев Евгений Павлович. Старший преподаватель кафедры социально-гуманитарных, экономических и правовых дисциплин.
Воронежский институт МВД России.
E-mail: [email protected]
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-08.
Maltsev Evgeny Pavlovich. Senior lecturer of the chair of Social and Humanitarian, Economic and Legal Disciplines.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-08.
Ключевые слова: кадровые технологии; личное поручительство; кадры органов внутренних дел; служебная дисциплина; дисциплинарное принуждение.
Key words: personnel technologies; personal guarantee; personnel of internal affairs bodies; service discipline; disciplinary coercion.
УДК 342
