CC BY
26
С. А. Бражников,
кандидат исторических наук
В. В. Набиев
К ВОПРОСУ О РОЛИ КАДРОВОГО РЕЗЕРВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
ON THE ROLE OF THE PERSONNEL RESERVE IN THE INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS AN ADMINISTRATIVE LEGAL MEANS OF ANTI-CORRUPTION
В статье рассмотрен антикоррупционный потенциал института кадрового резерва в органах внутренних дел Российской Федерации. Изучены и подвергнуты объективной оценке мнения ряда представителей научной общественности по данной проблеме.
Авторами выявлены недостатки правовой регламентации деятельности по формированию кадрового резерва в органах внутренних дел и предложены меры по совершенствованию ведомственной нормативно-правовой базы МВД России.
The article considers anti-corruption potential of the institute of personnel reserve in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Opinions of a number of representatives of the scientific community on this problem have been studied and objectively evaluated.
The authors have revealed the shortcomings of legal regulation of activity on formation of personnel reserve in the internal affairs bodies and proposed measures to improve the departmental normative-legal base of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Проблема коррупции, несмотря на огромные положительные сдвиги, достигнутые в деле противодействия этому негативному социальному явлению, продолжает остро стоять в современной России. Приходится признать, что коррупция глубоко проникла во все звенья государственного аппарата, и органы внутренних дел не стали здесь исключением. Очевидно, что положение, при котором те, кто призван обеспечивать правопорядок, противодействовать коррупции и бороться с этим негативным явлением, сами оказываются втянутыми в громкие коррупционные скандалы, абсолютно неприемлемо.
При этом отметим, что, в п. 12 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений» [1] противодействие коррупции, выявление причин и условий ее возникновения закреплено в качестве одного из основных направлений профилактики правонарушений.
Анализируя понятие «коррупция», К. С. Бель-ский справедливо обращает внимание на то обстоятельство, что «в юридической науке многие авторы (например, Ю. А. Дмитриев, А. В. Куракин и др.) рассматривают коррупцию как исполь-
зование должностными лицами своих служебных возможностей для личного обогащения, т.е. как одноэлементное понятие» [2]. К примеру, А. В. Куракин, изучив практику противодействия коррупции в органах внутренних дел, выделил пять форм коррупции в рассматриваемой сфере государственной службы. По сути, все они сводились к получению сотрудниками взяток и другим близким к ним формам личного обогащения [3]. Напротив, сам К. С. Бельский убедительно показывает, что «коррупция есть категория системная». После взяточничества в качестве другого системного элемента коррупции он называет протекционизм со всеми его разновидностями и ответвлениями (блат, кумовство и т.д.).
Понятие «протекция», производным от которого является слово «протекционизм», имеет латинское происхождение (лат. protection — букв. прикрытие) и означает покровительство, поддержку, оказываемые влиятельным лицом в устройстве чьих-либо дел (например, в продвижении по службе) [4].
По К. С. Бельскому, с точкой зрения которого мы в полной мере солидарны, протекционизм — система подбора кадров на службу не по деловым признакам, а по знакомству, по протекции. Протекционизм, продолжает далее К. С. Бельский, «будучи по существу антиотбором в сфере государственного управления, преграждает дорогу к власти грамотным и одаренным управленцам, передавая руководство государственным управлением лицам, не всегда компетентным, но умеющим, тем не менее, цепко держать власть в своих руках». Добавим при этом, что руки эти далеко не всегда чисты и умелы, убедительным подтверждением тому служат коррупционные скандалы и разоблачения последних лет, в том числе в системе МВД России, имевшие, как известно, большой общественный резонанс.
Протекционизм — достаточно сложное явление, в котором обычно присутствуют личные, чаще всего родственные либо дружеские, связи, нередко в сочетании с мотивами корыстными, когда лицо, принимающее решение о назначении, либо лицо, способствовавшее таковому, получает от заинтересованных лиц в той или иной форме какие-либо материальные блага. Важной особенностью протекционизма является то, что он относится к формам коррупции, которые, по сути, являются ненаказуемыми коррупционными правонарушениями [5].
Несмотря на наличие в российском государственном аппарате в той или иной форме такого негативного явления, как протекционизм, отечественное законодательство не предусматривает напрямую какую-либо ответственность за него, с
чем вряд ли можно согласиться. В то же время в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» [6] разъясняется, что при получении взятки за общее покровительство по службе таковое может проявляться, в частности, в необоснованном назначении подчиненного, в том числе в нарушение установленного порядка, на более высокую должность, во включении его в списки лиц, представляемых к поощрительным выплатам. Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации исходит из того, что с помощью взятки, т.е. коррупционного правонарушения, а именно преступления, могут решаться в том числе и кадровые вопросы в отношении подчиненных взяткополучателя, который, реализуя свои полномочия по кадровым вопросам, осуществляет назначение подчиненного-взяткодателя на более высокую должность.
Вместе с тем остается неясным вопрос о квалификации действий по назначению лица на должность не в нарушение, а в соответствии с установленным порядком, когда имеет место дискреция взяткополучателя. Например, когда начальник территориального органа МВД России, наделенный законным полномочием заместить вакантную должность, решает кадровый вопрос не в пользу более профессионально подготовленного, имеющего лучшие результаты по службе и к тому же состоящего в кадровом резерве кандидата, а исходя из усмотрения и на основе тех или иных личных предпочтений, таких как дружеские или деловые отношения с теми лицами, которые просят о назначении менее успешного подчиненного. Причем такое назначение совсем не обязательно будет производиться за взятку. Назначение может производиться и из желания угодить тому, кто в перспективе может оказаться полезен лицу, принимающему в данном случае решение, или установить с ним таким образом неформальные отношения, сделать в некой степени обязанным.
Отметим, что вышеприведенный пример вполне может иметь воплощение в реальной действительности, о чем свидетельствует состояние кадровой ситуации в системе МВД России. Так, анализ статистических данных о состоянии работы с кадрами показал, что эффективность использования ведомственного кадрового резерва (количество назначенных руководителей из числа состоявших в кадровом резерве) в 2018 г. снизилась по отношению к 2017 г. с 50% до 34,2% [7]. Причины такого положения дел могут быть самые разные, в том числе нельзя исключить и протекционизм.
Проблемным аспектом института кадрового резерва представляется также неоднозначность положения ч. 3 ст. 78 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8] о том, что в исключительных случаях при отсутствии возможности замещения вакантной должности сотрудником органов внутренних дел, состоящим в кадровом резерве, вакантная должность может быть замещена в установленном законом порядке путем назначения на должность, в том числе по результатам конкурса. Проблемой здесь является то, что перечень этих исключительных случаев законодателем не регламентирован.
В целях устранения названного пробела в законодательстве полагаем целесообразным внести в ч. 3 ст. 78 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнение в виде абзаца следующего содержания: «Исключительными являются следующие случаи: на момент формирования кадрового резерва подразделения потребность в резерве отсутствовала, но в силу объективных причин такая потребность возникла; сотрудник по своим профессиональным и личностным качествам, уровню образования способен к замещению вышестоящих должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, но не был включен в кадровый резерв подразделения в связи со службой в ином территориальном органе полиции; сотрудник в настоящее время не состоит в кадровом резерве, однако ранее состоял в резерве и проходил обучение для замещения руководящих должностей; сотрудник замещает должность заместителя руководителя, однако не состоит в кадровом резерве, с прохождением сокращенной индивидуальной программы подготовки».
Мы считаем, что кадровый резерв не только может, но и должен стать действенным административно-правовым средством если не полного преодоления, то существенного ограничения протекционизма при решении кадровых вопросов, и прежде всего назначений на должности начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации. Способствовать этому может расширение открытости и гласности в работе с кадровым резервом.
Думается, в основном прав был Ю. А. Дмитриев, когда говорил, что «системная борьба с коррупцией возможна не с помощью усиления контроля и репрессий и даже не путем повышения заработной платы, а путем развития демо-
кратических процедур, установления гласности, открытости власти» [9]. В полной мере это относится и к процедурам кадровым, включая работу с кадровым резервом органов внутренних дел. Большая открытость здесь позволит, как представляется, улучшить профессиональный отбор на службу в органы внутренних дел, позволит наиболее компетентным и честным в личном плане сотрудникам через кадровый резерв успешно, на основе их объективной и всесторонней оценки, продвигаться по службе. В этой связи предлагаем дополнить Порядок формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений, утвержденный приказом МВД России от 12 января 2021 г. № 5 [10], пунктом следующего содержания: «14.1. Списки кадровых резервов органов, организаций, подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации размещаются на официальных сайтах данных органов, организаций и подразделений в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет».
Проведенный нами анализ юридической литературы, посвященной кадровому резерву на государственной службе, включая службу в органах внутренних дел Российской Федерации, а также обширной литературы по проблеме преодоления коррупции позволяет сделать вывод, что кадровый резерв не рассматривается как одно из административно-правовых средств противодействия коррупции. В то же время в специальной литературе вполне обоснованно указывается на проблему необходимости совершенствования административно-правовых средств противодействия коррупции [11]. В одной из недавних публикаций по данной проблематике Л. С. Комовки-на и Т. В. Комлева к числу основных административно-правовых средств противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации относят:
1) ограничения, запреты, обязанности, связанные со службой в органах внутренних дел Российской Федерации;
2) требования к служебному поведению;
3) средства урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел;
4) конкурсное замещение ряда должностей;
5) социальные гарантии, меры поощрения сотрудника органов внутренних дел;
6) дисциплинарную и административную ответственность сотрудников;
7) механизм предоставления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
8) ротацию кадров;
9) поручительство;
10) уведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и др. [12].
Конечно, процитированные авторы оставили перечень административно-правовых средств открытым, но очевидно, что перечислили они, по их мнению, наиболее важные и значимые. Приходится признать, что кадровому резерву места среди них не нашлось, с чем вряд ли можно согласиться.
Нахождение сотрудника органов внутренних дел в том или ином кадровом резерве, предусмотренном действующим законодательством, потенциально приближает его к замещению желаемой руководящей должности. Поэтому является закономерным то, что уже на этом этапе его служебной карьеры должны возрастать антикоррупционные требования, направленные на профилактику возможных коррупционных правонарушений с его стороны. В связи с этим напомним, что среди основных мер профилактики коррупции в п. 1 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» специально выделена такая мера, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. В полной мере это касается и самой системы МВД России. При этом нельзя не признать, уже заметны положительные результаты. Думается, достигнутые успехи долж-
ны закрепляться и всемерно развиваться, в том числе путем совершенствования работы с кадровым резервом органов внутренних дел. Одним из ее направлений могло бы стать включение в индивидуальные программы обучения сотрудников обязательных разделов, посвященных вопросам противодействия коррупции.
Подразделения территориальных органов МВД России по работе с личным составом должны организовывать для сотрудников органов внутренних дел, состоящих в кадровом резерве, обучающие семинары, на которых разъяснялись бы положения действующего законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и рассматривалась бы практика его применения, а также положительный опыт в данной сфере.
Успешное освоение индивидуальной программы обучения могло бы подтверждаться итоговой аттестацией резервистов на предмет знания антикоррупционного законодательства и умения его применять на практике.
Таким образом, с учетом вышеизложенного представляется возможным сделать вывод о том, что институт кадрового резерва является самостоятельным, но пока явно недооцененным с точки зрения его потенциала административно-правовым средством противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об основах системы профилактики правонарушений : федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. — URL: http://www.consultant.ru
2. Бельский К. С. Об уточнении понятия «коррупция» // Государство и право. — 2012. — № 12.
— С. 23.
3. Куракин А. В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (теоретико-административные аспекты) : монография.
— М. : Щит-М, 2004. — С. 21—215.
4. Современный словарь иностранных слов: около 20 000 слов. — М. : Русский язык, 1992. — С. 497.
5. Нечевин Д. К., Поляков М. М. Полномочия органов прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты : монография / под ред. И. М. Мацкевича. — М. : Проспект, 2013. — С. 57.
6. О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 // Российская газета. — 2013. — 17 июля.
7. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2018 год : сборник аналитических и информационных материалов. — М. : ДГСК МВД России, 2019 год. — С. 61.
8. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в от-
дельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342. — URL: http://www.consultant.ru
9. Дмитриев Ю. А. Борьба с коррупцией: фикция или реальность? // Государство и право. — 2012. — № 5. — С. 16.
10. Об утверждении Порядка формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений : приказ МВД России от 12 января 2021 г. № 5 // Российская газета. — 2021. — 15 февр.
11. Хабриева Т. Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции : материалы Третьего Евразийского антикоррупционного форума (Москва, 24—25 апреля 2014 г.).
— М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2015. — С. 32.
12. Комовкина Л. С., Комлева Т. В. Противодействие коррупции в ОВД // Актуальные вопросы применения норм административного права (Кореневские чтения) : сборник научных трудов II Международной научно-практической конференции (15 ноября 2018 г.). — М. : Московский университет МВД России им. В. Я. Кикотя, 2018.
— С. 309.
REFERENCES
1. Ob osnovah sistemyi profilaktiki pravonaru-sheniy : federalnyiy zakon ot 23 iyunya 2016 g. # 182-FZ. — URL: http://www.consultant.ru
2. Belskiy K. S. Ob utochnenii ponyatiya «kor-ruptsiya» // Gosudarstvo i pravo. — 20l2. — # 12. — S. 23.
3. Kurakin A. V. Pravovyie sredstva preduprezhde-niya i presecheniya korruptsii v sisteme gosudar-stvennoy sluzhbyi Rossiyskoy Federatsii (teoretiko-administrativnyie aspektyi) : monografiya. — M. : Schit-M, 2004. — S. 21—215.
4. Sovremennyiy slovar inostrannyih slov: okolo 20 000 slov. — M. : Russkiy yazyik, 1992. — S. 497.
5. Nechevin D. K., Polyakov M. M. Polnomochiya organov prokuraturyi po protivodeystviyu korruptsii v Rossiyskoy Federatsii: administrativno-pravovyie aspektyi : monografiya / pod red. I. M. Matskevicha.
— M. : Prospekt, 2013. — S. 57.
6. O sudebnoy praktike po delam o vzyatoch-nichestve i ob inyih korruptsionnyih prestupleniyah : postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 9 iyulya 2013 g. # 24 // Rossiyskaya gazeta. — 2013. — 17 iyulya.
7. Svedeniya o sostoyanii rabotyi s kadrami organov vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii za 2018 god : sbornik analiticheskih i informatsionnyih materialov.
— M. : DGSK MVD Rossii, 2019 god. — S. 61.
8. O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii : federalnyiy zakon ot 30 noyabrya 2011 g. # 342. — URL: http://www.consultant.ru
9. Dmitriev Yu. A. Borba s korruptsiey: fiktsiya ili realnost? // Gosudarstvo i pravo.—2012.—# 5. — S. 16.
10. Ob utverzhdenii Poryadka formirovaniya kadro-vyih rezervov Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii, ego territorialnyih organov i podrazdeleniy : prikaz MVD Rossii ot 12 yanvarya 2021 g. # 5 // Rossiyskaya gazeta. — 2021. — 15 fevr.
11. Habrieva T. Ya. Nauchnyie podhodyi k osvoe-niyu sovremennyih standartov i tehnologiy protivo-deystviya korruptsii // Sovremennyie standartyi i tehnologii protivodeystviya korruptsii : materialyi Tretego Evraziyskogo antikorruptsionnogo foruma (Moskva, 24—25 aprelya 2014 g.). — M. : Institut zakonodatelstva i sravnitelnogo pravovedeniya pri Pravitelstve Rossiyskoy Federatsii, 2015. — S. 32.
12. Komovkina L. S., Komleva T. V. Protivodey-stvie korruptsii v OVD // Aktualnyie voprosyi prime-neniya norm administrativnogo prava (Korenevskie chteniya) : sbornik nauchnyih trudov II Mezhdunarod-noy nauchno-prakticheskoy konferentsii (15 noyabrya 2018 g.). — M. : Moskovskiy universitet MVD Rossii im. V. Ya. Kikotya, 2018. — S. 309.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Набиев Валерий Валерьевич. Преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел.
Воронежский институт МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-92.
Бражников Сергей Александрович. Начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел. Кандидат исторических наук. Воронежский институт МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 394065, г. Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-97.
Nabiev Valery Valerievich. Lecturer in the chair of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-92.
Brazhnikov Sergey Aleksandrovich. Head of the Department of Administrative Activity of the Internal Affairs Bodies. Candidate of Historical Sciences.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-97.
Ключевые слова: Российская Федерация; органы внутренних дел; кадровый резерв; противодействие коррупции; протекционизм; конфликт интересов.
Key words: Russian Federation; internal affairs bodies; personnel reserve; anti-corruption; protectionism; conflict of interests.
УДК 342
