CC BY
245
УДК 342.5
ИНСТИТУТ государственной службы российской федерации
В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ © Х. А. Валеев
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте РБ Россия, Республика Башкортостан, 450008 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 40.
Тел.: +7 (347) 276 38 60.
E-mail: [email protected]
Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг — поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.
Ключевые слова: государственная служба, государственная гражданская служба, административная реформа, государственное управление, административно-правововые отношения.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства и учредила в стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения власти в его функциональном понимании.
Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором -волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.
Формирование системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.
Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г., Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 г., Концепция административной
реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 г.
Государственная служба как публичноправовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления.
В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.
Однако в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.
Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.
В результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институцио-
нальные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.
Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (ветви власти, виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого является служба в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации - необходимый элемент государственноуправленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает, скорее, в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.
Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.
Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в контексте правового государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти.
Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.
В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 2 ст. 2) указано, что федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации образуют государственную гражданскую службу и, следовательно, строятся на одинаковых принципах. Особенностью, в сравнении
с ранее существующим законом о государственной службе, стало перераспределение полномочий по регулированию гражданской службы, служебных отношений между Федерацией и ее субъектами. Наметившаяся тенденция к централизации правового регулирования подтверждается содержанием ч. 4 ст. 2 закона - государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях [1-2], в городе Москве [3]. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в Республике Коми [4], Республике Марий Эл [5], Красноярском крае [6], Еврейской автономной области [7]. В таких законах имеет место узконаправленное регулирование отношений в сфере гражданской службы.
Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта.
Действующее законодательство, регулирующее гражданскую службу субъектов Российской Федерации, является совместным «интересом» Российской Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса государственного гражданского служащего. На долю субъектов Российской Федерации отнесены вопросы по ряду определенных полномочий, которые возможно урегулировать только в конкретных законах и на подзаконном уровне.
Предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.
Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы. При этом
уточнены нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитии базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
В сферу правового регулирования данного закона должны подпадать: правила учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации; перечень должностей гражданской службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий; виды дополнительных государственных гарантий, а также условия их предоставления гражданским служащим; правовой статус органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.
Типичным для законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.
На этапе реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.
Формирование системы управления государственной службой в Российской Федерации прошло несколько этапов.
Первый этап связан, прежде всего, с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 г. №242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», который послужил началом создания централизованной организации работы с кадрами, разработки и реализации общегосударственной политики в государственном управлении.
Начало второго этапа связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации становится органом управления государственной службой и продолжается работа по формированию нормативного правового обеспечения государственной службы.
Третий этап начался с утверждения Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» [8]. Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.
Четвертый этап характеризуется принятием Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Однако система государственной службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам мы относим: принцип единого управления государственной службы; принцип автономного функционирования; принцип децентрализации; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.
Опыт зарубежных государств убедительно доказывает, что добиться серьезных успехов в деле организации государственной службы можно только при наличии единого центра, координирующего действия публичной власти. Мы пришли к выводу о целесообразности создания специального самостоятельного органа по управлению государственной службой.
В ходе реформирования государственной службы Администрация Президента Российской Федерации накопила определенный опыт объединения усилий государственных органов и общественных организаций по преобразованию данного института. Фактически она выступала как орган управления реформированием государственной службы на основе новых общественных отношений и экономических условий.
На современном этапе реформирования государственной службы назрела необходимость создания федерального органа по управлению государственной службой Российской Федерации, подведомственного Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Федеральное агентство должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти, которой непосредственно руководит Президент Российской Федерации [9]. К тому же данный орган должен обладать действенными контрольно-надзорными функциями. Его деятельность, функции, принципы должны регулироваться Федеральным законом.
В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службой являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финанси-
рование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.
Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации должно учитывать основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.
Создание Федерального агентства по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.
В процессе формирования Федерального агентства по управлению государственной службой, как и всей системы государственной службы, в контексте правового государства необходимо учитывать: во-первых, что исследуемые институты включают в себя нормы многих отраслей права: международного, конституционного, административного, трудового, финансового; во-вторых, система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального уровней; в-третьих, настоящая система образует такую иерар-хичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников, подчиненная интересам граждан и гражданского общества Российской Федерации.
Следовательно, правовое регулирование данной системы в контексте правового государства служит основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и обоснования инновационного развития законодательства о государственной службе. Отсутствие ориентиров правового государства в рассматриваемой системе может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие и несправедливость.
В связи с тем, что принципы правовой государственности отражают объективные связи, которые возникают в системе государственно-служебных отношений, то набор и закрепление законодателем инноваций в системе государственной службы находятся в прямой зависимости от избранной модели государственной службы, от реальности осознания служащими своей ответственности за внедрение всего нового, передового в управленческую практику.
Проводимое комплексное реформирование системы государственной службы Российской Федерации закладывает основы ее инновационной организации и функционирования, обеспечивает переход к освоению новых видовых условий прохождения государственной службы, к стабильности и целостности государственной службы как институциональной системы.
Развитие государственной службы в соответствии с инновационными концептуальными направлениями должно стать действенным средством становления государственной службы правового государства, подотчетной обществу на основе демократической правовой государственности, ориентированной на предоставление и оказание качественных государственных услуг гражданам и организациям. Правовая значимость и обеспеченность государственно-служебных отношений призвана содействовать социально-экономическому прогрессу Российской Федерации и положительной динамике во всех сферах жизнедеятельности и результативности государственной службы.
Как показало исследование опыта зарубежных стран, длительность процесса внедрения на государственной службе современных управленческих технологий в среднем составляет около 10 лет.
Исходя из этого необходимо придать Концепции развития системы государственной службы среднесрочный и долгосрочный характер после завершения Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» и до 2013 г. включительно. Продолжительность в два цикла, включая долгосрочную стратегическую перспективу, позволит реализовать краткосрочные и среднесрочные меры, выходящие за рамки действующего законодательства и одного финансового цикла, и, тем самым, повысить эффективность стратегии развития России до 2020 г.
Представляется важной также разработка на основе программ профессионального развития государственных служащих с последующим внедрением в практику новых образовательных технологий в области государственного управления, приведение государственного стандарта по специальности государственного и муниципального управления в соответствие с действующим законодательством о государственной и муниципальной службе и с потребностями управленческой деятельности. Необходимо создание эффективных механизмов формирования государственного заказа в области образования, подготовки и переподготовки государственных служащих.
Для решения поставленных задач считаем необходимым:
- разработать и принять новые государственные образовательные стандарты для программ основного и дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих;
- утвердить новые требования к содержанию должностных обязанностей государственных служащих, включающих в себя описание необходимых уровней и видов профессионального образования по специализациям государственного управления (в соответствии с видами государственной службы, категориями и группами должностей, спецификой государственных органов);
- обновить программы подготовки и переподготовки кадров категорий «руководители», «помощники» (советники), специалисты.
Все сказанное будет содействовать большей прозрачности государственной службы, ее подотчетности гражданскому обществу, ликвидации обширного поля для коррупции, которая стала одним из главных факторов негативных явлений в системе государственной службы и препятствует установлению социальной справедливости как принципа правового государства.
Мероприятия по борьбе с коррупцией должны формироваться на основе возрастания значения права, моральных и этических ценностей служения государству, высокой социальной ответственности государственных и муниципальных служащих.
Этими обстоятельствами объясняется растущий интерес к проблеме нравственности на гражданской службе во всем мире и потребность в разработке этического кодекса государственных служащих.
Государственная служба как система правоотношений, регулируемая нормами нескольких отраслей права (международным, конституционным, административным, трудовым, финансовым и другими), представляет собой комплексный межотраслевой институт права. Более того, являясь публичными, данные правоотношения регулируются нормами частного права (трудового, гражданского). Специфика данных правоотношений обусловливает наличие специального законодательства, обладающего иерархической структурой. В связи с этим предлагается рассматривать служебно-правовые нормы в качестве отдельной комплексной отрасли российского законодательства, регулирующего государственную службу.
ЛИТЕРАТУРА
1. О государственной гражданской службе Орловской области: Закон от 8 февраля 2005 г. № 487-ОЗ (в ред. от 08.06.2007 г.) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2005. Выпуск №27.
2. О государственной гражданской службе Кировской области: Закон от 2 марта 2005 г. № 314-ЗО (в ред. от 04.06.2007 г.) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2005. №2 (60).
3. О государственной гражданской службе города Москвы: Закон от 26 января 2005 г. №3 // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. №8.
4. О некоторых вопросах государственной гражданской службы Республики Коми: Закон от 5 марта 2005 г. № 10-РЗ (в ред. от 06.10.2006 г., с изм. от 22.12.2006 г.) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2005. №10. Ст. 4045.
5. О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл: Закон от 5 октября 2004 г. № 38-З (в ред. от 04.12.2006 г.) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2004. №11. Ст. 317.
6. Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края: Закон от 20 декабря 2005 г. № 17-4314 (в ред. от 27.06.2006 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. №50 (93).
7. О некоторых вопросах государственной гражданской службы Еврейской автономной области: Закон от 24 ноября 2004 г. № 363-ОЗ (в ред. 19.09.2006 г.) // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2005. №1.
8. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»: Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. №1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №47. Ст. 4664; 2004. №47. Ст. 4636.
9. Федеральный конституционный Закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 02.03.2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5712.
Поступила в редакцию 21.05.2010 г.
