CC BY
154
3. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / пер. с англ. М., 1998.
4. Эффективность государственного управления / [Marcel Dekkerins. 1992]. М., 1998.
5. Ritz A. Evaluation von New Public Management. Grundlagen und empirische Ergebnisse der Bewertung von Verwaltungsreformen in der schweizerischen Bundesverwaltung: Diss. rer. oec. Bern, 2003.
6. Public Sector Transparency and the International Investor. OECD, 2003.
7. Kaufmann. Rethinking Governance. Empirical Lessons Challenge Orthodoxy / World Bank, 2003. URL: http://www.worldbank.org
8. Как повысить эффективность услуг для бедного населения?: доклад о мировом развитии -2004 / Всемирный банк. URL: http://www.worldbank.org
9. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы: рабочие материалы / Е.И. Добролюбова; Всемирный банк, 1 октября 2004 г., Москва. URL: http://www.worldbank.org
10. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
11. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 в ред. Указа Президента РФ от 28 апр. 2008 г. № 606 // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
12. Общественный договор: сайт Института национального проекта (ИНП), некоммерческой неправительственной неполитической организации. URL: http://www.inp.ru
T.G. Polynina
Issues of Legal Regulation
of State Civil Service in Regions
of the Russian Federation
At present a huge job on bettering the legislation is implemented within the reform of civil service in Russia
aimed at increasing efficiency of the system of public executive authorities at federal and regional levels. The article analyses the basic problems of legal regulation of civil service in the regions of the Russian Federation.
Key words and word-combinations: administrative reform, civil service, legal acts, regions of the Russian Federation.
В процессе осуществляемой в стране реформы государственной гражданской службы ведется большая работа по совершенствованию законодательства с целью повышения эффективности деятельности системы органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Дается анализ основных проблем правового регулирования гражданской службы в регионах Российской Федерации.
Ключевые слова и словосочетания: административная реформа, государственная служба, нормативные правовые акты, регионы Российской Федерации.
УДК 342.98 (470 + 571)
ББК 67.401.02 (2 Рос)
Т. Г. Полынина
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РЕГИОНАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Входе осуществляемых на протяжении целого ряда лет непосредственно после распада СССР преобразований в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки реформирования системы исполнительной власти. Однако изменения реализовывались как структурно-функциональная корректировка системы исполнительной власти, а не реформирование ее в целом. Проведение административной реформы стало суще-
ственно новым шагом на пути трансформации властной вертикали в современной России [1].
Одним из направлений административной реформы является повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Среди задач, которые предполагалось решить в процессе названной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы [2]. Необходимость научного рассмотрения данной проблемы, в частности, обусловлена происходящими непрерывными изменениями в законодательстве. В данном контексте особого внимания заслуживает развернувшаяся в регионах работа по совершенствованию нормативноправового регулирования государственной службы.
С юридической точки зрения современная государственная служба России, по определению Ю.Н. Старилова, представляет собой «правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения» [3].
Совершенствование системы государственного управления требует модернизации государственной службы, создания специального государственного механизма и инфраструктуры, способной анализировать и оценивать работу государственных институтов, а также принимать решения и реализовывать мероприятия по повышению эффективности и качества работы государственных служащих. Достижение поставленной цели обеспечивается рядом организационных, финансовых и правовых мер. Комплексная нормативная правовая база регулирования государственной службы представлена Федеральным законом о системе государственной службы, федеральными законами прямого действия и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов [4-6].
Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федерал ьном, так и на регионал ьном уровне должно осуществляться в соответствии с конституционными принципами системы государственной службы, закрепленными в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 3) [4]. Принципы государственной службы служат важнейшей основой разработки и реализации государственной политики в области совершенствования эффективности деятельности государственного аппарата. Нестабильность этих принципов, фиксируемых в законах, отражает нестабильность всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации.
Разработка и реализация единого подхода к организации государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации - актуальная правовая и организационная задача. В соответствии с федеральным законодательством правовое регулирование гражданской службы находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъектов Федерации. Конечно, субъекты РФ, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров, вправе самостоя-
тельно осуществлять кадровую политику. Но региональным законодателям необходимо помнить о единстве системы государственной службы Российской Федерации, которое достигается согласованным развитием обеих составляющих государственной гражданской службы при соблюдении установленного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Важно подчеркнуть, что без использования общероссийской системы государственных должностей, классных чинов и единого порядка прохождения государственной гражданской службы ни в одном из субъектов Федерации государственная гражданская служба не станет профессиональной и эффективной, способной решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства. Залог успеха заключается в следовании Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» и нормативным правовым актам Российской Федерации о государственной гражданской службе [7, с. 45].
В последние годы противоречия федеральному законодательству в нормативных правовых актах субъектов РФ заметно сократились [8]. Центральными направлениями в установлении правовых и организационных основ гражданской службы в регионах стали разработка и принятие в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормативных правовых актов субъектов РФ, аналитическое и методическое обеспечение их нормотворческой деятельности, а также организационная работа по внедрению предусмотренных федеральным законом правовых механизмов в практику гражданской службы.
Необходимо, однако, помнить, что работа по развитию гражданской службы в субъектах РФ должна строиться во взаимодействии органов государственной власти различных уровней как на этапе формирования механизмов правового регулирования, так и в ходе применения на практике правовых инструментов государственной службы.
Важной особенностью правового регулирования гражданской службы в субъектах Федерации является не только необходимость учета положений федерального законодательства, но и определение вопросов, по которым субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. К компетенции субъектов Федерации относится широкий круг вопросов: должности гражданской службы субъекта РФ и квалификационные требования к этим должностям; классные чины гражданской службы; оплата труда гражданских служащих; дополнительные государственные гарантии гражданским служащим [9, с. 33].
Региональными органами государственной власти уже издан ряд нормативных правовых актов, регулирующих базовые вопросы государственной гражданской службы, такие, как утверждение реестров должностей службы; присвоение и сохранение классных чинов государственным гражданским служащим; предоставление имеющим ненормированный служебный день служащим ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска; предоставление сведений о полученных государственным гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.
В качестве примера положительного опыта в сфере нормативного регулирования вопросов государственной гражданской службы в субъектах РФ можно привести регионы Приволжского федерального округа. Они одними из первых приняли нормативные правовые акты о порядке ведения реестра гражданских служащих субъекта РФ (Республика Мордовия, Республика Татарстан, Нижегородская область), нормативно закрепили принципы организации работы по ведению личных дел гражданских служащих субъекта РФ (Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Пензенская и Ульяновская области), приняли нормативные акты по вопросам повышения ответственности и стимулирования труда служащих (Республика Марий Эл, Кировская, Пензенская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области). Впрочем, подобная работа ведется и в других регионах.
Вместе с тем анализ нормотворческой деятельности регионов показывает, что на уровне каждого субъекта РФ необходимо разработать и принять еще целый пакет законов, которые обеспечат нормальное функционирование гражданской службы. Так, например, не во всех регионах определен круг дополнительных государственных гарантий государственным гражданским служащим субъектов РФ. Следовательно, в регионах законотворческий процесс в данной области продлится еще значительное время.
Согласованность действий законодательных (представительных) органов субъектов РФ с федеральными органами юстиции, в том числе на этапе подготовки соответствующих законопроектов, и надлежащий контроль за соответствием принимаемых законодательных актов федеральному законодательству позволят заложить устойчивую законодательную основу института государственной гражданской службы. Помимо органов юстиции и органов государственной власти субъектов Федерации активное участие в этом процессе принимают и аппараты полномочных представителей Президента РФ. Ими, в частности, разрабатываются методические рекомендации по вопросам дальнейшего проведения реформы государственной службы.
Любая реформа требует материально-технического обеспечения. Не является исключением в этом отношении и государственная служба. Изучая доклады подразделений по вопросам государственной службы в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, можно заметить, что с определенными трудностями создается механизм практической реализации нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации. Нередко даже при наличии удачно разработанных актов они не обеспечиваются должной организационной, методической и финансовой поддержкой [10]. На уровне субъектов РФ большое значение имеет закрепление в законе о бюджете субъекта Федерации расходов на финансирование государственной гражданской службы. И до тех пор, пока разрабатываемые в регионах нормативные правовые акты не будут иметь должной материально-технической поддержки, все старания по претворению в жизнь основных направлений административной реформы и укреплению вертикали власти будут тщетны.
В ходе реформирования государственной гражданской службы следует также уделить особое внимание системе управления реализацией мероприятий, которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность
проведения каждого мероприятия, в том числе разработку нормативных правовых актов и их материально-техническое обеспечение. Реализация разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов на всех уровнях позволит добиться необходимых результатов, а также обеспечить их устойчивость.
Новое законодательство о государственной службе получает неоднозначную оценку в научных кругах. Некоторые ученые в целом отрицательно оценивают реформу государственной службы. Однако есть уверенность, что принятие в ближайшие время федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, локальных нормативных правовых актов государственных органов по вопросам государственной гражданской службы станет решающим шагом в развитии основ правового регулирования института государственной службы, позволит создать стабильный и прочный фундамент для реализации федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11, с. 52]. Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной гражданской службы должен привести к повышению эффективности функционирования государственного аппарата и в конечном итоге к повышению авторитета государства, что признается в современной научной доктрине одним из важных направлений реализации прав человека.
Библиографический список
1. Калитина Ю. Реализация административной реформы в Саратовской области // Власть. 2007. № 12. С. 67-71.
2. Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.
4. СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46. Ст. 4437.
5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6. О мерах по совершенствованию государственного управления: Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.
7. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
8. Налиев Т. К вопросу о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации // Власть. 2006. № 6. С. 23-26.
9. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 2. С. 24-36.
10. Доклад «Об итогах реформирования государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа в 2003-2005 годах» / подгот. В.А. Лариным - главным советником департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе. М., 2006.
11. Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2006. № 2. С. 45-53.
