Становление системы управления государственной службой в России Текст научной статьи по специальности «Право»

7. Аксенов К. А., Клебанов Б.И., Гончарова Н.В. Указ соч. С. 56.

8. Ляпунова А.Д. Формирование механизма управления инновационным развитием высшей школы. Автореф. дисс. ...канд. экон. наук. СПб., 2010.

9. Лысенко Н.В. Управление качеством образования в техническом вузе. Автореф. дисс. .канд. пед. наук. Ростов н/Д, 2007.

10. Никулин А.А. Становление системы управления негосударственным вузом: российский опыт. М., 2006.

УДК 35.08

Нужнова С.Л., к.полит.н., доц.

Становление системы управления государственной службой в России

В статье анализируется попытка формирования системы управления государственной службой в России на федеральном уровне, причины неудачи этой попытки, а также рассматриваются положительные примеры создания органов по управлению государственной гражданской службой в ряде субъектов Федерации.

Ключевые слова и словосочетания: система управления государственной службой, федеральный орган по управлению государственной службой, орган по управлению государственной гражданской службой субъекта Федерации.

Создание системы управления государственной службой является одним из важнейших вопросов, касающихся проблем организации государственной службы в целом, повышения эффективности ее функционирования. Управление государственной службой - это деятельность специально созданных государственных органов на уровне федерации и субъектов Федерации, обладающих особым статусом, которая направлена на создание единой правоприменительной практики, кадровой и в целом организационной работы в сфере государственной службы.

Органы по управлению государственной службой не являются нововведением современного этапа становления и развития института государственной службы. Такие органы существовали еще в дореволюционной России. Первые такие органы возникли при Петре I и к началу ХХ века Россия имела централизованную систему управления государственной гражданской службой, которая координировала взаимодействие между собой госу-

дарственных органов по вопросам государственной службы, в том числе осуществляла вневедомственный контроль, разработку законодательных актов, касающихся государственной службы и т.п. То есть Россия имеет довольно обширный опыт управления государственной службой, не потерявший своей актуальности на сегодняшний день.

На современном этапе в условиях административной реформы проблема создания дееспособной системы управления государственной службой стоит одной из первых. Первая попытка создания органа по управлению государственной службой на федеральном уровне была предпринята в 1995 году. В статье 26 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» [1] федеральным органом управления государственной службой назывался Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ и определялся его правовой статус. Указ Президента РФ «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» [2], в соответствии с которым данный орган был образован, определял принципы формирования данного Совета, его цели и задачи. В частности Совет формировался на принципах равного представительства от органов власти: отПрезидента РФ - 6 человек; отСовета Федерации Федерального Собрания РФ - 3 человека; отГосударственной Думы Федерального Собрания РФ - 3 человека; отПравительства РФ -6 человек; отКонституционного Суда РФ,Верховного Суда РФ иВысшего Арбитражного Суда РФ - по 2 человека.

В качестве основных задач Совета были определены следующие:

- анализ состояния и эффективности государственной службы и координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

- организация совместно с заинтересованными органами работы по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведение аттестаций и государственных квалификационных экзаменов с информированием граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы;

- координация методической работы органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;

- разработка предложений по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений, ведение Федерального реестра государственных служащих;

- осуществление методического руководства профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.

Таким образом, юридически вопрос управления государственной службой на федеральном уровне был решен, но фактически такой орган так и не заработал. Причины этого, по мнению В.В.Черепанова, кроются в следующем [3]:

1. Несоответствие высокого статуса этого органа (при Президенте РФ) его незначительным функциям и полномочиям, которые сводятся к методическим и рекомендательным, что означает, что решения Совета необязательны для руководителей государственных органов. То есть изначально данный орган был запланирован как второстепенный, не имеющий возможности оказывать какое-либо реальное воздействие на органы государственной власти и управления.

2. Вторая причина кроется в принципе формирования Совета: члены совета работают в нем на общественных началах, а не на постоянной основе, что для федерального органа по управлению государственной службой все таки сомнительно. Координирующим такой орган быть может, но управляющим - вряд ли.

3. Так как Совет создавался не как постоянно функционирующий орган, то для него и не планировался собственный аппарат. Но без аппарата любая управленческая структура бессильна. По Положению работу Совета должно было обеспечивать Управление кадров Президента РФ, а в его рамках - отдел повышения квалификации государственных служащих и обеспечения деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но, во-первых, у этого отдела нет соответствующих штатов, чтобы обеспечивать Совет. Во-вторых, обеспечивать деятельность можно тогда, когда структура, то есть Совет, работает. И, в-третьих, не было команды «свыше» обеспечивать деятельность этого органа.

Итак, несмотря на наличие юридической базы и даже сформированного федерального органа система по управлению

государственной службой по выше указанным причинам фактически так и не заработала.

Вторая попытка создать такую систему была предпринята в рамках первого этапа современной административной реформы. Одним из главных направлений Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)» [4] предусматривалось создание системы управления государственной службой. Но за указанный период данная система так и не была создана. В связи с этим в федеральной программе реформирования и развития системы государственной службы на 2008-2013 [5] годы одним из основных направлений является опять же создание такой системы. Причем на первом этапе (20082010 гг.) реализации Федеральной программы предусматривается разработка правовых и организационных органов единой системы управления государственной службой, а на втором (2011-2013 гг.) - завершение формирования системы управления государственной службой.

Данные мероприятия направлены на реализацию положений федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации», который является основой для реформирования государственной службы, формирования ее системы в целом, а именно главы 3, посвященной системе управления государственной службой. В данной главе обозначены три составляющих системы управления государственной службой, а именно: непосредственно управление государственной службой, куда относится координация деятельности государственных органов по вопросам поступления на службу, ее прохождения, прекращения, обучения государственных служащих и т.п. и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, а также вопросы кадрового резерва и финансирования государственной службы и программы ее реформирования и развития.

В Федеральном законе № 58-ФЗ предусматривается построение системы управления для всех видов государственной службы - гражданской, военной и в правоохранительных органах. Очевидно, что создать эффективно действующую систему управления всеми видами государственной службы и с организационной точки зрения, и с функциональной достаточно сложно. При этом нельзя забывать, что правовое регулирование военной,

правоохранительной и федеральной гражданской служб находится в ведении Российской Федерации, в совместном ведении находится государственная гражданская служба субъектов Федерации, при этом в ведении субъекта находится организация его гражданской службы.

Федеральный закон № 58-ФЗ прямо устанавливает, что система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Из выше сказанного следует, что на уровне Федерации должен быть создан орган или несколько органов, призванных в системе управлять всеми видами государственной службы, а в регионах создаются органы по управлению государственной гражданской службой субъекта Федерации. Таким образом, система управления государственной службой должна представлять из себя совокупность федерального органа (или органов) по управлению государственной службой и органов по управлению государственной гражданской службой субъектов Федерации.

На сегодняшний день органа по управлению государственной службой на федеральном уровне нет, как нет правовых и организационных основ единой системы управления государственной службой. А вот регионы, как это уже неоднократно случалось, пошли дальше федерального центра. В настоящее время примерно в половине субъектов Федерации созданы органы по управлению государственной гражданской службой. Однако регионы оказались в достаточно непростой ситуации, создавая такие органы, так как фактически опереться им было не на что. На уровне Федерации не разработана нормативно-правовая база системы управления государственной службой, которая бы устанавливала правовой статус такого органа, порядок его формирования и принципы функционирования, отсутствует и организационная модель данной системы. Следовательно все это регионам пришлось создавать самостоятельно, исходя из собственных представления о данной структуре и рамочных положений Федерального закона № 58-ФЗ, а также опыта, хоть и неудачного, создания в 1995 году Совета по управлению государственной службой на уровне федерации.

Решение выше названных проблем является принципиально важным для создания эффективной системы управления государственной службой. Создание нормативно-правовой базы си-

стемы управления государственной службой на уровне Федерации позволит:

- определить статус этого органа, принципы его функционирования и т.д., далее позволит привести законодательство субъектов в соответствие с федеральным законодательством и, в конечном итоге, создать единую систему управления государственной службой на территории всей страны;

- сформировать организационную модель системы управления государственной службой, то есть то, что конкретно будет представлять из себя орган по управлению государственной службой на федеральном уровне и, соответственно, на уровне субъектов;

- определить функциональную модель управления государственной службой, сделать данную систему централизованной, децентрализованной или частично централизованной;

- определить, каков будет механизм управления государственной службой, то есть какой будет «система нормативноправовой, организационной и кадровой деятельности субъектов управления (государственных органов, должностных лиц и кадровых служб), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект управления (государственную службу)» [6].

Оказавшись в непростой ситуации, регионы начали создавать органы по управлению государственной службой, которые реально функционируют. В решении данного вопроса субъекты Федерации пошли разными путями. Так, в ряде регионов, в частности, в Кабардино-Балкарской Республике, в Республике Татарстан, в Воронежской, Московской, Ростовской и Смоленской областях были созданы советы по вопросам гражданской службы; в Белгородской, Ивановской, Калужской, Орловской, Тамбовской и Тульской областях - советы по кадровой политике. Создавая такие Советы, регионы, безусловно, имели в виду то немногое, что было сделано на федеральном уровне и, можно предположить, что деятельность этих Советов не слишком эффективна, так как их решения в большинстве случаев также носят рекомендательный характер. Однако в отдельных регионах деятельность Советов дополняется деятельностью других органов и, прежде всего специально созданных, действующих на постоянной основе, органов по управлению гражданской службой субъекта.

Например, в Московской области областным законом от 14 декабря 2007 года № 215/2007-ОЗ [7] создан Совет по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области, который является совещательным органом для координации вопросов, связанных с государственной гражданской службой, для принятия согласованных решений по вопросам гражданской службы области в областных органах государственной власти и обеспечения единства управления государственной гражданской службой и муниципальной службой в Московской области . К основным задачам Совета относятся координация вопросов, связанных с прохождением государственной гражданской службы и муниципальной службы в Московской области; принятие согласованных решений по вопросам государственной гражданской службы в органах государственной власти и муниципальной службы в Московской области; обеспечение единства управления государственной гражданской службой и муниципальной службой в Московской области; анализ состояния и эффективности государственной и муниципальной службы в Московской области. Решения, принимаемые Советом, носят рекомендательный характер. Совет формируется на принципе представительства и состоит из 13-ти человек, а именно пять представителей от областной Думы, пять от Губернатора Московской области и два представителя от Ассоциации «Совет муниципальных образований Московской области». Председатель Совета назначается и освобождается решением Московской областной Думы по представлению Губернатора Московской области. Так как Совет не имеет своего аппарата и собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в полгода, то функции по организационно-техническому обеспече-

* Ради справедливости нужно сказать, что подобный орган существует в Московской области с 1997 года, о чем свидетельствуют три областных закона, утративших на сегодня свою силу, а именно: закон Московской области N 31/97-ОЗ «О Совете по вопросам государственной гражданской службы Московской области»; закон Московской области N 38/2004-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О Совете по вопросам государственной службы»; закон Московской области N 160/2005-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О Совете по вопросам государственной службы».

нию его деятельности и подготовку материалов к заседанию осуществляет Управление государственной и муниципальной службы Московской области.

Управление государственной и муниципальной службой Московской области является постоянно действующим органом [8] как подразделение администрации области (органа исполнительной власти). Основной целью создания данного органа является осуществление полномочий и функций государственного управления в сфере организации государственной гражданской службы и взаимодействия с муниципальной службой в Московской области.

Управление возглавляет начальник Управления, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Московской области по согласованию с областной Думой.

Таким образом, Московская область в плане создания Совета во многом пошла по пути федерального центра, но пошла дальше, создав реально функционирующую систему по управлению государственной гражданской службой на уровне субъекта, подкрепив деятельность Совета функционированием Управления государственной и муниципальной службой, действующим на постоянной основе.

Ростовская область внешне пошла похожим путем. В целом структуру управления государственной гражданской службой Ростовской области входит: Совет по вопросам государственной гражданской службы РО при Главе администрации (губернаторе) РО; Управление по кадровой и организационной работе Администрации РО; Центр подготовки кадров и научнометодической работы Администрации РО.

Каждый государственный орган из выше перечисленных наделен своим объемом полномочий в области управления государственной гражданской службы.

Так, Совет по вопросам государственной гражданской службы при главе администрации (губернаторе) Ростовской области является коллегиальным консультативным органом по вопросам реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Ростовской области в областных органах исполнительной власти. К его основным задачам отнесены:

- подготовка предложений по обеспечению реализации Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области

основных направлений развития гражданской службы в областных органах исполнительной власти;

- анализ состояния гражданской службы в областных органах исполнительной власти и подготовка мероприятий по повышению ее эффективности;

- подготовка предложений по основным направлениям формирования системы нормативного правового обеспечения гражданской службы и муниципальной службы в Ростовской области;

- разработка предложений по развитию и совершенствованию единой системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих областных органов исполнительной власти;

- разработка предложений по стратегии формирования кадрового потенциала и повышения эффективности деятельности областных органов исполнительной власти.

Состав Совета Ростовской области принципиально отличается от состава аналогичного Совета Московской области. Членами Совета являются не представители различных ветвей власти и общественных организаций, а ведущие ученые в области государственной гражданской службы и руководители структурных подразделений Администрации области, курирующие юридические и кадровые вопросы.

Совет собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Его решения носят рекомендательный характер.

Так как у Совета нет своего аппарата, то организационное обеспечение его заседаний осуществляется управлением по кадровой и организационной работе Администрации Ростовской области, а непосредственно его деятельность в целом обеспечивается ответственным секретарем Совета при участии Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. К основным задачам управления по кадровой и организационной работе Администрации области относятся организация прохождения государственной гражданской службы в аппарате Администрации области и кадровое и организационноштатное обеспечение его деятельности.

К основным задачам центра информационнометодической работы и подготовки кадров Администрации РО относятся [9]: организация работы по подготовке, переподготовке

и повышению квалификации кадров государственного и муниципального управления; организация работы по реализации Президентской программы подготовки управленческих кадров; организация работы по привлечению на государственную гражданскую службу Ростовской области молодых специалистов, создание условий для реализации ими творческого потенциала, а также практического применения профессиональных знаний, умений и навыков, полученных аспирантами и выпускниками высших учебных заведений в результате теоретической подготовки; разработка и внедрение инновационных, научно-обоснованных технологий повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления и целый ряд других.

Но непосредственное управление государственной гражданской службой на территории Ростовской области осуществляет Ведомство по управлению государственной гражданской службой. Ведомство является постоянно действующим государственным органом области, который не входит в систему исполнительной власти. Руководитель Ведомства назначается Законодательным Собранием РО сроком на 5 лет. Кандидатура для назначения на должность руководителя представляется Главой Администрации (Губернатором) РО. По той же схеме идет и освобождение от должности руководителя Ведомства - Законодательным собранием РО по представлению Губернатора.

К основным полномочиям Ведомства относятся следующие [10]:

1) Подготовка проектов областных законов по вопросам гражданской службы, проектов нормативных правовых актов Администрации Ростовской области по вопросам гражданской службы.

2) Осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах Ростовской области федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области о государственной гражданской службе.

3) Разработка и утверждение примерных должностных регламентов государственных гражданских служащих Ростовской области.

4) Участие в проведении конкурсов на замещение ва-

кантных должностей, на включение в кадровый резерв государственной гражданской службы, квалификационных экзаменов, аттестаций государственных гражданских служащих Ростовской области, в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Ростовской области и урегулированию конфликтов интересов. Участие представителя Ведомства в качестве члена выше указанных комиссий обязательно.

5) Ведение реестра государственных гражданских служащих Ростовской области.

6) Формирование в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадрового резерва Ростовской области. Ведомство осуществляет формирование сводного резерва государственных гражданских служащих Ростовской области.

7) Согласование размещения государственными органами Ростовской области областного государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Ростовской области на очередной год.

8) Разработка критериев поощрения и материального стимулирования государственных гражданских служащих Ростовской области.

9) Исполнение иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации куда, в частности, может быть отнесена организация ежемесячных семинаров-совещаний с работниками кадровых служб органов власти и управления области по вопросам гражданской службы, трудового законодательства, по документообороту, обращениям граждан, по изменениям в законодательстве страны и области в вопросах, касающихся государственной гражданской службы.

Исходя из выше сказанного можно сделать следующий общий вывод: системы управления государственной службы на уровне Федерации на сегодня в нашей стране нет. Она находится в стадии становления. Ряд Субъектов выстраивают у себя свои собственные системы управления государственной гражданской службы, опираясь на нормы ФЗ № 58-ФЗ и опыт создания Совета по вопросам государственной службы при Президенте. Рассмот-

ренные примеры Московской и Ростовской областей наглядно показывают, что субъектам удается создать эффективно функционирующие системы по управлению государственной гражданской службой на своей территории. Целостная система по управлению государственной службой страны возникнет тогда, когда на уровне Федерации будет создан соответствующий орган на основе соответствующей нормативно-правовой базы, определяющей правовой статус такого органа, порядок формирования, принципы функционирования, и по его образцу и подобию во всех субъектах будут созданы свои органы, а в тех субъектах, в которых они уже есть - скорректированы с федеральными.

Литература

1. ФЗ от 31 июня 1995 №119-ФЗ (ред. от 18.02.99) «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2. Указ Президента РФ от 1.12.95 № 1208 (ред. от 6.02.96 №152) «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации».

3. Черепанов В.В. Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения качества в условиях реформирования. // Чиновник. 2004. № 1. С. 10

4. Утверждена Указом Президента РФ от 19.11.2002 года № 1336 и продлена на период 2006-2007 гг. Указом Президента РФ от 12.12.2005 года № 1437.

5. Утверждена Указом Президента РФ от 10.03.2009 года № 261.

6. Черепанов В.В. Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения качества в условиях реформирования. // Чиновник. 2004. № 1. С. 11 .

7. Закон Московской области от 14 декабря 2007 года N 215/2007-ОЗ «О Совете по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области».

8. Положение об Управлении государственной и муниципальной службы Московской области. Утверждено постановлением губернатора Московской области от 18 октября 2007 г. № 150-ПГ.

9. Положение о центре утверждено постановлением Администрации Ростовской области от 20.01.2006 № 9 (в ред. постановлений Администрации Ростовской области от 02.02.2009 № 41, от 31.03.2009 № 147, от 26.04.2010 № 258).

10. Областной закон от 21 декабря 2005 года № 419-ЗС «О ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области».